國內(nèi)外新污染物環(huán)境管理政策分析與建議

韋正崢，向月皎，郭 云，黃炳昭，蔣玉丹

1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100069

2.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872

近年來，隨著我國工業(yè)快速發(fā)展和化學(xué)品大量使用，環(huán)境中新污染物濃度不斷升高，給生態(tài)環(huán)境和人體健康帶來極大威脅，新污染物治理引起高度重視.2018 年5 月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上要求“對新的污染物治理開展專項(xiàng)研究和前瞻研究”.2020 年11 月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“重視新污染物治理”.

“十四五”規(guī)劃提出后，“新型污染物”和“新興污染物”兩種學(xué)術(shù)界長期并存的稱呼被統(tǒng)稱為“新污染物”[1].新污染物是指由人類活動造成的、目前已明確存在、但尚無法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定或規(guī)定不完善、危害生活和生態(tài)環(huán)境的所有在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的污染物[2].現(xiàn)階段，國際上主要關(guān)注的新污染物包括環(huán)境內(nèi)分泌干擾物(environmental endocrine disruptors,EEDs)、全氟化合物(perfluoro chemicals,PFCs)、微塑料和抗生素四大類.EEDs 又被稱為環(huán)境激素，通過干擾內(nèi)分泌功能引起個(gè)體或群體的生物學(xué)效應(yīng)，主要包括農(nóng)藥(除草劑、六氯苯、林丹和呋喃丹等)、工業(yè)化合物(烷基酚、乙烯雌酚、多氯聯(lián)苯、壬基酚、二英等)和重金屬 (鉛、鎘、汞等)類.PFCs 以全氟辛酸(perfluorooctanoic acid,PFOA)和全氟辛烷磺酸(perfluorooctane sulphonate,PFOS)及其鹽類為主要代表，具有高度穩(wěn)定性和生物蓄積性.微塑料是指直徑小于5 mm 的塑料碎片和顆粒，主要由塑料顆粒產(chǎn)品排入水環(huán)境或塑料垃圾經(jīng)過分解產(chǎn)生.抗生素是指通過與目標(biāo)微生物相互作用可以抑制或殺死微生物的有機(jī)分子，抗生素的耐藥性已成為國際上高度關(guān)注的社會問題[3-4].

新污染物在環(huán)境中總體濃度較低，但具有穩(wěn)定性、難分解、易富集等特性，長期低劑量暴露可能對人體健康和生態(tài)環(huán)境造成極大風(fēng)險(xiǎn).近年來，我國水體、沉積物及大氣中均檢出EEDs，Gong 等[5]調(diào)查顯示，珠江三角洲主要河流中雙酚A 含量比德國南部河流高出10～100 倍.EEDs 通過擾亂人體激素平衡，影響人類生殖系統(tǒng)、代謝系統(tǒng)和神經(jīng)系統(tǒng)功能，干擾甲狀腺、腎上腺和性別分化等[6].Cao 等[7]研究發(fā)現(xiàn)，2010年我國因EEDs 造成的疾病負(fù)擔(dān)總成本占GDP 的1%左右.PFCs 廣泛存在于我國各地土壤及水體中[8-9]，還可以通過遠(yuǎn)距離環(huán)境傳輸污染全球水體.PFOA 和PFOS 有可能誘發(fā)肝癌、睪丸癌、胰臟癌和乳腺癌，對激素分泌、免疫和神經(jīng)系統(tǒng)產(chǎn)生影響[10-11].2015 年6 月，中國科學(xué)院廣州地球化學(xué)研究所公布“中國河流抗生素污染地圖”表明，我國主要河流均受到不同程度的抗生素污染，平均濃度為303 ng/L，以京津地區(qū)及東部沿海地區(qū)污染最為嚴(yán)重[12-13].長期低濃度抗生素會對水體中的微生物群落產(chǎn)生影響，并通過食物鏈影響高級生物，進(jìn)而破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡[14-15].我國海水中塑料豐度為0.13～545 個(gè)/m3，河口沉積物中豐度為20～7 900 個(gè)/kg，污染形勢不容樂觀[16-18].微塑料進(jìn)入生物體內(nèi)會造成營養(yǎng)不良、累積引起血栓、產(chǎn)生神經(jīng)毒性等，并且作為海洋中重金屬等污染物的載體，通過食物鏈富集毒害生物體，具有潛在健康風(fēng)險(xiǎn)[19-22].

