家庭視角下我國(guó)女性就業(yè)支持政策重構(gòu)
——基于三孩政策沖擊的探討

田 丹范叢昕刁 潔

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025；2.中共遼寧省委黨校，沈陽 110004；3.遼寧省市縣財(cái)政專員辦服務(wù)中心，沈陽 110032）

內(nèi)容提要：女性就業(yè)對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)積累和社會(huì)發(fā)展具有重要意義，在生育政策調(diào)整與人口結(jié)構(gòu)變化帶來的巨大挑戰(zhàn)下，無法轉(zhuǎn)移的家庭責(zé)任成為我國(guó)女性就業(yè)的重要障礙。本文基于家庭政策的基本理論，闡釋構(gòu)建家庭視角下女性就業(yè)支持政策的基本意涵，深入剖析我國(guó)女性就業(yè)支持政策的現(xiàn)實(shí)困境及深層動(dòng)因，從完善生育保障制度、提供多樣化育兒模式、加強(qiáng)政策實(shí)施管理、提供有利于女性就業(yè)的社會(huì)環(huán)境等方面提出家庭視角下女性就業(yè)支持政策重構(gòu)的思路和具體措施。

一、引言

隨著人口老齡化和少子化程度的提高，我國(guó)勞動(dòng)力供求格局已發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)15-64歲人口規(guī)模已從2013年的100582萬人峰值下降到2020年的96776萬人，人口紅利式微，正在向勞動(dòng)供給總量不足演變。[1]女性是充實(shí)勞動(dòng)供給、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。然而長(zhǎng)期以來，受傳統(tǒng)觀念、生理結(jié)構(gòu)以及生育責(zé)任等因素的影響，女性在就業(yè)市場(chǎng)上始終處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)女性勞動(dòng)參與率由2010年的75.2%逐漸下降到2020年的59.8%，越來越多的女性脫離社會(huì)勞動(dòng)、回歸家庭照料。①數(shù)據(jù)來源：世界銀行.https：//databank.worldbank.org/home.aspx。同時(shí)，就業(yè)婦女面臨不同程度的就業(yè)發(fā)展障礙、就業(yè)歧視以及非正規(guī)就業(yè)保障不足等問題。由此，各國(guó)政府都以不同的方式對(duì)女性就業(yè)進(jìn)行支持，以充實(shí)勞動(dòng)力供給，促進(jìn)男女平等。

我國(guó)政府女性就業(yè)支持政策在時(shí)代變遷中不斷發(fā)展，已經(jīng)形成以生育支持、幼兒養(yǎng)育為主體的較為完備的政策體系。但現(xiàn)有社會(huì)福利水平下，女性就業(yè)政策工具難以有效回應(yīng)以生育為主的家庭因素對(duì)女性就業(yè)的影響。特別是人口結(jié)構(gòu)失衡迫使國(guó)家生育政策從“單獨(dú)二孩（2013年）、“全面二孩（2015年）”到“三孩”政策（2021年）不斷調(diào)整，這不可避免對(duì)女性就業(yè)產(chǎn)生沖擊。女性作為生育責(zé)任的承擔(dān)主體，生育及撫養(yǎng)過程勢(shì)必會(huì)使其在一定程度上與社會(huì)脫節(jié)，專業(yè)技能退化，進(jìn)而導(dǎo)致從事全日制正式工作難度變大，成為臨時(shí)工等非正規(guī)就業(yè)人員的概率增加，從而面臨工資待遇縮減、福利保障不足、自我價(jià)值和社會(huì)地位下降等局面。

面對(duì)生育政策調(diào)整、人口結(jié)構(gòu)變化以及女性就業(yè)質(zhì)量不高所帶來的多重挑戰(zhàn)，鼓勵(lì)女性回歸家庭、放棄職業(yè)、犧牲自我價(jià)值來履行家庭責(zé)任的觀念已然不合時(shí)宜。由此，國(guó)家需正視生育子女等家庭責(zé)任對(duì)女性就業(yè)的影響，構(gòu)建一個(gè)維系家庭、解放女性的就業(yè)支持體系，讓女性能夠遵從內(nèi)心、根據(jù)家庭的實(shí)際情況，自主在家庭和工作中做出權(quán)衡取舍，而不是陷入家庭與工作的兩難選擇，被迫犧牲職業(yè)發(fā)展、調(diào)整家庭生命周期、減少生育子女?dāng)?shù)量或請(qǐng)假照顧家庭。事實(shí)上，即便是保守的德國(guó)和家庭傳統(tǒng)強(qiáng)大的西班牙，21世紀(jì)以來家庭政策的方向也開始轉(zhuǎn)向支持女性就業(yè)。我國(guó)政府將“推動(dòng)?jì)D女更高質(zhì)量更充分就業(yè)”作為奮斗目標(biāo)。2022年4月國(guó)家衛(wèi)生健康委印發(fā)的《2021-2030年中國(guó)婦女兒童發(fā)展綱要實(shí)施方案》提出，制定出臺(tái)促進(jìn)男女平等和婦女全面發(fā)展的家庭政策，建立完善包括生育支持、幼兒養(yǎng)育、青少年發(fā)展等在內(nèi)的家庭發(fā)展政策，增強(qiáng)家庭發(fā)展能力。2022年8月，國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家發(fā)展改革委等17部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》，就提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系等方面提出更多支持舉措。

