高速公路PPP項目社會資本方投資風險識別與應對

齊昌民 李書夢

摘要 文章基于國內高速公路PPP項目的發(fā)展趨勢及投資特點，對PPP項目中社會資本方所面臨的投資風險進行識別，重點針對投資風險中的政治政策風險、經(jīng)濟風險、建設風險、運營風險、自然風險五個角度提出了防范與應對措施，同時以某集團參與投資建設的高速公路項目為例，系統(tǒng)分析了項目實施各階段社會資本方面臨的風險，為今后高速公路PPP項目的穩(wěn)定發(fā)展提供了一定的參考及借鑒意義。

關鍵詞 高速公路;PPP項目;社會資本方;投資風險

中圖分類號 F542;F283 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）03-0031-04

0 引言

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，各省市、地區(qū)之間的交通運輸壓力日益突出。高速公路作為交通運輸?shù)摹按髣用}”，承擔了我國經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施建設的重要任務[1]。由于高速公路項目需求投資額大、建設運營周期長、參與方多，傳統(tǒng)的政府投資建設運營方式已無法適應其快速發(fā)展的趨勢，PPP模式應時而生。高速公路PPP項目相對傳統(tǒng)公路項目構成復雜，在投資建設運營的不同時期，PPP項目社會資本方必然會面臨各式各樣復雜的投資風險，因此，開展項目投資風險管理尤為重要[2]。

1 高速公路PPP項目投資特點

高速公路是一項運行周期長、技術標準高、投資額大的基礎性設施，作為國家的一項重要交通資源，具有車輛通行速度快、運輸成本低、行車安全性高等優(yōu)點。而在項目投資建設運營階段，其特點主要表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，投資規(guī)模較大。高速公路行業(yè)歸屬資金密集型行業(yè)，為保證高速公路建成通車后行駛車輛的速度及安全，其選用的施工設備、建筑材料都有一套嚴格的規(guī)范標準化體系，而在高速公路建設成本中，設備費、材料費需占項目整體造價的一半左右。其次，在建設過程中，還需考慮建設所在地區(qū)的人工成本、征地拆遷、安全生產(chǎn)措施保障及相關附屬設施建設等諸多因素。目前我國高速公路平均每千米造價在1億元人民幣左右，因此，修建一條幾十或幾百千米的高速公路，項目體量及投資規(guī)模是十分巨大的。

第二，項目建設周期與投資回收期較長。高速公路PPP項目建設周期一般為3～5年，建設期內資金來源主要通過商業(yè)融資手段籌集，其中銀行貸款比例較高，一般約占項目總投資的70%，之后在項目的建設期及運營期中，建設方均需承擔巨額資金還款壓力。高速公路建成后，由于不同地區(qū)經(jīng)濟差異，投入使用初期交通量較小，而交通量的增長需要一個過渡期，在此期間通常會出現(xiàn)資金缺口，一般需要8～10年時間才能扭虧為盈，部分偏遠及欠發(fā)達地區(qū)需要15年以上才能回收成本，而政府方與社會資本方約定的特許經(jīng)營期一般為25～30年。

第三，投資收益高。高速公路建成通車后，其投資收益一般比較穩(wěn)定。其主要原因為：一是我國已出臺相關政策法規(guī)，從制度上確保了高速公路建設方穩(wěn)定的投資收益;二是高速公路運行周期較長，資產(chǎn)折舊率緩慢，運營維護成本較低，即使大修，也不影響其運行功能;三是具有穩(wěn)定的運營其他收入，除去固有的通行費收入外，服務區(qū)、加油加氣站、餐飲、商超的運營及廣告收入等均為投資收益的一部分;四是隨著社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，國民汽車持有量逐年上升，客貨運需求不斷增長，為高速公路投資收益提供了可靠的上升空間。

2 社會資本方投資風險識別

高速公路同時兼?zhèn)渖虡I(yè)性及公益性兩種特性，社會資本方的關注點在于商業(yè)效益的最大化，而在國家及地區(qū)政府層面，關注點更加注重社會公益性，如二者之間不能權衡兼顧，勢必會對項目投資產(chǎn)生較大風險。在此環(huán)境下，項目社會資本方投資風險因素主要包含以下幾點：

