新形勢下鐵路危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案編制研究

姚振坤，楊露萍

(1.中國國家鐵路集團有限公司貨運部，北京 100844；2.中國鐵道科學(xué)研究院集團有限公司運輸及經(jīng)濟研究所，北京 100081)

作為我國“一案三制”應(yīng)急管理體系的重要組成部分，科學(xué)、合理地編制應(yīng)急預(yù)案對科學(xué)、高效開展事故救援具有重要意義。危險貨物性質(zhì)復(fù)雜、特殊，事故救援專業(yè)性強[1]，救援隊伍缺乏專業(yè)性，應(yīng)急備品缺乏規(guī)范性，應(yīng)急措施缺乏可操作性是制約高效救援的主要短板[2]。2019年后，新施行的系列法律法規(guī)對危險貨物運輸事故應(yīng)急救援工作提出新要求。在國家安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局下，有必要對鐵路危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案進行編制研究。

1 新形勢下鐵路危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案編制原則

1.1 國家高效統(tǒng)一應(yīng)急管理體系下理清各級鐵路運輸企業(yè)職責定位

近年來，隨著各類事故災(zāi)害頻頻發(fā)生，國家對應(yīng)急體系建設(shè)高度關(guān)注，我國突發(fā)事件應(yīng)急管理呈現(xiàn)出權(quán)威、統(tǒng)一、高效的發(fā)展態(tài)勢?！丁笆奈濉眹覒?yīng)急體系規(guī)劃》中提出到2025年，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)取得重大進展，到2035年，形成共建共治共享的應(yīng)急管理新格局。在危險貨物運輸領(lǐng)域，2018年國家成立應(yīng)急管理部，主要職責為指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件，統(tǒng)籌應(yīng)急力量和物資儲備，并在救災(zāi)時統(tǒng)一調(diào)度，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類應(yīng)急救援工作。

中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)和各鐵路局集團公司按照國家法律法規(guī)對生產(chǎn)經(jīng)營單位的要求，進行應(yīng)急管理、處置工作。以應(yīng)急指揮為例，原鐵道部時期，發(fā)生鐵路危險貨物運輸事故后，由鐵路應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指揮，負責事故應(yīng)急處置工作。在國家建立高效統(tǒng)一應(yīng)急管理體系下，應(yīng)由地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，鐵路單位根據(jù)管轄范圍統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)鐵路內(nèi)部的應(yīng)急工作。

對于鐵路內(nèi)部而言，國鐵集團主要行使管理職能，各鐵路局集團公司是國鐵集團全資子企業(yè)，負責履行經(jīng)營職責。國鐵集團層面應(yīng)急組織機構(gòu)更側(cè)重組織管理和協(xié)調(diào)，鐵路局集團公司作為市場主體承擔安全生產(chǎn)主體責任，其應(yīng)急組織機構(gòu)設(shè)置更注重現(xiàn)場行動。

1.2 國家新出臺、修編系列法規(guī)標準下與法規(guī)標準充分銜接

2018年國家成立應(yīng)急管理部后，在安全生產(chǎn)及應(yīng)急領(lǐng)域新出臺或制修訂一系列法律法規(guī)、技術(shù)標準等，對危險貨物運輸應(yīng)急管理提出新要求。2021年6月，新修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定國務(wù)院應(yīng)急管理部門、縣級以上地方各級人民政府、生產(chǎn)經(jīng)營單位的應(yīng)急管理職能。2019年，新發(fā)布或修訂的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《危險化學(xué)品單位應(yīng)急救援物資配備要求》等一系列法規(guī)標準對生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預(yù)案編制、評審、培訓(xùn)演練、應(yīng)急物資、人員隊伍配備等均提出新要求。

鐵路危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)始終堅持依法合規(guī)，充分銜接法律法規(guī)標準新要求。例如，根據(jù)新《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》確定的把保護人民生命安全擺在首位的基本原則；《危險化學(xué)品單位應(yīng)急救援物資配備要求》《危險貨物運輸應(yīng)急救援指南》等要求及時將應(yīng)急人員的安全防護、群眾的安全防護等內(nèi)容納入應(yīng)急預(yù)案；根據(jù)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》，鐵路危險貨物運輸企業(yè)至少每半年應(yīng)組織一次應(yīng)急預(yù)案演練，目前大多數(shù)鐵路局集團公司、站段施行的是一年演練一次的要求，鐵路危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案編制中應(yīng)將這些新要求納入進來。