進(jìn)入21 世紀(jì)初以來，我國在新污染物治理的政策、技術(shù)和科研等方面取得了一定成果，但與發(fā)達(dá)國家相比存在較大差距.當(dāng)前，我國環(huán)境污染治理仍以常規(guī)污染物為重點(diǎn)，不能滿足新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益增長的防范要求.該文將在梳理我國現(xiàn)行新污染物管理政策的基礎(chǔ)上，對比國際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)我國環(huán)境管理中存在的問題，提出針對性政策建議，以期為我國新污染物管理提供參考.

1 我國新污染物環(huán)境管理政策

2001 年12 月，國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃(簡稱“863 計(jì)劃”)中“環(huán)境內(nèi)分泌干擾物的篩選與控制技術(shù)”的立項(xiàng)，標(biāo)志著我國新污染物風(fēng)險(xiǎn)防范的相關(guān)工作正式起步[23].20 年來，我國陸續(xù)出臺多項(xiàng)關(guān)于新污染物源頭防控的政策法規(guī)(見表1)，在科學(xué)研究、監(jiān)測評估及限制使用等領(lǐng)域均取得一定進(jìn)展.

表1 我國關(guān)于新污染物治理政策Table 1 Control Policies of New Pollutants in China

續(xù)表 1

1.1 環(huán)境內(nèi)分泌干擾物

我國對于EEDs 的科學(xué)研究起步較早，2000 年以后在“863 計(jì)劃”和國家自然科學(xué)基金等項(xiàng)目的支持下，在EEDs 的監(jiān)測技術(shù)和作用機(jī)理等方面展開了系列研究并取得一定成果[24].2005 年發(fā)布的《國家環(huán)境科技發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》中提到研究EEDs 安全性控制方法，2006 年提出將其優(yōu)先列入國家科技計(jì)劃，但尚未建立獨(dú)立的管理體系.由于EEDs 和持久性有機(jī)污染物(persistent organic pollutants,POPs)多有交叉，大部分POPs 都直接或間接地具有內(nèi)分泌干擾作用[25].2015 年以前，我國主要在履行《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》(簡稱“《斯德哥爾摩公約》”)的過程中涉及部分EEDs 的治理，陸續(xù)出臺多項(xiàng)針對滴滴涕、氯丹、滅蟻靈、六氯苯及二英等EEDs 的禁令.鉛、鎘、汞等重金屬也具有內(nèi)分泌干擾作用，從重金屬污染防控的角度先后出臺《關(guān)于加強(qiáng)涉重金屬行業(yè)污染防控的意見》《農(nóng)用地土壤鎘等重金屬污染源頭防治行動實(shí)施方案》等文件.直到2015 年，《水污染防治行動計(jì)劃》中提出“嚴(yán)格控制環(huán)境激素類化學(xué)品污染，2017 年底前完成環(huán)境激素類化學(xué)品生產(chǎn)使用情況調(diào)查，監(jiān)控評估水源地、農(nóng)產(chǎn)品種植區(qū)及水產(chǎn)品集中養(yǎng)殖區(qū)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施環(huán)境激素類化學(xué)品淘汰、限制、替代等措施”的調(diào)查監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)管控要求，EEDs 才作為一類重要的新污染物引起環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重視，并在2016 年的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中再次重申這一要求.