2.1 政治政策風險

政治政策風險主要分為政治風險與政策風險[3]，政治風險主要指政治經(jīng)濟條件發(fā)生重大變化，即發(fā)生國家政局改變、戰(zhàn)爭或國際形勢變化等政治事件，資金鏈條斷裂造成項目無法繼續(xù)運轉，項目既定目標難以實現(xiàn)的風險;政策風險主要指在項目實施過程中國家或地方政府政策的變化，不同的行業(yè)及地區(qū)標準存在差異性引發(fā)的風險。與此同時，現(xiàn)階段高速公路PPP項目社會資本方往往以組建聯(lián)合體的形式參與投標，參與方眾多，各參與方管理模式及體系均存在差異，如對項目管理意見及結果產(chǎn)生分歧，都會選擇使用法律途徑解決，而現(xiàn)行國家政策及法律法規(guī)的不完善引發(fā)的風險也值得關注。

2.2 經(jīng)濟風險

項目如何順利實施并從中獲取足額利潤是社會資本方最關注的問題，然而高利潤高收益必然伴隨高經(jīng)濟風險[4]。經(jīng)濟風險主要包含以下幾方面：一是融資風險，由于高速公路項目所需資金數(shù)額巨大，項目資金除政府、社會資本方出資外，主要來源于金融機構貸款，在項目實施過程中如對金融機構選擇不慎，可能導致貸款人支付能力不足，無法滿足項目建設需要;二是項目前期整體概算編制深度不足、預算編制精準度不夠，導致投資超限;三是銀行利率和匯率發(fā)生顯著變化，造成收益損失;四是市場物價變化影響項目收益預期。

2.3 建設風險

項目的建設風險主要體現(xiàn)在進度延遲、成本超支等方面的風險，而項目建設資金則是項目順利實施的重要保障，在項目建設階段，資金不能及時足額到位將會引發(fā)一系列風險問題[5]。

2.3.1 進度延遲風險

進度延遲風險主要包括：一是項目各承包商進場后，現(xiàn)場實際施工過程中部分承包商施工水平欠缺、不按合同履約、發(fā)生意外事件等;二是項目征地拆遷工作無法按期落實到位，政府機構審核審批流程過多;三是項目社會資本參與方較多，項目管理機構組成復雜，管理及責權劃分不清晰、不明確，管理職能混亂，決策效率低。

2.3.2 成本超支風險

項目實施過程中的設計變更、工程索賠、材料費及人工費上漲、窩工及趕工等均會導致建設成本增加，若建成后不能達到驗收標準或存在技術缺陷導致項目不能按期運營，產(chǎn)生的施工成本及管理費用也會間接導致項目成本增加。

2.4 運營風險

高速公路建設完成進入運營期后，SPV公司（特殊目的公司，此處意指由政府方與社會資本方，或社會資本方獨資出資注冊成立的項目公司）一般會與專業(yè)的運營管理團隊合作，針對運營期收費站收費、道路養(yǎng)護、交通狀況等進行全方位的項目運營管理，運營團隊管理水平的高低將會影響項目整體收入水平。運營風險主要分為運營管理風險與運營收益風險兩類。

運營管理風險發(fā)生的主要原因在于運營管理體系設置不合理、運營人員素質不高、管理人員經(jīng)驗不足等。運營收益風險是指在項目通車運營收費階段，實際通行車流量與決策批復車流量存在較大差異，導致運營收入下降，無法滿足既定收益的風險，引發(fā)此類風險的原因在于受政府調控及市場環(huán)境因素影響，在已修建的高速公路收費輻射范圍內另行修建一條高速公路，導致交通量被分流，收費價格降低。另外政府出臺公益性政策，如節(jié)假日免收過路費等，也會導致項目經(jīng)營收入減少。

2.5 自然風險

自然風險主要包括社會資本方無法預見的自然本身出現(xiàn)的狀況，主要體現(xiàn)在項目實施過程中部分不可抗力事件，如地震、海嘯、火山爆發(fā)、泥石流、暴雨（雪）、颶風、洪澇等，這些自然災害因素發(fā)生概率小但后果嚴重，一旦發(fā)生必然對項目造成極大經(jīng)濟損失。