基于此，本文以家庭視角重新審視女性就業(yè)支持政策，闡釋家庭視角下女性就業(yè)支持政策內(nèi)涵，梳理并剖析我國(guó)女性就業(yè)支持政策演進(jìn)、特質(zhì)及困境，提出重構(gòu)家庭視角下女性就業(yè)支持政策的總體思路及具體對(duì)策。這不僅契合我國(guó)倡導(dǎo)的“男女共同參與社會(huì)建設(shè)”的基本理念，也有利于我國(guó)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、家庭和諧以及社會(huì)的自由全面和諧發(fā)展。

二、家庭視角下女性就業(yè)支持政策的理論分析與文獻(xiàn)述評(píng)

“家庭視角”是家庭政策理論中，一個(gè)重要的操作性概念，它產(chǎn)生于對(duì)家庭政策外延的拓展。[2]有關(guān)家庭政策的內(nèi)涵界定、價(jià)值取向及具體的模式，理論界已形成較為成熟的認(rèn)識(shí)，這為我們界定家庭視角下的女性就業(yè)支持政策提供了重要參考。然而，并非所有國(guó)家、所有類型的旨在促進(jìn)女性就業(yè)的家庭政策都能取得顯著成效。產(chǎn)假、父母假和幼托服務(wù)等公共家庭政策安排，可能固化或消除家庭責(zé)任對(duì)女性職業(yè)地位的影響。盡管如此，大量學(xué)者仍不斷嘗試研究不同國(guó)家、不同類型家庭政策對(duì)女性就業(yè)的影響效應(yīng)及其內(nèi)在機(jī)理，相關(guān)研究結(jié)論對(duì)構(gòu)建我國(guó)家庭視角下女性就業(yè)支持政策具有重要參考價(jià)值。

（一）家庭政策的理論闡釋

聯(lián)合國(guó)專家小組會(huì)議將家庭政策定義為“以家庭為取向的政策，主要目標(biāo)為支持家庭完成各項(xiàng)功能、改善家庭的福祉、造福整個(gè)社會(huì)”。對(duì)家庭政策具體內(nèi)涵的界定有廣義和狹義之分。狹義的家庭政策是指顯性家庭政策，廣義的家庭政策包含了顯性家庭政策和隱性家庭政策。其中，顯性家庭政策是具有直接而明確的家庭目標(biāo)并以家庭為對(duì)象的政策，包括對(duì)婚姻行為、生育行為、家庭關(guān)系、兒童保護(hù)等直接施加影響的法規(guī)以及為對(duì)象家庭（如多子女家庭）或家庭成員（如孕產(chǎn)期夫婦、兒童、老人）提供的收入支持和公共服務(wù)等。隱性家庭政策是指沒有明確的家庭目標(biāo)但會(huì)對(duì)家庭產(chǎn)生影響的政策?，F(xiàn)實(shí)中大多數(shù)社會(huì)政策甚至經(jīng)濟(jì)政策都會(huì)對(duì)家庭有或多或少的影響。[3]

對(duì)于家庭政策價(jià)值取向，Esping-Andersen G.（1999）提出“家庭主義”和“去家庭化”兩個(gè)概念。[4]其中，“家庭主義”是指以家庭為主要照料者的福利供給模式，旨在通過對(duì)家庭的某種干預(yù)來強(qiáng)化家庭的照護(hù)功能。在此價(jià)值取向下，家庭的功能和地位受到重視，政府對(duì)家庭的直接支持相對(duì)較多?！叭ゼ彝セ笔侵竿ㄟ^市場(chǎng)或社會(huì)服務(wù)組織來提供公共兒童照顧或相關(guān)社會(huì)服務(wù)，以此減輕家庭負(fù)擔(dān)，減少個(gè)體對(duì)家庭親屬的依賴。[5]在此價(jià)值取向下，家庭功能逐漸弱化，政府對(duì)女性的支持主要體現(xiàn)為提供公共服務(wù)的間接手段。

基于不同的價(jià)值取向，家庭政策的目標(biāo)和具體模式也有所差別，可分為通用型家庭政策、雙薪型家庭政策和市場(chǎng)型家庭政策。其中，通用型家庭政策旨在鼓勵(lì)女性承擔(dān)傳統(tǒng)居家看護(hù)角色，其主要政策措施包括發(fā)放給幼兒家庭的津貼和給予定額補(bǔ)助的育兒假，這種津貼和補(bǔ)助與女性是否參與勞動(dòng)無關(guān)；雙薪型家庭政策旨在促進(jìn)婦女勞動(dòng)參與，其主要政策措施則表現(xiàn)為將補(bǔ)助與薪資掛鉤，在育兒假方面，設(shè)置父育假和父母假，支持父親分擔(dān)育兒責(zé)任[6]；市場(chǎng)型家庭政策則不干涉性別分工。

