“送法進村”與基層治理能力的法治建構(gòu)
——基于皖西華縣農(nóng)村法律顧問制度運行實踐的分析

陳寒非

一、問題的提出

鄉(xiāng)村社會是法治社會建設(shè)的重要場域，基層法治是法治中國建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。黨的十八大以來，黨和國家多次強調(diào)重點推進村(居)法律顧問制度，為基層法治建設(shè)提供了政策設(shè)計。黨的十八屆三中全會公報提出“普遍建立法律顧問制度”；十八屆四中全會從全面推進依法治國的戰(zhàn)略高度提出“推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”；黨的十九大報告對推進“基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)”作出明確部署，在提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同時要求“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”；黨的十九屆四中全會強調(diào)“完善公共法律服務(wù)體系，夯實依法治國群眾基礎(chǔ)”。為了進一步貫徹落實中央全會公報的精神，中央出臺了一系列文件對深入推進村(居)法律顧問制度作出了明確部署。(1)如中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(中發(fā)〔2018〕1號)、中共中央、國務(wù)院《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》(2020年1月2日)、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2015〕30號)、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》(2021年2月23日)、中央全面依法治國委員會《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》(2020)、中共中央《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025 年)》(2021年1月10日)等。按照官方文件的界定，村(居)法律顧問制度主要是指政府通過購買公共服務(wù)或其他形式聘請律師、基層法律工作者等主體擔(dān)任法律顧問，為村(居)民提供法律服務(wù)。

以普法為主要形式的“送法下鄉(xiāng)”運動已于二十世紀八十年代開始，而以村(居)法律顧問為主要形式的城鄉(xiāng)均等化公共法律服務(wù)運動則發(fā)端于二十一世紀初期，后者是對前者的深化和推進。2007年浙江省寧波市發(fā)布《寧波市建立農(nóng)村法律顧問制度實施意見》，率先展開試點并逐漸在全省推廣，后廣東省、山東省等也陸續(xù)開展地方試點，相應(yīng)出臺村(居)法律顧問的地方規(guī)范性文件。2013年十八屆三中全會從中央全會公報層面對這一地方試點經(jīng)驗予以肯定，隨著法治中國建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化命題的提出，村(居)法律顧問制度遂成為全國法治鄉(xiāng)村建設(shè)基本制度架構(gòu)中的重要一環(huán)。為貫徹落實十八大、十八屆三中全會和十八屆四中全會關(guān)于公共法律服務(wù)體系建設(shè)的決策部署，認真貫徹國務(wù)院《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，司法部在《關(guān)于推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》(司發(fā)〔2014〕5號)、《關(guān)于推進公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》(司發(fā)〔2017〕9號)、《關(guān)于進一步加強和規(guī)范村(居)法律顧問工作的意見》(司發(fā)〔2018〕5號)等文件中明確指導(dǎo)各地積極推行村(居)法律顧問制度，推動建設(shè)均等普惠的公共法律服務(wù)體系；又于2020年會同財政部印發(fā)《關(guān)于建立健全政府購買法律服務(wù)機制的意見》，明確將村(居)法律顧問服務(wù)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，要求在年度預(yù)算中統(tǒng)籌安排所需經(jīng)費。

村(居)法律顧問制度設(shè)置的初衷在于向基層推進均等化公共法律服務(wù)，從而貫徹全面依法治國的總體戰(zhàn)略部署，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提升基層治理法治化水平。按照司法部《關(guān)于推進公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》的目標設(shè)定，2018年底前在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)村(居)法律顧問全覆蓋(具體表現(xiàn)為“一村(社區(qū))一法律顧問”工作目標)，到2020年總體形成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完備、便捷高效的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。然而，農(nóng)村法律顧問制度在運行實踐中頻頻“遇冷”，法律顧問及其承載的國家法律如何融入民眾日常生活實踐則成為一個頗為棘手的難題。面對這種“遇冷”現(xiàn)象，我們應(yīng)進一步追問的是，為什么實踐中農(nóng)村法律顧問容易“懸浮”于鄉(xiāng)村社會，村民對其采取一種冷漠甚至不信任態(tài)度？從國家治理角度出發(fā)，當(dāng)前如何破解“遇冷”難題使農(nóng)村法律顧問制度的社會治理功能得以充分發(fā)揮？這些問題隱藏于官方與民眾的法律功能認知差異主線上，而這正是本文即將探討的重點。