3 社會資本方投資風險防范與應對

3.1 政治政策風險防范與應對

社會資本方作為高速公路PPP項目主要參與方，一方面在項目啟動之前應仔細研判項目所在地區(qū)各項政策，順應國家政策的指引。另一方面針對項目實施后因政策變化帶來的影響，可采用風險轉移的應對方法，在與政府方簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中進行約定，由地方政府承擔該部分風險。當項目因政治政策調整遭受損失時，由地方政府通過給予可行性缺口補助、允許社會資本方調整既定價格、延長運營期收費年限等方式化解風險[6]。

3.2 經(jīng)濟風險防范與應對

針對項目面臨的融資風險，SPV公司應建立成熟的財務融資體系，同時注意長短期融資模式的結合，尋求最合適的融資方案。首先，在項目投資決策階段，社會資本方應對自身資產(chǎn)水平、財務狀況及投資能力進行分析，同時找尋合適的金融機構進行初步溝通，詳細調查貸款人的出資能力，獲得金融機構貸款意向書等;其次，項目中標后，社會資本方需確保項目融資落地，啟動資金到位后再開工建設;此外，在有條件的情況下盡量拓寬項目資金來源渠道，適當采用銀行承兌匯票等多種支付手段，避免項目融資受到信貸政策影響。

在項目的設計階段，SPV公司應組織設計單位、設計咨詢單位等相關方對項目現(xiàn)場做詳細的技術踏勘，強化設計深度。初步設計工作完成后，SPV公司應組織做好設計優(yōu)化工作，確保下一步施工圖設計滿足具體建設標準，做到概算深度足、預算精度夠，以此控制項目投資增加。

針對銀行利率及匯率的變化風險，可采用固定利率及匯率的貸款方式來減少波動帶來的風險。

3.3 建設風險防范與應對

3.3.1 進度延遲風險防范與應對

針對因項目承包商的原因引起的進度延遲風險，SPV公司應在招投標階段選擇資質信譽好的承包商，同時加強施工過程管理，督促承包商嚴格按照合同履約，選擇經(jīng)濟合理的施工方案，做好安全、質量、工期等各方風險的防控工作。

由于高速公路項目為線性工程，跨越區(qū)域廣，涉及征遷部位多，因此征遷工作要提前謀劃，遇到瓶頸問題積極處理，同時協(xié)調好地方政府在征遷工作中的關系，制定完善的征遷激勵機制，充分調動拆遷戶及征遷協(xié)調人員工作積極性。

在項目投資建設過程中，社會資本方既是項目的投資方，又是工程的建設者。若社會資本方為多家企業(yè)組成的聯(lián)合體單位，為避免責權劃分不明，注冊成立SPV公司后，應制定清晰有效的管理體系，明確SPV公司中各參與企業(yè)人員職責劃分，明確管理層級，提高管理效率。

3.3.2 成本超支風險防范與應對

針對項目工程索賠風險，首先，必須以合同為依據(jù)，及時、合理地處理索賠事項，注意相關資料的積累;其次，要加強項目索賠管理的可預見性，及時制定計劃措施，合理規(guī)避索賠事件;此外，要對已發(fā)生的索賠事項進行深入研究，通過不斷總結經(jīng)驗教訓，健全相應合同體系及制度，同時要靈活運用各類索賠應對技巧，盡可能將索賠事項及金額控制在合理范圍內。

針對材料費及人工費上漲風險，SPV公司應即時關注原材料及人工價格變化趨勢，同時加強政策研判及材料價格浮動分析，合理儲備部分施工建材，設置合理的價格波動轉嫁機制，分散價格上漲風險。

SPV公司及工程承包商應盡可能選擇較為成熟的施工技術、工藝及方案，以此降低工程建成后不能達標或存在技術缺陷的風險，同時依據(jù)簽訂的施工合同保證資金及時足額到位，確保工程按期完成，項目按期運營。

3.4 運營風險防范與應對

運營管理風險可以通過專業(yè)培訓、定期學習等方式提高運營人員專業(yè)素養(yǎng)，同時在運營管理過程中，加強質量、養(yǎng)護、維修、財務、組織協(xié)調等管理的籌劃工作，以此降低風險。

要做好運營收益風險防范工作，首先需密切關注項目運營收入與項目預期收入的差異，做好收入及收益的投資測算分析，如發(fā)現(xiàn)收益指標與既定目標存在差距，應及時做好調整措施。在與地方政府簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中，應約定項目通車運營后的投資回收期內，不得規(guī)劃實施本項目線路輻射范圍內的并行高速公路，避免交通量分流現(xiàn)象發(fā)生，以此保證項目運營收益。