1.2 全氟化合物

PFCs 是一種新型POPs，《斯德哥爾摩公約》分別在2009 年及2015 年增列了PFOS 及其鹽類和全氟辛基磺酰氟(簡稱“PFOS 類物質(zhì)”)、PFOA 及其鹽類和相關(guān)化合物(簡稱“PFOA 類物質(zhì)”)，目前已有30種(類)POPs 被列入公約控制名單.我國主要從履行《斯德哥爾摩公約》角度對PFCs 進(jìn)行管理，缺乏對其環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的考慮.2008 年，原國家環(huán)境保護(hù)總局將PFOA 相關(guān)產(chǎn)品列入第一批“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄中.2016 年的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和2019 年的《關(guān)于禁止生產(chǎn)、流通、使用和進(jìn)出口林丹等持久性有機(jī)污染物的公告》中將PFOS 類物質(zhì)作為POPs 進(jìn)行管控，分別提出“到2020 年基本淘汰”和“限制生產(chǎn)、流通、使用和進(jìn)出口”的要求.近兩年，政策停留在鼓勵(lì)替代技術(shù)的開發(fā)和優(yōu)先控制的層面，尚未全面禁止PFCs 的使用.2020 年，生態(tài)環(huán)境部將PFOA 類物質(zhì)收錄到《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄(第二批)》中，下一步將在綜合考慮技術(shù)可行性和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的情況下，對其進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理以及限制使用或鼓勵(lì)替代措施.

1.3 微塑料

我國對于微塑料的管控起步相對較晚，主要從陸源塑料垃圾減量、垃圾分類與回收、控制塑料垃圾傳播、禁止塑料微珠使用、加強(qiáng)監(jiān)測評價(jià)5 個(gè)方面進(jìn)行[26]：①限制塑料使用.2019 年中央深改辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》禁止限制部分塑料制品生產(chǎn)、銷售和使用；2020 年國家發(fā)改委等發(fā)布的《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)塑料污染治理工作的通知》中明確要求加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)和零售餐飲等領(lǐng)域的禁限塑政策.②積極推行生活垃圾分類制度，加強(qiáng)塑料廢棄物回收利用.《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定禁止任何單位及個(gè)人向內(nèi)陸水系傾倒非法固體廢棄物，從源頭減少塑料垃圾進(jìn)入海洋環(huán)境.③攔截打撈由內(nèi)陸徑流進(jìn)入海洋系統(tǒng)的塑料垃圾，對離岸塑料垃圾進(jìn)行回收降解.④淘汰含塑料微珠的日化用品.2019?2020 年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2019 年)》《禁止、限制生產(chǎn)、銷售和使用的塑料制品目錄(征求意見稿)》等文件，禁止生產(chǎn)含塑料微珠的日化產(chǎn)品，到2022 年底禁止銷售含塑料微珠的日化產(chǎn)品等.⑤開展海洋微塑料調(diào)查、監(jiān)測及評價(jià).2016 年，海洋微塑料納入海洋環(huán)境常規(guī)監(jiān)測范圍，定期向公眾公布監(jiān)測結(jié)果；2017 年，啟動國家重點(diǎn)研發(fā)專項(xiàng)，系統(tǒng)調(diào)查近岸海域海洋微塑料污染，深入開展海洋微塑料傳輸途徑、環(huán)境行為和生物毒性研究.

1.4 抗生素

為積極響應(yīng)2015 年世界衛(wèi)生大會通過的《控制微生物耐藥全球行動計(jì)劃》，2016 年8 月，原國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會等十四部門聯(lián)合發(fā)布《遏制細(xì)菌耐藥國家行動計(jì)劃(2016?2020 年)》，由此建立國家層面細(xì)菌耐藥性的多部門聯(lián)合防控體系，加強(qiáng)對抗生素生產(chǎn)研發(fā)、流通使用、廢棄排放等各環(huán)節(jié)的環(huán)境監(jiān)管.環(huán)境中的抗生素主要來自養(yǎng)殖業(yè)、生活及抗生素藥廠等固體廢物及廢水排放，我國主要從規(guī)范使用、獸藥“減抗”、排放控制等3 個(gè)方面不斷推進(jìn)計(jì)劃實(shí)施：①國家衛(wèi)生健康委員會嚴(yán)格考核抗微生物藥物合理使用情況，以控制細(xì)菌耐藥性問題.②原農(nóng)業(yè)部從源頭角度控制農(nóng)獸藥的抗生素生產(chǎn)與使用，飼料禁止添加抗生素，規(guī)范使用抗菌藥.2018 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展獸用抗菌藥使用減量化行動；2020 年，修訂發(fā)布《食品動物中禁止使用的藥品及其他化合物清單》，引導(dǎo)養(yǎng)殖者規(guī)范使用獸用抗菌藥.③加強(qiáng)抗生素排放控制.2010 年，原環(huán)境保護(hù)部提出嚴(yán)格處理畜禽養(yǎng)殖廢水中抗生素等環(huán)境污染物達(dá)標(biāo)排放，并在制藥工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中采用了發(fā)光細(xì)菌法進(jìn)行廢水的綜合毒性控制，并在《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中提出“督查考核以抗生素菌渣等為重點(diǎn)的危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理”.