（二）家庭政策對(duì)女性就業(yè)的影響效應(yīng)

部分學(xué)者認(rèn)為家庭政策對(duì)女性就業(yè)有積極影響。理論和實(shí)踐表明，相比于通用型家庭政策和市場(chǎng)型家庭政策，雙薪型家庭政策更注重促進(jìn)女性發(fā)展和性別平等，強(qiáng)調(diào)丈夫分擔(dān)家庭責(zé)任，能夠有效減輕女性的家庭負(fù)擔(dān)，促進(jìn)女性就業(yè)。[7]Margarita Estévez-Abe（2006）闡述了育兒休假以及公共兒童照料服務(wù)都具有降低兩性勞動(dòng)技能偏差和職業(yè)隔離的可能性[8]，這主要是基于育兒休假的就業(yè)保護(hù)和收入補(bǔ)償功能。AberndrothA.K.etc.（2014）指出，公共兒童照料服務(wù)能夠降低女性為兼顧家庭而轉(zhuǎn)向低地位、非全日制崗位的可能性，進(jìn)而削減雇主對(duì)育兒女性的統(tǒng)計(jì)性歧視，幫助女性堅(jiān)持工作、累積人力資本，贏得職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。[9]熊瑞祥、李輝文（2017）研究發(fā)現(xiàn)提供兒童照管服務(wù)，能夠從農(nóng)業(yè)部門中釋放一部分因照料兒童而從事農(nóng)業(yè)就業(yè)的女性勞動(dòng)力。[10]

也有學(xué)者認(rèn)為某些家庭政策對(duì)女性就業(yè)沒有影響或影響不確定。Mandel H.&Semyonov M.（2005）提出公共家庭政策對(duì)女性就業(yè)的悖論效應(yīng)。[11]慷慨的公共家庭政策雖能促進(jìn)女性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、提高女性勞動(dòng)參與度，但可能會(huì)以損害女性的勞動(dòng)成就為代價(jià)，考慮到公共家庭政策影響的異質(zhì)性，加入階層視角可以發(fā)現(xiàn)，與低技能、低學(xué)歷女性相比，公共家庭政策對(duì)高技能、高學(xué)歷女性的不利影響更為嚴(yán)重。這是由于女性職工在育兒休假期間不可避免地增加了雇主的勞動(dòng)成本和管理成本，越是權(quán)威類、精英類、管理類崗位，相應(yīng)的代崗成本越高。因此，雇主會(huì)存在很強(qiáng)的通過減少提拔女性，來規(guī)避相應(yīng)的成本的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，雇主此類行為反應(yīng)可以用統(tǒng)計(jì)性歧視理論來解釋。Margarita Estevez-Abe（2006）基于勞動(dòng)技能投資視角指出，生育帶來的職業(yè)中斷，增加了女性掌握特定職業(yè)技能的障礙，由此雇主對(duì)女性勞動(dòng)技能投資的意愿會(huì)顯著降低，這是育兒休假加劇兩性職業(yè)隔離的兩性勞動(dòng)技能偏差機(jī)制。[8]Stefan Bauernschuster&Martin Schlotte（2015）認(rèn) 為獲得補(bǔ)貼的托兒服務(wù)對(duì)孕產(chǎn)婦的勞動(dòng)參與率沒有影響，原因在于正式的兒童保育服務(wù)主要對(duì)隔代撫幼活動(dòng)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，并沒有給在職母親的境況帶來太多改變。[12]Eunmi Mun（2017）等指出，公共家庭政策并非必然導(dǎo)致雇主歧視，其是否會(huì)引發(fā)雇主的統(tǒng)計(jì)性歧視可能會(huì)受到企業(yè)與雇主特點(diǎn)、勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境以及政策實(shí)施方式的影響。[13]

（三）家庭視角下女性就業(yè)支持政策內(nèi)涵與主要工具

女性就業(yè)支持政策是不直接針對(duì)家庭事務(wù)，但對(duì)家庭產(chǎn)生很大影響的隱性家庭政策，屬于廣義家庭政策的范疇。借鑒陳衛(wèi)民（2016）家庭視角下女性就業(yè)支持政策的觀點(diǎn)，即基于家庭責(zé)任前提構(gòu)建就業(yè)支持體系，通過支持家庭實(shí)現(xiàn)為女性提供就業(yè)保障的目標(biāo)。[3]構(gòu)建家庭視角下女性就業(yè)支持政策要重視家庭經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，著力完善和發(fā)揮家庭的功能和作用，在“家庭主義”與“去家庭化”之間尋求平衡，其主要思路在于國(guó)家、市場(chǎng)和家庭之間，男性和女性之間分擔(dān)工作及家庭照料責(zé)任。[14]