村(居)法律顧問制度實踐涵攝于“均等化公共法律服務(wù)”主題之下。從法治發(fā)展歷史來看，近代法治建立之前的公共法律服務(wù)體系建設(shè)并不完整，近代法治建立后法治國家將公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為公共行政的重要目標，公共法律服務(wù)體系才得到重大發(fā)展。(2)參見楊宗科：《公共法律服務(wù)體系是法治體系的重要保障》，載《中國司法》2018年第2期。我國公共法律服務(wù)具有公共性、法律性、服務(wù)性等基本特征，其核心要義是人民性、公平性、現(xiàn)代性。(3)參見宋方青：《公共法律服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵及核心要義》，載《中國司法》2019年第8期。有學(xué)者認為當(dāng)前應(yīng)從體制保障、法治保障、經(jīng)費保障、人才保證、平臺保證等方面入手健全我國公共法律服務(wù)體系(4)參見劉炳君：《當(dāng)代中國公共法律服務(wù)體系建設(shè)論綱》，載《法學(xué)論壇》2016年第1期。，亦有學(xué)者建議從拓展購買范圍、強化政府誠信、規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)行使、健全承接方社會責(zé)任和納入行政公益訴訟范圍等層面完善政府購買公共法律服務(wù)(5)參見方世榮、付鑒宇：《論法治社會建設(shè)中的政府購買公共法律服務(wù)》，載《云南社會科學(xué)》2021年第3期。，主張政府管理職能從“統(tǒng)治行政”到“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變。(6)參見蔣銀華：《政府角色型塑與公共法律服務(wù)體系構(gòu)建——從“統(tǒng)治行政”到“服務(wù)行政”》，載《法學(xué)評論》2016年第3期。在公共法律服務(wù)基本理論框架下，關(guān)于村(居)法律顧問制度(包括“一村(社區(qū))一法律顧問”工作實踐)的研究得以進一步延伸展開。

鄉(xiāng)村社會是法治現(xiàn)代化的主要陣地，國家較早地以“送法下鄉(xiāng)”的方式向農(nóng)村地區(qū)提供法律服務(wù)。2012年以來，行政主導(dǎo)的“送法下鄉(xiāng)”內(nèi)容呈現(xiàn)出多元化特征，從原有的普法宣傳、糾紛解決向法律顧問、法律咨詢、培養(yǎng)“法律明白人”、法治文化建設(shè)等領(lǐng)域拓展。“一村一法律顧問”工作機制正是在此背景下探索形成，國家權(quán)力向農(nóng)村提供均等化法律服務(wù)，試圖以“法治”的名義或方式進入鄉(xiāng)村，“其目的似乎更多是改造或征服農(nóng)村”。(7)參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究(修訂版)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第39頁。與城市基層社區(qū)公共法律服務(wù)不同的是，農(nóng)村公共法律服務(wù)兼具公益性與營利性雙重屬性，同時具有涉農(nóng)性與鄉(xiāng)土性、專業(yè)性與知識性，以及多樣性、區(qū)域性、層次性和差異性等特征。(8)參見陳朝兵：《農(nóng)村公共法律服務(wù)：內(nèi)涵、特征與分類框架》，載《學(xué)習(xí)與探索》2015年第4期。這些復(fù)雜多元的特性正是農(nóng)村法律顧問制度實踐困境的具體表征，因此一些學(xué)者主張，村(居)法律顧問制度應(yīng)與非正式制度相融合(9)參見杜承秀：《村居法律顧問制度與少數(shù)民族地區(qū)村寨非正式制度的融合》，載《廣西民族研究》2021年第1期。，應(yīng)進一步從制度上完善諸如顧問選派機制、制度宣傳機制、考核輪換機制以及經(jīng)費保障機制等。(10)參見郭劍平、韋劉欣：《“一村一法律顧問”制度適用成效與問題對策》，載《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2022年第4期；邵珠同：《“一村一法律顧問”制度的反思與完善》，載《南海法學(xué)》2019年第1期；曹吉鋒：《村(社區(qū))法律顧問制度的實踐與問題反思》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢)》2017年第1期。在既有研究的基礎(chǔ)上，本文從農(nóng)村法律顧問制度“懸浮”及其“內(nèi)卷式”推進等問題入手，進一步從“官—民”視角分析其功能沖突及路徑選擇。筆者于2021年3月到4月間對皖西華縣進行了調(diào)研，本文所用研究資料主要來自在該縣調(diào)查所得的第一手資料。