2 國際新污染物環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)

國際上，關(guān)于新污染物環(huán)境管理起步較早，有些國家和地區(qū)具有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)(見圖1).

圖1 國外新污染物環(huán)境管理政策發(fā)展進(jìn)程Fig.1 Development process map of environmental management policies for new pollutants abroad

2.1 環(huán)境內(nèi)分泌干擾物

歐盟、美國、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)從20 世紀(jì)90 年代開始就高度重視EEDs 的管控，制定相關(guān)的管理法規(guī)和控制戰(zhàn)略計(jì)劃，并確立了EEDs 的篩選和測試方法體系.主要內(nèi)容包括以下3 個(gè)方面：

a) 完善法律法規(guī)，制定國家層面戰(zhàn)略計(jì)劃.1996 年，美國國會通過了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》和《安全飲用水法》修正案，并成立EEDs 篩選和監(jiān)測顧問委員會.歐盟委員會于1999 年制定了“環(huán)境內(nèi)分泌干擾物戰(zhàn)略計(jì)劃”，并在《化學(xué)品的注冊、評估、授權(quán)和限制》《植物保護(hù)產(chǎn)品指令》《生物殺滅劑指令》和《水框架法規(guī)》等法規(guī)中，將EEDs 列為高危害或重點(diǎn)關(guān)注物質(zhì).自1998 年起，日本環(huán)境省相繼實(shí)施4 個(gè)“環(huán)境內(nèi)分泌干擾物戰(zhàn)略計(jì)劃”(strategic programs on environmental endocrine disruptors,SPEED)[27-30]，從開展污染調(diào)查延展到評估框架建立和深入研究.

b) 積極研究EEDs 測試方法，建立識別標(biāo)準(zhǔn)和篩選體系，確立EEDs 優(yōu)先名錄.亞太經(jīng)合組織從1996年開始對EEDs 的管控側(cè)重于測試和評估方法的研究，已發(fā)布20 余項(xiàng)EEDs 測試方法相關(guān)文件，并在2002 年提出了EEDs 的測試評估框架.根據(jù)歐盟《化學(xué)品注冊、評估、授權(quán)和限制法規(guī)》規(guī)定，歐盟將具有內(nèi)分泌干擾性的物質(zhì)列入高關(guān)注物質(zhì)清單.截至2021 年，高關(guān)注物質(zhì)清單共確認(rèn)鄰苯二甲酸芐基丁酯、鄰苯二甲酸二(2-乙基己基)酯、雙酚A、對羥基苯酚、4-叔丁基苯等10 余種EEDs[31].美國建立了兩級篩選和測試程序，并于2012 年提出《21 世紀(jì)內(nèi)分泌干擾物篩選計(jì)劃》[32]，不斷更新用于潛在EEDs篩選、測試和審核的技術(shù).日本在第3 個(gè)SPEED 中，采用分級原則對EEDs 進(jìn)行一級篩選和二級測試，并針對毒性效應(yīng)建立評估框架.目前，美國、歐盟、日本均將多種EEDs 納入優(yōu)先污染物控制名錄[33].