基于生育政策調(diào)整沖擊，家庭視角下女性就業(yè)支持政策主要工具包括生育保險(xiǎn)制度和公共托幼政策。生育保險(xiǎn)制度是維持生育期女性就業(yè)保障的最主要公共政策，其主要目標(biāo)是減少雇主的歧視和促進(jìn)女性人力資本的連續(xù)積累。具體而言，第一，以產(chǎn)前一定的工作時(shí)間為條件的產(chǎn)假和收入補(bǔ)償，能夠提高女性參與勞動(dòng)的積極性。第二，生育保險(xiǎn)制度能夠降低女性員工跳槽率、維護(hù)最佳雇傭關(guān)系組合以及增加持續(xù)的專項(xiàng)人力資本積累所帶來生產(chǎn)效率[15]，有利于女性人力資本積累。與此同時(shí)，女性在生育期間的休假給企業(yè)造成職位空缺成本以及生育保險(xiǎn)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)造成的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，可能增加雇主對(duì)女性的就業(yè)歧視。公共托幼政策是由政府提供的面向0-6歲嬰幼兒的照護(hù)服務(wù)，數(shù)量充足、方便可及、價(jià)格適中、質(zhì)量滿意的兒童照護(hù)服務(wù)是女性重返職場(chǎng)并取得職業(yè)發(fā)展的重要支撐，有利于減少母親與非母親之間的工資差距和就業(yè)差距，是協(xié)調(diào)女性就業(yè)與家庭沖突另一有效手段。

綜上所述，已有理論和文獻(xiàn)對(duì)家庭相關(guān)的公共政策內(nèi)涵及其對(duì)女性就業(yè)的影響效應(yīng)進(jìn)行了深入的研究，相關(guān)研究成果對(duì)本文的研究提供了有益參考。但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的多元性和內(nèi)在機(jī)理的復(fù)雜性，家庭政策的就業(yè)效應(yīng)并未形成一致結(jié)論，同時(shí)家庭視角尚未成為就業(yè)政策設(shè)計(jì)與實(shí)施關(guān)注的焦點(diǎn)。本文嘗試基于家庭視角，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，重構(gòu)我國(guó)女性就業(yè)支持政策，以期能夠構(gòu)建一種良性反饋機(jī)制——既鼓勵(lì)女性承擔(dān)必要的家庭社會(huì)責(zé)任，又充分開發(fā)育齡婦女的潛在勞動(dòng)能力，推動(dòng)女性全面、高效地參與勞動(dòng)力市場(chǎng)。

三、我國(guó)女性就業(yè)支持政策發(fā)展歷程

我國(guó)女性就業(yè)支持政策雖未被視作獨(dú)立的政策體系加以界定和發(fā)展，然而與之相關(guān)的政策卻在我國(guó)教育、人口、醫(yī)療保障、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在。結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程，女性就業(yè)支持政策變遷可以分為以下三個(gè)階段。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的女性就業(yè)支持政策（1949-1978）

新中國(guó)建立之初，為充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性，恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，國(guó)家十分重視女性解放，較早建立了女職工帶薪產(chǎn)假和生育補(bǔ)助制度，并根據(jù)女性生產(chǎn)狀況制定有差別的休假時(shí)長(zhǎng)，政府在生育保險(xiǎn)領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任較大。1969年，國(guó)家調(diào)整生育保險(xiǎn)的繳納責(zé)任，生育保險(xiǎn)由國(guó)家與企業(yè)共同繳納變?yōu)槠髽I(yè)直接負(fù)責(zé)，企業(yè)保障的生育保險(xiǎn)制度使企業(yè)因?yàn)楣蛡蚺月毠げ煌袚?dān)不同的生育保險(xiǎn)費(fèi)用，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)畸輕畸重，不利于企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)和女性的公平就業(yè)。這時(shí)的生育保險(xiǎn)覆蓋范圍逐漸縮小，只適用于正式女性職工。

以單位為依托的托幼事業(yè)逐漸發(fā)展普及。1951年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》和1953年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》規(guī)定當(dāng)企業(yè)女職工四周歲以內(nèi)子女超過20人時(shí)，應(yīng)為其設(shè)立托兒所和哺乳室。在此政策規(guī)定下，許多單位紛紛成立托幼機(jī)構(gòu)，以滿足城鎮(zhèn)婦女因就業(yè)而產(chǎn)生的大量?jī)和疹櫺枰?。收費(fèi)低廉、普遍可得的兒童托幼機(jī)構(gòu)很好地滿足了產(chǎn)假結(jié)束后女性對(duì)嬰幼兒照料服務(wù)的需要，為女性就業(yè)提供了強(qiáng)有力的支持。1958年，農(nóng)村也開始開展了村級(jí)托幼組織的工作?？梢哉f，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鄉(xiāng)托幼服務(wù)的供給具有明顯的福利性質(zhì)，城鎮(zhèn)托幼服務(wù)的供給主要依托政府財(cái)政支持，而農(nóng)村托幼服務(wù)供給更多強(qiáng)調(diào)村集體責(zé)任。