二、“送法進村”：法律顧問制度運行之困

華縣位于皖西大別山腹地，與鄂、豫兩省相鄰，紅色旅游資源豐富。由于華縣地處皖西山區(qū)和革命老區(qū)，與皖省東部和中部平原地區(qū)相比，經(jīng)濟上存在一定的差距，屬于國家級首批重點貧困縣，2011年被確定為大別山片區(qū)扶貧攻堅重點縣。脫貧攻堅工作一直是華縣政府的中心工作，該縣于2020年4月退出貧困縣序列。華縣是全國首批115個鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點示范縣(市、區(qū))之一，在中部地區(qū)推進鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理工作中具有一定的代表性，該縣村(居)法律顧問工作模式在中部地區(qū)農(nóng)村公共法律服務(wù)實踐中也具有一定的樣本價值。

早在2007年，安徽省司法廳印發(fā)了《全省律師進社區(qū)進鄉(xiāng)村法律服務(wù)團工作實施方案》，在全省各地積極開展律師進社區(qū)進鄉(xiāng)村工作。2012年省司法廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強律師進社區(qū)工作的通知》，要求年內(nèi)實現(xiàn)社區(qū)律師在省轄市城區(qū)全覆蓋。2014年，省司法廳出臺《關(guān)于推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》，進一步對村(居)法律顧問制度實施進行了部署。2017年9月，安徽省司法廳出臺《關(guān)于在全省普遍建立村(社區(qū))法律服務(wù)微信群的通知》，決定在全省普遍建立“村(社區(qū))法律服務(wù)微信群”。2020年11月，安徽省司法廳又發(fā)布了《村(居)法律顧問服務(wù)指南》(11)參見《村(居)法律顧問服務(wù)指南》，安徽省地方標準DB34T 3729-2020。，對村(居)法律顧問制度進行標準化建設(shè)。截止到2021年10月，安徽省共計6057名律師擔(dān)任17542個村(居)法律顧問，覆蓋率100%。(12)參見李光明、劉和興：《6057名律師擔(dān)任17542個村居法律顧問》，載《法治日報》2021年10月25日，第7版。在省市統(tǒng)一要求和部署下，華縣“村(居)法律顧問”工作于2007年啟動，后又根據(jù)實際情況進一步調(diào)整推進，并先后出臺《華縣法律顧問管理暫行辦法》(2015)、《關(guān)于加快推進村(社區(qū))法律顧問工作的通知》(2018)、《關(guān)于認真做好聘請村(社區(qū))法律顧問工作的通知》(2019)等文件。華縣隸屬的高平市司法局于2020年出臺了《村(居)法律顧問工作管理辦法(試行)》，以規(guī)范性文件的形式對村(居)法律顧問制度進行了更為詳細的規(guī)定。按照華縣官方說法，截止到2020年底，全縣229個行政村都已實現(xiàn)了“一村一法律顧問”全覆蓋。(13)《華縣鄉(xiāng)村治理體系試點示范工作資料之成效總結(jié)(一)》，內(nèi)部資料，資料編號：HXCZ20210305001。