c) 加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，探索EEDs 危害性、產(chǎn)生原因和作用機(jī)制.日本在第1 個(gè)SPEED 中進(jìn)行了大量的區(qū)域EEDs 環(huán)境暴露水平及野生動物危害性觀測，在風(fēng)險(xiǎn)評估與管理、信息共享與國際合作方面也取得了出色的進(jìn)展[27].世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國環(huán)境署聯(lián)合編寫了《全球內(nèi)分泌干擾物科學(xué)現(xiàn)狀評估》《內(nèi)分泌干擾物科學(xué)現(xiàn)狀2012》《內(nèi)分泌干擾物與兒童健康》等多份關(guān)于EEDs 危害科學(xué)研究進(jìn)展報(bào)告，提升國際社會對EEDs 危害性的認(rèn)識，促進(jìn)EEDs 治理和管控的國際合作[25,34-35].

2.2 全氟化合物

2003 年，PFCs 被納入《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》的優(yōu)先行動化學(xué)品名單.2009 年以后，PFCs逐步被納入《斯德哥爾摩公約》.國際上對于PFCs 的管控可以大致分為源頭控制、用途限制和安全閾值控制3 個(gè)方面：①限制甚至禁止PFCs 的生產(chǎn)與流通.2000 年，3M 公司禁止生產(chǎn)和使用PFCs.2005 年，瑞典通過世界貿(mào)易組織發(fā)布了PFOS 的禁用報(bào)告；2008 年，加拿大通過《PFOS 和其他相關(guān)化合物法規(guī)》，明確規(guī)定禁止生產(chǎn)、使用、提供、銷售或進(jìn)口PFOS類物質(zhì)或含有PFOS 類物質(zhì)的產(chǎn)品；2012 年，歐盟頒布法規(guī)(EC)No850/2004 規(guī)定PFOS 的具體限值，并于2017 年將PFOA 及其相關(guān)物質(zhì)加入《化學(xué)品注冊、評估、授權(quán)和限制法規(guī)》附件；2017 年，加利福尼亞州法案AB958 禁止含有某些全氟烷基或多氟烷基物質(zhì)(per-and polyfluoroalkyl substances,PFAS)的產(chǎn)品在加州境內(nèi)流通.②限制甚至禁止PFCs 在食品接觸材料中的使用.進(jìn)入21 世紀(jì)初以來，美國通過聯(lián)邦法典嚴(yán)格規(guī)定PFCs 在食品接觸材料中的使用[36]，在2002 年頒布了兩項(xiàng)關(guān)于88 項(xiàng)PFOS 及其相關(guān)化學(xué)物質(zhì)的重要新用途規(guī)則，并在2007 年將該規(guī)則增至183 項(xiàng)物質(zhì)；2018 年，美國修訂《包裝中的有毒物質(zhì)法》，禁止在食品包裝中使用PFAS；2013 年，挪威環(huán)境保護(hù)局宣布消費(fèi)品中PFOA 及其酯類的國家禁令.③對于PFCs 的風(fēng)險(xiǎn)防范還需要對濃度進(jìn)行限制和監(jiān)管，歐美等國家和地區(qū)分別提出了PFAS 的人體健康閾值.2015 年，丹麥出臺立法草案規(guī)定食品接觸紙和紙板中氟元素含量不得超過0.35 μg/dm2；2014 年，英國食品、消費(fèi)品及環(huán)境化學(xué)物質(zhì)毒理委員會規(guī)定了PFOS 和PFOA每日可耐受攝入量分別為0.3 和1.5 μg/kg；2020 年，歐盟食品安全局規(guī)定PFCs 每周允許攝入總量不超過4.4 ng/kg[37].