（二）改革開放以后的女性就業(yè)支持政策（1979-2011）

改革開放后，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)生育保障制度改革。1988年，《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》將女職工產(chǎn)假天數(shù)由1951年的56天延長(zhǎng)至90天，并探索生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的全國(guó)性政策。1994年，《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》確立了生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的方向，規(guī)定企業(yè)以職工工資總額為基數(shù)繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，繳費(fèi)不分男女，個(gè)人無須承擔(dān)；產(chǎn)假工資改為生育津貼，按照本企業(yè)上年度平均基本工資計(jì)發(fā)，由生育保險(xiǎn)基金支付。這些規(guī)定相對(duì)弱化了女職工較多單位的生育保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，平衡了女職工比例不同的用人單位之間所承擔(dān)的生育成本，降低了用人單位招用女職工的成本，促進(jìn)了女性就業(yè)。但是，生育保險(xiǎn)范圍仍僅限于城鎮(zhèn)女職工。2010年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》將有生育保險(xiǎn)的男職工未就業(yè)配偶納入生育保險(xiǎn)，未就業(yè)女性的生育權(quán)益通過配偶得到了保障，并提出男性按照規(guī)定享受陪護(hù)假，增加了男性的家庭參與度。

在兒童照顧方面，公共托幼政策發(fā)生巨大變化。一方面，20世紀(jì)90年代的國(guó)企改革剝離了企業(yè)的社會(huì)職能，企業(yè)承辦的托幼機(jī)構(gòu)大規(guī)模關(guān)閉或轉(zhuǎn)制；另一方面，1987年的《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請(qǐng)示》規(guī)定教育部門為托幼服務(wù)主管部門，對(duì)托幼機(jī)構(gòu)的定位由撫育功能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃δ堋?989年《幼兒園管理?xiàng)l例》將公立幼兒園標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為3歲以上兒童，托幼服務(wù)被窄化為學(xué)前教育，3歲以下的幼兒照護(hù)在政策中消失，呈現(xiàn)出“隱家庭化”傾向，學(xué)前教育逐漸走向市場(chǎng)化主導(dǎo)的發(fā)展道路。

（三）黨的十八大以來的女性就業(yè)支持政策（2012年至今）

黨的十八大以來，生育政策調(diào)整引致生育保險(xiǎn)需求進(jìn)一步增加，女性自身角色期待與社會(huì)定位之間的矛盾激化。面對(duì)新時(shí)代的新問題，國(guó)家陸續(xù)頒布一系列文件，進(jìn)一步強(qiáng)化平等就業(yè)規(guī)定，生育保險(xiǎn)制度覆蓋范圍和力度進(jìn)一步擴(kuò)大。2012年，《生育保險(xiǎn)辦法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)境內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、有雇主的個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織以及其他社會(huì)組織及其職工或者雇工，應(yīng)當(dāng)參加生育保險(xiǎn)。2012年《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》明確產(chǎn)假由90天延長(zhǎng)至98天。2019年《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并的意見》要求參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的在職職工同步參加生育保險(xiǎn)，統(tǒng)一基金征繳和管理，生育保險(xiǎn)基金并入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金，統(tǒng)一征繳，統(tǒng)籌層次一致，統(tǒng)一醫(yī)療服務(wù)管理。

此外，為促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，支持兒童照顧的政策初現(xiàn)端倪?！蛾P(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，將中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)確定為托幼服務(wù)的主管部門，并計(jì)劃于2025年基本健全嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。2021年，《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》明確表示要完善普惠式托育服務(wù)體系、降低兒童撫育成本，同時(shí)保障女性合法就業(yè)權(quán)益。2022年《政府工作報(bào)告》提到，“要將3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除”，減輕嬰幼兒的照護(hù)負(fù)擔(dān)；“多渠道發(fā)展普惠托育服務(wù)”，更大力度地減輕家庭的養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，特別是有效減少女性的負(fù)擔(dān)，為女性的平等就業(yè)機(jī)會(huì)提供幫助。

我國(guó)女性就業(yè)支持政策在時(shí)代變遷中不斷發(fā)展完善，在保護(hù)對(duì)象方面，受保護(hù)的女性群體逐步擴(kuò)大，不同地區(qū)、不同身份、不同單位女性享有的就業(yè)保護(hù)待遇日益平等；在保護(hù)內(nèi)容方面，對(duì)女性勞動(dòng)的特殊保護(hù)不斷增強(qiáng)，因生理特點(diǎn)而導(dǎo)致的特殊權(quán)益日益細(xì)化。然而值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)女性就業(yè)支持政策在取得一定成就的同時(shí)，也陷入了現(xiàn)實(shí)困境。