3.5 自然風險防范與應對

自然風險一般歸屬于項目的不可抗力事件中，特許經(jīng)營協(xié)議中須對不可抗力事件的分類、應對措施、處理程序、責任劃分等做出明確約定，所造成的經(jīng)濟損失可通過購買保險將風險轉移給保險公司，或通過相關合同約定將風險分散給各參與方。

4 案例分析

4.1 項目概述

某集團作為社會資本方參與投資建設某高速公路，該項目路線全長約50 km，總投資約90億元。項目采用“BOT+資金補助”的實施模式，項目資本金為總投資的20%。某集團作為聯(lián)合體牽頭人中標成立SPV公司后，全面負責本項目資金籌措、建設實施、運營管理、移交等工作。除政府補助資金外，SPV公司通過特許經(jīng)營權（收費權、廣告經(jīng)營權、服務設施經(jīng)營權）收入回收投資并獲取合理回報。

4.2 風險分析

根據(jù)項目實施全生命周期管理流程，針對該項目實施情況，主要從決策階段、建設階段、運營階段三個主要階段進行風險分析。

4.2.1 決策階段風險

該項目的決策階段，主要是指項目啟動至項目中標落地的前期階段。該階段主要面臨的風險為投資風險，其投資決策的結果將直接影響整個項目的經(jīng)濟效益。為推動該項目的順利實施，某集團成立了項目籌備領導小組與工作小組，對該項目所在地區(qū)各項政策進行了系統(tǒng)研判，同時在項目中標落地前積極向政府爭取了政策紅利，從立項決策、方案甄選、特許經(jīng)營、運營效率等方面系統(tǒng)地進行了風險評估，并提前采取相應措施，規(guī)避了項目可能面臨的投資風險。

4.2.2 建設階段風險

該項目建設階段風險主要體現(xiàn)在兩個方面：成本超支風險與項目工程規(guī)模變化風險。

（1）成本超支風險：該項目在施工過程中實際成本支出超出了一定預算范圍，由此引發(fā)了成本超支風險，其主要在于制定項目預算時沒有充分考慮施工材料價格上漲、通貨膨脹等因素。SPV公司發(fā)現(xiàn)該風險后，以項目施工進度目標為導向，加強施工組織管理，自建砂石系統(tǒng)，充分利用隧道洞渣自行加工砂石料，以達到有效平抑地材市場價格的目的。同時積極組織施工單位在河砂禁采期前備料，有效降低施工成本。

（2）項目工程規(guī)模變化風險：由于該項目地處山區(qū)，橋隧比較高，設計與施工難度均較大，前期可研階段對總體工程規(guī)?？紤]不充分，導致項目初步設計階段工程規(guī)模大幅度增加。初步設計工作完成后，SPV公司工作重心轉為設計成果的優(yōu)化，聘請專業(yè)設計單位重點對原設計圖紙、設計方案進行分析，找出可優(yōu)化部位，在確保滿足建設標準的情況下進行適當調整，以此降低實際工程量。

4.2.3 運營階段風險

該項目運營階段主要有政策風險與市場風險兩方面。政策風險方面，一是國家及地方收費標準優(yōu)惠政策的變化，導致運營期收費收入降低;二是項目收費模式調整，導致運營成本增加。市場風險方面，運營期實際車流量及車流量結構與項目預測有一定偏差，導致運營期收入低于預期。

針對上述風險，SPV公司通過引入專業(yè)運營管理團隊，提升項目運營管理質量，保證項目管理服務水平。同時大力發(fā)展路衍經(jīng)濟業(yè)務，強化高速公路沿線資源開發(fā)，以此彌補項目收入。

5 結語

投資與風險并存，在高速公路PPP項目實施的過程中，社會資本方作為項目投資方與建設方的一員，投資風險是無法完全消除的。因此，對于項目運行過程中可能產(chǎn)生的各類投資風險因素必須提前識別，同時采取行之有效的風險防控手段，制定風險防范措施，設置風險關鍵控制點，排除風險隱患，形成一套完整成熟的風險控制體系，為高速公路PPP項目投資管控、提質增效保駕護航。

參考文獻

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