根據(jù)省市司法行政機關(guān)、華縣司法局發(fā)布的村(居)法律顧問相關(guān)政策文件的設(shè)計和規(guī)定，華縣農(nóng)村法律顧問制度及其運行機制如下：第一，法律顧問人員構(gòu)成。法律顧問主要由執(zhí)業(yè)律師和專職基層法律服務(wù)工作者(包括法律援助中心工作人員、公證人員等)擔(dān)任，可以由一名律師或基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任多個村(居)法律顧問，但原則上不超過5個。退休的法官、檢察官、司法行政人員等經(jīng)批準也可擔(dān)任。第二，法律顧問服務(wù)內(nèi)容(主要職責(zé))。主要包括：(1)法律咨詢解答，即積極為村集體組織和群眾提供法律咨詢，進行釋法解疑；(2)法律知識宣傳，即定期開設(shè)法治講座，開展普法教育；(3)法律援助，幫助困難群眾依法獲得法律援助；(4)協(xié)助村(居)依法治理，包括參與村莊重大決策，幫助修訂完善村規(guī)民約、合同、協(xié)議，參與“民主法治村”建設(shè)和依法治村工作，協(xié)助處理村集體組織和居民的涉法事務(wù)，配合村莊開展社區(qū)矯正和刑釋解教人員的教育管理工作等；(5)矛盾糾紛化解，即參與村莊重大疑難糾紛的調(diào)處、參與處理群眾信訪案件等；(6)信息反饋，即深入基層調(diào)查研究，了解并反饋廣大人民群眾需求及對司法行政系統(tǒng)的意見和建議。第三，介入渠道。由農(nóng)村法律顧問所在法律服務(wù)機構(gòu)(律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所)與村民委員會簽訂服務(wù)合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)期限等內(nèi)容。合同一式五份，村委會和法律顧問所在單位各持一份，主管司法局、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、司法所各備案一份。第四，經(jīng)費支持。一般采取政府購買服務(wù)、公益加補助等多種方式，為農(nóng)村法律顧問提供必要的經(jīng)費、場地、設(shè)施等。第五，服務(wù)方式。主要包括實地服務(wù)、遠程服務(wù)和預(yù)約服務(wù)三種方式。其中，實地服務(wù)要求法律顧問每月到村開展不少于4個小時的服務(wù)，每季度至少舉辦一次法治講座，法律顧問所在單位每年至少組織一次法律服務(wù)進村活動；遠程服務(wù)則主要通過法律服務(wù)微信群、微信公眾號、電話等網(wǎng)絡(luò)通信方式，實時解答群眾法律咨詢；預(yù)約服務(wù)則主要針對比較復(fù)雜的法律問題，通過預(yù)約時間地點，采取電話聯(lián)系或?qū)嵉刈稍兊姆绞綖榇迕裉峁┓煞?wù)。第六，工作留痕。法律顧問提供法律服務(wù)應(yīng)填寫工作日志，建立相應(yīng)臺賬，聘任年度結(jié)束前應(yīng)向村委會及主管部門提交一次書面履職報告。第七，監(jiān)督考核。法律顧問所在的法律服務(wù)機構(gòu)應(yīng)加強對法律顧問工作監(jiān)督管理，縣級司法行政機關(guān)負責(zé)日常監(jiān)督指導(dǎo)，行政村法律顧問聘請工作納入其年度法治宣傳教育考核內(nèi)容。(14)農(nóng)村法律顧問制度安排和運行機制根據(jù)安徽省地方標準以及高平市、華縣司法局的相關(guān)文件整理。參見《村(居)法律顧問服務(wù)指南》(安徽省地方標準DB34T 3729-2020)、《高平市司法局關(guān)于印發(fā)〈村(居)法律顧問工作管理辦法(試行)〉的通知》(高司發(fā)〔2020〕14號)、華縣《關(guān)于加快推進村(社區(qū))法律顧問工作的通知》(2018)、華縣《關(guān)于認真做好聘請村(社區(qū))法律顧問工作的通知》(2019)等。