2.3 海洋微塑料

歐盟、美國、加拿大、阿根廷等國家和地區(qū)對海洋微塑料的管理起源于20 世紀(jì)末，相關(guān)政策法規(guī)較為完善，但缺乏微塑料污染的限制標(biāo)準(zhǔn)和測試參數(shù)[38].歐盟早在1992 年的《奧斯陸巴黎保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》中就以海鳥胃內(nèi)微塑料豐度為指標(biāo)設(shè)置海洋生態(tài)目標(biāo).國際社會對于微塑料的管理措施大致可分為3 種：①加強(qiáng)陸域塑料垃圾的使用、監(jiān)管和回收，從源頭上減少塑料制品輸入海洋進(jìn)而分解為微塑料.2014 年，首屆聯(lián)合國環(huán)境大會在“全球海洋垃圾伙伴關(guān)系”框架內(nèi)討論通過了首個(gè)關(guān)于海洋塑料廢棄物和微塑料的決議，通過立法和執(zhí)行國際協(xié)議應(yīng)對海洋塑料廢棄物和微塑料帶來的挑戰(zhàn).比利時(shí)、丹麥、匈牙利、英國等國家對一次性塑料袋和塑料餐具進(jìn)行征稅以限制使用；西班牙、英國、瑞典等歐洲國家限制塑料包裝的使用，并嚴(yán)格管控其回收利用.②嚴(yán)控塑料垃圾入海，監(jiān)測和打撈海洋中的塑料垃圾.2011 年，《加拿大航運(yùn)法》規(guī)定任何人或船只不得向海洋排放廢棄塑料.2012 年，丹麥出臺“海洋框架戰(zhàn)略”，開展海灘以及海底垃圾監(jiān)測、沉積物中微塑料分解以及生物群落對塑料垃圾的攝取調(diào)查等.③禁止個(gè)人洗護(hù)用品中塑料微粒的使用.美國發(fā)布《2015年無微珠水域法案》，規(guī)定自2017 年7 月起全面禁止生產(chǎn)、自2018 年7 月起全面禁止銷售含有塑料微珠的洗護(hù)用品.2017 年，歐盟委員會規(guī)定所有被授予歐盟生態(tài)標(biāo)簽的洗滌劑不得含有塑料微珠，同年法國、英國、加拿大分別頒布法令禁止含有塑料微珠的洗護(hù)產(chǎn)品.

2.4 抗生素

抗生素耐藥性是國際社會面臨的重要公共衛(wèi)生問題之一，歐盟和北美在抗生素使用管理與耐藥性監(jiān)測方面起步較早，目前已經(jīng)形成了較為完備的治理體系.瑞典早在1996 年建立全國性抗生素合理使用及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，2012 年形成公共衛(wèi)生、動物保健、食品及環(huán)境等25 個(gè)機(jī)構(gòu)和組織的跨部門協(xié)作體系.英國于2013 年公布應(yīng)對抗生素耐藥性五年國家戰(zhàn)略，并組建跨部門高級督導(dǎo)小組，打通部門之間的權(quán)責(zé)限制，保證戰(zhàn)略有效實(shí)施.在耐藥性監(jiān)測方面，歐美國家均及時(shí)公布監(jiān)測數(shù)據(jù)，便于數(shù)據(jù)交流和政策制定.1996 年，美國農(nóng)業(yè)部和疾病控制中心合作成立了國家抗微生物藥耐藥監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)測抗生素對人畜腸道細(xì)菌的敏感性，并定期向公眾報(bào)告監(jiān)測結(jié)果.1998 年，歐盟建立世界上最大的細(xì)菌耐藥性監(jiān)測系統(tǒng)，通過搜集各國抗生素使用與發(fā)展數(shù)據(jù)分析細(xì)菌耐藥性的發(fā)展趨勢，為政府決策及時(shí)提供數(shù)據(jù).

近年來，抗生素的生態(tài)環(huán)境污染和毒理效應(yīng)也逐漸受到世界各國的重視.美國、德國等發(fā)達(dá)國家雖然沒有在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)行業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中列入抗生素具體指標(biāo)，但在相關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t文件中，均要求采用綜合毒性指標(biāo)對其進(jìn)行補(bǔ)充控制.針對獸藥抗生素的管控，發(fā)達(dá)國家主要在登記和使用環(huán)節(jié)進(jìn)行限制.歐盟、美國、加拿大、澳大利亞、日本等國際獸藥協(xié)調(diào)委員會成員國國家要求在獸藥登記注冊環(huán)節(jié)提供抗生素的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告并由環(huán)境專家評審.此外，歐盟委員會嚴(yán)禁在動物飼料中添加抗生素作為促生產(chǎn)劑.國際社會對抗生素的臨床使用均有明確規(guī)制措施，而且所有醫(yī)院的抗生素使用都有專人監(jiān)管.