四、家庭視角下我國(guó)女性就業(yè)支持政策特質(zhì)與困境

（一）我國(guó)女性就業(yè)支持政策演進(jìn)——缺乏家庭視角

我國(guó)女性就業(yè)支持政策演變歷程具有深刻的時(shí)代烙印，對(duì)家庭需求考量不足。建國(guó)初期的生育保險(xiǎn)政策是在國(guó)家百廢待興、迫切需要恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)的背景下提出的，體現(xiàn)了“離開灶臺(tái)搞生產(chǎn)”的時(shí)代特征，政府承擔(dān)了較多的保障責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)了女性的工作積極性，我國(guó)女性得以從家庭事務(wù)中解放出來，由家庭勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)生產(chǎn)者，廣泛參與到新中國(guó)的建設(shè)中。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，市場(chǎng)化改革打破了國(guó)家安排女性工作的保護(hù)性就業(yè)模式、剝離了托幼等國(guó)有企業(yè)的社會(huì)職能，強(qiáng)化了女性的家庭照顧角色。此后，我國(guó)從經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，雖然政府財(cái)政能力和人民生活水平都有了顯著提高，女性就業(yè)支持政策和家庭人口結(jié)構(gòu)在公共政策中的重要地位日益凸顯，但囿于政策演進(jìn)的路徑依賴特點(diǎn)，女性就業(yè)支持政策對(duì)家庭需求的回應(yīng)略顯落后。

多方參與的決策機(jī)制與應(yīng)急式政策制定模式使現(xiàn)有政策整體缺乏家庭視角，難以有效減輕女性的家庭負(fù)擔(dān)和由此帶來的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，我國(guó)通常遵循“主管部門牽頭，相關(guān)部門共議，擬報(bào)國(guó)務(wù)院審批，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后印發(fā)”的政策制定流程，政策內(nèi)容往往是各部門謀求共識(shí)的結(jié)果。從我國(guó)女性就業(yè)支持政策決策機(jī)制來看，參與政策制定的主要部門有人社部、教育部、司法部、衛(wèi)生健康委、國(guó)資委、國(guó)家醫(yī)保局、全國(guó)總工會(huì)、全國(guó)婦聯(lián)等，各部門秉持各自立場(chǎng)和邏輯，缺少主管家庭事務(wù)的部門關(guān)注，極易在跨部門公共政策制定過程中被忽視。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展往往引發(fā)層出不窮的社會(huì)問題，需要政策迅速做出回應(yīng)，由此產(chǎn)生的政策難免有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)急性色彩，決策者會(huì)著重關(guān)注與決策相關(guān)的直接因素，相對(duì)忽視政策可能給家庭造成的沖擊。

（二）家庭視角下我國(guó)女性就業(yè)支持政策的困境

現(xiàn)有生育保障政策大多基于保護(hù)女性角度出發(fā)，不能切實(shí)保證女性不會(huì)因?yàn)樯诼殬I(yè)領(lǐng)域中受到不公平的對(duì)待，無法有效保障女性權(quán)利、遏制性別歧視、促進(jìn)男女平等。第一，生育保險(xiǎn)對(duì)非正規(guī)就業(yè)女性支持不充分。城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)須由用人單位繳納的規(guī)定，使城鎮(zhèn)中大量沒有單位的靈活就業(yè)者、自由職業(yè)者、農(nóng)民工等女性群體無法參加城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)，無法報(bào)銷生育費(fèi)用。這種與新的就業(yè)方式不相匹配的規(guī)定讓處于制度夾縫中的女性失去了生育保障，影響了女性的就業(yè)選擇。第二，生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)缺乏男性責(zé)任意識(shí)。我國(guó)生育保險(xiǎn)制度主要致力于保障女性生育期間的各項(xiàng)權(quán)益，雖然部分省區(qū)市已有時(shí)間較短的“父育假”，但假期時(shí)長(zhǎng)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，沒有全國(guó)性立法，不同地區(qū)7-30天不等，能否執(zhí)行還要視地方和企業(yè)的具體情況而定。男性生育保障措施的缺失弱化了男性應(yīng)該履行的家庭照護(hù)義務(wù)，不僅變相加劇了女性的子女撫育責(zé)任，還會(huì)固化傳統(tǒng)就業(yè)觀念中的性別歧視，使女性在勞動(dòng)力市場(chǎng)處于更為不利的境地。第三，在資金籌措方面，生育保險(xiǎn)主要由參加統(tǒng)籌的企業(yè)，按照規(guī)定比例上交生育保險(xiǎn)費(fèi)，個(gè)人不繳費(fèi)，政府不補(bǔ)貼，這就導(dǎo)致生育保險(xiǎn)基金保障能力不足，地方政府缺乏對(duì)生育保險(xiǎn)的監(jiān)管。