1.3 鐵路企業(yè)化經(jīng)營下重視尋求專業(yè)力量參與救援

危險貨物運輸事故應(yīng)急救援專業(yè)性強，鐵路運輸企業(yè)作為運輸服務(wù)提供者，對貨物理化特性并不熟悉[3]，鐵路運輸企業(yè)和托運人是平等的市場主體關(guān)系，國鐵集團和鐵路局集團公司不再具有要求托運人參與事故救援的行政職能和手段，發(fā)生事故后，鐵路局集團公司除了應(yīng)向押運人、托運人及相關(guān)單位落實托運危險貨物的品名、鐵危編號、數(shù)量(質(zhì)量)、危險特性以及發(fā)生危險情況的應(yīng)急處置措施等信息外，鐵路部門應(yīng)重視尋求專業(yè)救援力量參與救援[4]。

目前我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)I(yè)救援隊伍，包括隸屬于應(yīng)急管理部的國家消防救援隊伍、地方政府專職消防隊伍、企事業(yè)單位專職消防隊伍，依托大型石化、石油企業(yè)建設(shè)的國家(區(qū)域)危險化學(xué)品應(yīng)急救援隊伍、省級地方骨干危險化學(xué)品應(yīng)急救援隊伍、市(地、州)、縣(區(qū)、市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層危險化學(xué)品應(yīng)急救援隊伍等。鐵路救援以尋求政府主導(dǎo)的專業(yè)救援力量支援為主[5]，同時可以探索建立與諸如大型化工企業(yè)等在內(nèi)的社會救援力量協(xié)同聯(lián)動救援機制，探索建立市場化專業(yè)救援機制。

2 《國鐵集團危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案》編制實踐

為有效應(yīng)對鐵路危險化學(xué)品事故應(yīng)急處置工作，《國鐵集團危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案》在原《鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急預(yù)案》(鐵運[2006]61 號)基礎(chǔ)上，結(jié)合《鐵路危險貨物運輸應(yīng)急預(yù)案框架指南》進行修編?！秶F集團危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案》包括組織機構(gòu)和職責、預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、應(yīng)急保障、培訓(xùn)演練制度、附則等。相較于原《鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急預(yù)案》，《國鐵集團危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案》主要變化重點體現(xiàn)在適用范圍、工作原則、組織機構(gòu)與職責、應(yīng)急響應(yīng)等方面。

2.1 適用范圍

（1）適用的事故范圍。從事故涉及貨物本身屬性上，原《鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急預(yù)案》適用于鐵路危險化學(xué)品運輸事故的應(yīng)急處置工作。根據(jù)《危險化學(xué)品安全管理條例》，危險化學(xué)品是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質(zhì)，對人體、設(shè)施、環(huán)境具有危害的劇毒化學(xué)品和其他化學(xué)品；根據(jù)《鐵路危險貨物運輸管理規(guī)則》，危險貨物是指具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蝕、放射性等危險特性，在鐵路運輸、裝卸和儲存保管過程中，容易造成人身傷亡、財產(chǎn)毀損或者環(huán)境污染而需要特別防護的物質(zhì)和物品。危險貨物概念涵蓋范圍較危險化學(xué)品更廣，且鐵路運輸實際中含有放射性物品等非危險化學(xué)品，因而預(yù)案應(yīng)適用于鐵路危險貨物運輸事故。

（2）適用的場景范圍。應(yīng)重視理清與其他事故的邊界，原《鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急預(yù)案》并沒有對危險化學(xué)品運輸事故做出清晰的界定，僅提到當發(fā)生危險化學(xué)品事故中涉及重大行車事故、火災(zāi)、自然災(zāi)害、恐怖襲擊等事故，應(yīng)同時啟動相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案等。對于如托運人匿報品名、因信號燈故障導(dǎo)致的危險貨物運輸列車臨時停車等事故是否適用不好界定?！秶F集團危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案》明確提出，預(yù)案適用于發(fā)生的危險貨物泄漏、火災(zāi)、爆炸、中毒、感染、腐蝕、放射性污染等與危險貨物性質(zhì)及其危害性相關(guān)的事故，以及發(fā)生爆炸品、易制爆危險化學(xué)品、劇毒品、放射性物質(zhì)(物品)丟失或被盜事故的應(yīng)急救援工作。突出強調(diào)與危險貨物性質(zhì)及其危害性相關(guān)這一特點，這與需要借助與危險貨物運輸性質(zhì)相關(guān)的專業(yè)救援力量參與救援的應(yīng)急處置原則是一致的。