3 我國新污染物環(huán)境管理存在的問題及建議

我國對于新污染物的管控起步較晚，未來應(yīng)積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，并堅(jiān)持問題導(dǎo)向、結(jié)合我國污染水平和治理水平推動新污染物環(huán)境管理進(jìn)程，進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、完善治理體系、加強(qiáng)評估監(jiān)測、推進(jìn)科學(xué)研究、重視宣傳教育.

3.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

我國對新污染物管理缺乏國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，部分EEDs 和PFCs 主要按照POPs 進(jìn)行管控，目前對于EEDs 的管控停留在2015 年《水污染防治行動計(jì)劃》中“嚴(yán)格控制環(huán)境激素類化學(xué)品污染”的要求，對于海洋微塑料也僅限制塑料微珠的生產(chǎn)使用.并且，法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)尚不完善，多數(shù)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)并不涉及新污染物，如我國制藥、農(nóng)業(yè)集中飼養(yǎng)場地等重點(diǎn)污染源的水環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)中并未包含EEDs 和抗生素等指標(biāo)，使得新污染物控制難度增大.因此建議：一是結(jié)合我國新污染物現(xiàn)狀，盡快制定實(shí)施新污染物總體戰(zhàn)略規(guī)劃，加快管控力度和進(jìn)程，逐步淘汰、限制和替代危害較大的新污染物；二是建立并不斷完善新污染物從生產(chǎn)到使用、排放的標(biāo)準(zhǔn)體系，盡快將新污染物納入環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)高度重視源頭治理，加大整治農(nóng)藥、化工、養(yǎng)殖、塑料制品等行業(yè)新污染物排放；三是制修訂與新污染物有關(guān)的管理名錄和其他相關(guān)的治理清單，為后續(xù)治理和監(jiān)管提供優(yōu)先順序.

3.2 明確職責(zé)分工，建立跨部門跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制

新污染物的管理涉及多個(gè)部門，職能交叉，監(jiān)管缺位，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，污染治理低效.例如，塑料的生產(chǎn)使用、入海塑料處理、海洋塑料打撈分解、微塑料源頭管控及監(jiān)測等環(huán)節(jié)，涉及自然資源部、國家發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等多個(gè)部門；抗生素從生產(chǎn)研發(fā)、流通使用到排放監(jiān)測等環(huán)節(jié)，涉及衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、食品安全、農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥等部門.并且，新污染物易于在水體和空氣中擴(kuò)散，部分EEDs 和PFCs 具有長距離遷移性及環(huán)境累積性，但目前尚未建立區(qū)域流域合作機(jī)制.因此建議：①構(gòu)建國家層面應(yīng)對新污染物管理的跨部門治理體系.以抗生素為例，可借鑒瑞典和英國的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家衛(wèi)生健康委員會、生態(tài)環(huán)境部、食品藥品監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門職責(zé)，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作配合，從國家層面建立抗生素問題的治理框架.②明確執(zhí)行和監(jiān)管中各部門權(quán)責(zé)劃分，在污染治理的不同階段采取針對性措施.明確自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部等部門的權(quán)責(zé)，從塑料產(chǎn)品的生產(chǎn)端到消費(fèi)端再到廢棄回收處理的全過程進(jìn)行管控.生態(tài)環(huán)境部主要開展海洋微塑料的監(jiān)測評價(jià)、分析預(yù)測等工作.③建立跨區(qū)域跨流域的污染物協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，將EEDs、PFCs 及抗生素等新污染物監(jiān)管納入流域或區(qū)域監(jiān)管職能，全面掌握污染現(xiàn)狀并協(xié)同治理.