托幼服務(wù)的有效供給機(jī)制尚未確立，社會(huì)參與不足。公立學(xué)前教育供給不足，私立學(xué)前教育質(zhì)量參差不齊，價(jià)格高昂，難以滿足多樣化托幼需求，制約女性就業(yè)水平。具體表現(xiàn)為，第一，公共托幼服務(wù)嚴(yán)重匱乏且地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異較大。國(guó)家衛(wèi)生與健康委員會(huì)調(diào)查顯示，截至2021年6月，中國(guó)0-3歲嬰幼兒約4200萬，有較強(qiáng)托育服務(wù)需求的約占1/3，但3歲以下嬰幼兒入托率僅達(dá)到5.5%，供需缺口很大，托幼服務(wù)的財(cái)政支持體系還未建立。①國(guó)家衛(wèi)健委：全國(guó)0至3歲嬰幼兒中1/3托育服務(wù)需求比較強(qiáng)烈.新華網(wǎng).與城市地區(qū)相比，農(nóng)村貧困地區(qū)嬰幼兒絕大多數(shù)沒有接受過公共政策干預(yù)下的早期養(yǎng)育和照護(hù)服務(wù)，對(duì)農(nóng)村女性就業(yè)造成極大束縛。第二，托幼相關(guān)法律法規(guī)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚不完備，缺乏系統(tǒng)政策規(guī)范和法治監(jiān)管機(jī)制，容易引發(fā)家庭對(duì)托幼服務(wù)質(zhì)量的擔(dān)憂，制約托幼服務(wù)的發(fā)展。第三，對(duì)社會(huì)參與托幼的行為支持不足。托幼服務(wù)的規(guī)范化和專業(yè)化趨勢(shì)提高了托幼機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，在資質(zhì)認(rèn)證、場(chǎng)地選擇、基礎(chǔ)設(shè)施配備、師資培訓(xùn)、保險(xiǎn)購買等方面給有自辦托幼機(jī)構(gòu)愿望的企事業(yè)單位和社區(qū)帶來挑戰(zhàn)，國(guó)家尚未對(duì)此提供有效的幫扶，配套的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策也十分有限，不足以激發(fā)各方資本助力托幼服務(wù)的信心。

五、家庭視角下重構(gòu)我國(guó)女性就業(yè)支持政策措施

重構(gòu)中國(guó)女性就業(yè)支持體系，要把家庭作為審視女性就業(yè)政策合理性的必要維度，將支持女性家庭職責(zé)社會(huì)化工作前置。在女性就業(yè)支持政策的制定、完善和實(shí)施過程中，充分考慮和評(píng)估對(duì)家庭的影響及其與就業(yè)之間的協(xié)調(diào)，及時(shí)調(diào)整給家庭與工作協(xié)調(diào)帶來負(fù)面影響和顯著矛盾的政策內(nèi)容。具體而言，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)功能，完善頂層設(shè)計(jì)，建立多元協(xié)同的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，以整體性治理的理念，審慎出臺(tái)和完善以生育保險(xiǎn)制度、育兒休假制度、兒童保育制度為主的多種全面綜合的干預(yù)措施，同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)、家庭對(duì)女性就業(yè)的重要支撐作用。

（一）完善生育保障制度

在生育保障方面，國(guó)家在加大生育保障力度、擴(kuò)大生育保障范圍的同時(shí)，要充分考慮生育保障制度對(duì)就業(yè)的影響。第一，完善男性陪產(chǎn)假、增設(shè)父母育兒假、建立父母共享育兒假制度，延長(zhǎng)男性承擔(dān)家庭照護(hù)的時(shí)間，對(duì)不休假的男性給予補(bǔ)償，以此平衡男女雙方的生育成本，降低用人單位聘用女性的顧慮，既促進(jìn)了男女雙方的就業(yè)平等、又傳遞了男女平等分擔(dān)育兒責(zé)任的正面信息。第二，建議為3周歲前孩童父母設(shè)置一定時(shí)長(zhǎng)的無薪育兒假，孩童父母可以選擇與帶薪產(chǎn)假連休或分期休，連休期間企業(yè)按最低標(biāo)準(zhǔn)代繳社保，分期休則按出勤天數(shù)計(jì)發(fā)工資，為孩童父母提供更多彈性空間。第三，提高生育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。“三孩”政策出臺(tái)后高齡產(chǎn)婦比重增加，生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)加大，生育成本有所增長(zhǎng)，應(yīng)適當(dāng)提高高齡產(chǎn)婦生育醫(yī)療費(fèi)用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，緩解家庭負(fù)擔(dān)，促進(jìn)女性康復(fù)。