（3）適用的管轄單位范圍。原《鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急預(yù)案》適用于在國家鐵路、國家鐵路控股的合資鐵路發(fā)生的危險化學(xué)品運輸事故的應(yīng)急處置。隨著鐵路建設(shè)的發(fā)展，新增多種鐵路主體形式，《國鐵集團危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案》適用于國家鐵路、國家鐵路控股合資鐵路，以及委托鐵路局集團公司運輸管理的非控股合資鐵路、地方鐵路運輸中發(fā)生的危險貨物運輸事故的應(yīng)急處置工作，同時明確提出預(yù)案不適用于軍事運輸?shù)取?/p>

2.2 工作原則

在原《鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急預(yù)案》確定的統(tǒng)一指揮、分級負責、分級管理、聯(lián)網(wǎng)管理、共同參與的工作原則基礎(chǔ)上，《國鐵集團危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案》新增以人為本、依托專業(yè)救援力量等基本原則，同時對統(tǒng)一指揮的工作原則進行修改。

（1）以人為本。根據(jù)新修訂的《安全生產(chǎn)法》，人的生命安全是置于首位的，《國鐵集團危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案》將這一原則放在第一位，提出鐵路危險貨物運輸事故應(yīng)急處置中，應(yīng)首先堅持以人為本，堅持人民至上、生命至上，盡最大努力做好人員疏散、傷員救治，鐵路應(yīng)急救援人員進行應(yīng)急處置前做好安全防護。

（2）統(tǒng)一指揮。在原《鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急預(yù)案》中，指出由鐵路應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組集中統(tǒng)一指揮鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急工作。鐵路政企分開后，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作。因此，國鐵集團應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指揮的應(yīng)是國鐵集團各部門和鐵路局集團公司的應(yīng)急處置工作。此外，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》，發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，有關(guān)地方人民政府認為有必要的，可以設(shè)立應(yīng)急救援現(xiàn)場指揮部，指定現(xiàn)場指揮部總指揮。參加生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應(yīng)急救援的單位和個人應(yīng)當服從現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮，因此鐵路危險貨物運輸事故應(yīng)急處置現(xiàn)場指揮遵循屬地化管理的原則，由事故發(fā)生地所在的鐵路局集團公司成立現(xiàn)場指揮部，負責統(tǒng)一指揮；地方人民政府設(shè)立應(yīng)急救援現(xiàn)場指揮部的，指揮權(quán)應(yīng)移交人民政府現(xiàn)場指揮部，鐵路部門應(yīng)當服從地方人民政府現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮。

（3）依托專業(yè)救援力量。危險貨物運輸事故專業(yè)性強，鐵路運輸企業(yè)救援工作重點體現(xiàn)在前期的事故處置上，發(fā)生鐵路危險貨物運輸事故時，國鐵集團及鐵路局集團公司首先應(yīng)向國家有關(guān)部門和事故發(fā)生地人民政府有關(guān)部門報告。當超出鐵路應(yīng)急救援處置能力時，應(yīng)當請求國家有關(guān)部門和地方人民政府予以專業(yè)救援力量支援。專業(yè)應(yīng)急救援力量到達前，鐵路部門采取初期應(yīng)急處置措施，防止事態(tài)擴大。專業(yè)應(yīng)急救援力量到達后，鐵路部門配合專業(yè)應(yīng)急救援力量做好現(xiàn)場救援工作，及時提供掌握的相關(guān)資料、信息等[6]。

2.3 組織機構(gòu)和職責

（1）組織機構(gòu)。在原《鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急預(yù)案》應(yīng)急組織機構(gòu)基礎(chǔ)上，根據(jù)國鐵集團機構(gòu)調(diào)整、設(shè)置情況，對應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、各應(yīng)急工作組成員單位進行更新、調(diào)整。明確國鐵集團成立應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，由應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國鐵集團各部門和鐵路局集團公司的危險貨物運輸事故應(yīng)急工作；應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，具體負責事故應(yīng)急管理和協(xié)調(diào)等工作；根據(jù)救援需要，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)現(xiàn)場指揮、事故處置、醫(yī)療救護、綜合保障、環(huán)境監(jiān)測等多個應(yīng)急工作組的應(yīng)急組織體系。