3.3 加強(qiáng)監(jiān)測評估，摸清新污染物污染底數(shù)

我國目前對于部分新污染物污染底數(shù)不清，雖然在2015 年提出開展全國性環(huán)境激素整體監(jiān)測行動，但由于缺乏EEDs 的篩選和評估框架，以及監(jiān)測范圍和技術(shù)限制等原因，導(dǎo)致目前仍然無法全面掌握我國近年來EEDs 的生產(chǎn)、使用和排放現(xiàn)狀.并且，并未將大多數(shù)新污染物納入環(huán)境監(jiān)測體系內(nèi)，對于PFOS 等新污染物缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致許多PFOS 超標(biāo)的工業(yè)廢水直接排放.雖然在2005 年建立了全國細(xì)菌耐藥監(jiān)測計(jì)劃[39]，但存在監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和方法不統(tǒng)一、監(jiān)測覆蓋面不充分、信息公開不夠及時(shí)等問題[40-41].因此建議：一是定期開展新污染物污染監(jiān)測行動，盡快掌握新污染物的污染水平、分布特征、敏感人群、危害效應(yīng)等情況，為后續(xù)管控政策制定和健康風(fēng)險(xiǎn)研究奠定基礎(chǔ)；二是構(gòu)建或完善我國新污染物監(jiān)測系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)測方法和技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，擴(kuò)大監(jiān)測覆蓋范圍，提升數(shù)據(jù)的全面性和可靠性，并且充分利用監(jiān)測數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)分析動態(tài)變化，深入開展風(fēng)險(xiǎn)評估.

3.4 重視基礎(chǔ)研究，為精準(zhǔn)科學(xué)治污提供技術(shù)支持

我國對于新污染物基礎(chǔ)研究的深度和廣度均存在局限性，毒理學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評估、替代技術(shù)開發(fā)等方面均較少涉及.尤其是長期低劑量暴露于新污染物導(dǎo)致的健康風(fēng)險(xiǎn)目前尚未完全清楚，仍未確定風(fēng)險(xiǎn)閾值.即使發(fā)現(xiàn)問題，由于沒有可以大規(guī)模替代的新材料，尚未全面禁止PFOS 等新污染物的生產(chǎn)和使用.因此建議：①對于新污染物開展全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)研究.尤其是對于微塑料、EEDs 等目前仍未確定危險(xiǎn)邊界的污染物，加強(qiáng)其毒理性研究和對生態(tài)環(huán)境以及生物體的影響，從理論深入到應(yīng)用層面，全面提升新污染物危害的認(rèn)知.②加強(qiáng)研究和改進(jìn)治理技術(shù)，通過技術(shù)創(chuàng)新提高污染去除水平，并重視產(chǎn)業(yè)與物質(zhì)的替代和禁止.③加大對于基礎(chǔ)科研的支持，推動可替代材料的研發(fā)與治理，早日全面淘汰危害嚴(yán)重的新污染物.

3.5 加強(qiáng)宣傳教育，激發(fā)公眾參與環(huán)境治理熱情

由于公眾對于新污染物的認(rèn)知和重視不足，導(dǎo)致相關(guān)政策實(shí)施效果不理想.以垃圾分類和“限塑令”政策為例，目前主要靠行政手段、社區(qū)宣教和有償付費(fèi)，公眾并未重視塑料產(chǎn)品對于生態(tài)環(huán)境和人類健康的影響，看不到垃圾分類的經(jīng)濟(jì)和環(huán)保價(jià)值，政策實(shí)施逐漸打了折扣.而且由于塑料回收和降解的成本效益不具有經(jīng)濟(jì)性，公眾與企業(yè)并不重視塑料垃圾回收，使得塑料回收降解并不能有效解決污染問題.因此，建議加強(qiáng)新污染物宣傳教育，幫助公眾科學(xué)理性地認(rèn)識和判斷新污染物危害，提高公眾參與能力，提高企業(yè)的重視程度，不斷完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，激發(fā)全社會共同參與環(huán)境治理的熱情.