（二）加大財(cái)稅支持力度

在財(cái)稅政策方面，政府應(yīng)加大對(duì)女性就業(yè)領(lǐng)域的支持力度，為企業(yè)提供適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠。第一，建立政府、企業(yè)共同參與的生育保險(xiǎn)基金成本分擔(dān)機(jī)制，降低企業(yè)生育保險(xiǎn)繳費(fèi)率，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。生育作為關(guān)乎全社會(huì)發(fā)展的大事，相關(guān)權(quán)益的保障不僅僅需要企業(yè)負(fù)責(zé)，國(guó)家財(cái)政也應(yīng)該分擔(dān)部分資金壓力，承擔(dān)繳費(fèi)的責(zé)任，減輕企業(yè)的資金壓力。第二，對(duì)設(shè)立一定比例“媽媽?shí)彙辈?zhí)行彈性工作制的企業(yè)予以適當(dāng)稅收優(yōu)惠，如按實(shí)際招用人數(shù)以每人每年固定金額扣減增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅等。第三，提供生育補(bǔ)貼或育兒津貼，在津貼額度、使用方式等方面盡量靈活多樣，以滿足不同類型家庭、不同受教育程度女性的異質(zhì)性需求，減輕家庭負(fù)擔(dān)。

（三）豐富公共托幼模式

在公共托幼方面，政府、社會(huì)、企業(yè)和家庭共同合作以提供充分、可及、高質(zhì)量的公共托幼服務(wù)。第一，加大對(duì)0-3歲嬰幼兒托管服務(wù)的扶持力度，引導(dǎo)社會(huì)資本以“公辦民營(yíng)”“民辦公助”等模式建立幼兒托管福利機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)家庭在托幼方面的供需缺口，滿足多樣化的家庭照護(hù)需求；鼓勵(lì)有資質(zhì)的企事業(yè)單位和社區(qū)整合周邊資源，為員工和周邊住戶提供托幼服務(wù)，政府可在確保服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上盡量為其提供稅收、場(chǎng)地、購買服務(wù)和員工培訓(xùn)等多項(xiàng)支持。第二，提高公共托幼服務(wù)可及性，壓縮家庭與幼兒園之間的時(shí)間和空間距離，確保就近入園，有效降低利用幼兒園服務(wù)的時(shí)間成本，為女性重返工作崗位提供有效支持。第三，加快政策法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)嬰幼兒保姆服務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)和監(jiān)督管理，借助科技力量對(duì)供給質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，提高托幼服務(wù)質(zhì)量。第四，充分發(fā)揮家庭在撫幼方面的支持作用，雖然子女無須為父母公婆提供的照料協(xié)助付費(fèi)，但并不意味著不產(chǎn)生成本，F(xiàn)astetal.（1999）就曾提出家庭照護(hù)中存在“隱性成本”。在隔代育兒仍為家庭普遍選擇的情況下，可以考慮對(duì)進(jìn)行隔代照料的（外）祖父母提供津貼，增強(qiáng)家庭紐帶、促進(jìn)代際互助。[16]

（四）強(qiáng)化政策制定和落實(shí)

家庭視角下的生育保障與公共托幼政策涉及范圍較廣、涵蓋信息豐富，政策制定和實(shí)施需要多個(gè)政府機(jī)構(gòu)和部門間的協(xié)調(diào)配合。不同機(jī)構(gòu)和部門間往往專注于自身的職能定位和核心業(yè)務(wù)，部門間的職責(zé)交叉、政策間的相互制約乃至沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。首先，應(yīng)進(jìn)一步完善負(fù)責(zé)家庭相關(guān)事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，并在全國(guó)范圍內(nèi)建立以家庭為單位的綜合數(shù)據(jù)信息庫，為政策制定和政策評(píng)估提供數(shù)據(jù)參照，以促進(jìn)決策的有效性。其次，應(yīng)明確各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)劃分，以提高部門之間的協(xié)調(diào)度，降低管理成本。最后，在政策實(shí)施環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)對(duì)用人單位的監(jiān)督管理，加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度。

（五）鼓勵(lì)營(yíng)造“家庭友好型”就業(yè)環(huán)境

首先，營(yíng)造支持個(gè)體履行家庭責(zé)任的社會(huì)氛圍。通過精神激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)仁侄我龑?dǎo)用人單位制定有助于職工承擔(dān)家庭照護(hù)的工作制度，如特殊時(shí)期的彈性工作制、針對(duì)多孩職工的勞動(dòng)保護(hù)等，倡導(dǎo)創(chuàng)建“家庭友好型企業(yè)”，引導(dǎo)形成“實(shí)施工作—家庭友好制度是企業(yè)不可推卸的社會(huì)責(zé)任”這一共識(shí)。其次，在企業(yè)中試行“性別比例保障制度”，即建議特定行業(yè)企業(yè)女性中高層管理人員應(yīng)占有一定比例，為女性職業(yè)晉升提供支持，弱化性別隔離。最后，著力完善和發(fā)揮家庭的作用。此外，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、志愿者的宣傳作用，逐漸讓“男女職業(yè)平等”“男性共享家務(wù)”等理念深入人心，為女性平等就業(yè)創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。