（2）組織機構(gòu)職責。明確各級鐵路危險貨物應(yīng)急組織機構(gòu)職責。由國鐵集團成立應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國鐵集團各部門和鐵路局集團公司按要求組織實施各項應(yīng)急處置工作，同時協(xié)調(diào)國家有關(guān)部門開展協(xié)同聯(lián)動救援工作。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)事故情況下設(shè)現(xiàn)場指揮組、事故處置組、醫(yī)療救護組等多個應(yīng)急工作組，由國鐵集團各機關(guān)部門根據(jù)職責具體組建。各應(yīng)急工作組的職責是指導(dǎo)鐵路局集團公司根據(jù)實際情況，采取妥善措施做好應(yīng)急處置、調(diào)度指揮等工作。鐵路局集團公司成立現(xiàn)場指揮組，負責具體的現(xiàn)場指揮和應(yīng)急工作，組織做好應(yīng)急處置、人員疏散、醫(yī)療救護、后勤保障、環(huán)境監(jiān)測、事故調(diào)查、善后處理等工作，配合公安機關(guān)做好現(xiàn)場治安秩序維護、現(xiàn)場保護及案件調(diào)查等工作。指揮權(quán)移交人民政府后，在人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，配合做好應(yīng)急救援等工作。

2.4 應(yīng)急響應(yīng)

（1）應(yīng)急響應(yīng)標準。參照《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》(國務(wù)院令第501 號)，危險貨物運輸事故應(yīng)急響應(yīng)級別分為Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ共4 個等級。其中，Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)由國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)國鐵集團啟動；Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)行動由國鐵集團負責啟動；Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)由鐵路局集團公司負責啟動；Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)由鐵路局集團公司負責啟動或由鐵路局集團公司授權(quán)站段啟動。在應(yīng)急響應(yīng)標準的設(shè)置上，主要考慮2 方面因素：一是根據(jù)事故處置需要調(diào)用的救援資源主體的不同等級，例如當發(fā)生爆炸品、易制爆危險化學(xué)品、劇毒品、放射性物質(zhì)(物品)丟失或被盜事故時[7]，鐵路局集團公司或站段層面可以處置，不需要調(diào)用鐵路局集團公司或國鐵集團調(diào)度、車輛等部門力量協(xié)助，因而將該類事故歸為第Ⅳ級；二是刪除“運輸設(shè)備遭受破壞，中斷行車，經(jīng)搶修在48 h內(nèi)無法恢復(fù)通車”等，因鐵路危險貨物運輸事故如果涉及行車中斷時，則將啟動行車事故應(yīng)急預(yù)案，啟動標準在行車事故應(yīng)急預(yù)案中界定。

（2）應(yīng)急響應(yīng)行動?！秶F集團危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案》應(yīng)急響應(yīng)行動較原《鐵路危險化學(xué)品運輸事故應(yīng)急預(yù)案》變化主要體現(xiàn)在，一是與政府應(yīng)急響應(yīng)銜接，二是重視托運人的作用。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，生產(chǎn)經(jīng)營單位編制的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)與人民政府應(yīng)急預(yù)案相銜接?！秶F集團危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定鐵路危險貨物事故發(fā)生后鐵路部門在能力范圍內(nèi)進行初期事故處置，以及向政府部門信息報送，協(xié)調(diào)救援等內(nèi)容。在托運人力量方面，由于托運人最清楚所托運貨物理化特性、處置措施等[8]，救援中應(yīng)重視發(fā)揮托運人的作用。

3 結(jié)束語

2018年國家成立應(yīng)急管理部，旨在建立權(quán)威、高效、統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系，鐵路危險貨物運輸事故救援應(yīng)在國家整體應(yīng)急框架下編制應(yīng)急預(yù)案，并符合新施行的法律法規(guī)要求。國鐵集團應(yīng)急預(yù)案側(cè)重協(xié)調(diào)管理職能，鐵路局集團公司以及危險貨物辦理站、貨檢站隸屬的車務(wù)站段和貨運中心應(yīng)制定相應(yīng)的鐵路危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案，更側(cè)重操作與執(zhí)行。與此同時，危險貨物辦理站和貨檢站應(yīng)制定危險貨物運輸事故應(yīng)急處置方案，構(gòu)建以人為本、統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、聯(lián)網(wǎng)管理、科學(xué)高效的鐵路危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案體系。