從實踐情況來看，政府推進的村(居)法律顧問工作在提供均等化公共法律服務(wù)方面發(fā)揮了積極作用，在一定程度上推進了鄉(xiāng)村治理法治化，但也存在表達與實踐的張力，導(dǎo)致農(nóng)村法律顧問制度出現(xiàn)運行困境。概而言之，農(nóng)村法律顧問制度的運行困境主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，法律顧問來源單一。當(dāng)前農(nóng)村法律顧問主要由律師事務(wù)所中的執(zhí)業(yè)律師和基層法律服務(wù)所中的專職法律工作者擔(dān)任，農(nóng)村本土化的法律人才較少，政府主導(dǎo)的篩選、批準機制將“鄉(xiāng)土法杰”(15)高其才：《全面推進依法治國中的鄉(xiāng)土法杰》，載《學(xué)術(shù)交流》2015年第11期?！胺擅靼兹恕钡让耖g法律人才區(qū)隔在外，而這些人恰恰是熟知國家法和習(xí)慣法、村規(guī)民約等鄉(xiāng)土規(guī)范的人員。政府購買聘用的律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所與司法行政機關(guān)之間存在著密切的合作關(guān)系，長期以來華縣基層司法所與基層法律服務(wù)所之間存在“一套人馬，兩塊牌子”的情況(16)參見傅郁林：《中國基層法律服務(wù)狀況的初步考察報告——以農(nóng)村基層法律服務(wù)所為窗口》，載《北大法律評論》(第6卷第1輯)，北京大學(xué)出版社2004年版，第86-123頁。，2017年司法部《基層法律服務(wù)管理辦法》實施以后，華縣逐步推進“兩所分離”改革并于2020年取得成效，但總體上基層法律服務(wù)所仍未完全獨立于基層司法所，仍然與之有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。

第二，法律顧問難以嵌入鄉(xiāng)土社會。鄉(xiāng)土社會本質(zhì)上還是一個“熟人社會”，而法律規(guī)則主要適用于“陌生人社會”。律師、專職法律工作者等外來法律服務(wù)資源在參與鄉(xiāng)村事務(wù)、提供法律服務(wù)時，僅僅只是按照法律規(guī)則提供無差別、程式化的法律服務(wù)，容易脫離鄉(xiāng)土社會的實際情況，不能基于鄉(xiāng)土社會既有人際網(wǎng)絡(luò)來處理糾紛。實際上，鄉(xiāng)土社會很多矛盾糾紛并非僅靠專業(yè)法律知識就可簡單化處理，很多時候復(fù)雜交織了情理法等諸多因素。與之相反，鄉(xiāng)村社會本土化法律服務(wù)資源(如基層人民調(diào)解員、新鄉(xiāng)賢、赤腳律師等)與村民生活聯(lián)系緊密，本身就是村莊共同體內(nèi)部的成員，他們通過“禮物經(jīng)濟”嵌入鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而這種“私人網(wǎng)絡(luò)的培養(yǎng)既是一種權(quán)力游戲，又是一種生活方式，關(guān)系不僅涉及工具性和理性計算，也涉及社會性、道德、意向和個人感情”。(17)閻云翔：《禮物的流動——一個中國村莊中的互惠原則與社會網(wǎng)絡(luò)》，李放春、劉瑜譯，上海人民出版社2017年版，第96頁。因此，鄉(xiāng)村社會本土化法律服務(wù)資源在解決鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛時有天然的“共情”優(yōu)勢，甚至通過“以長遠的人情交換而非現(xiàn)時的金錢交易為基礎(chǔ)的法律服務(wù)”“在鄉(xiāng)村社會重建了‘法律服務(wù)’的概念”。(18)應(yīng)星：《“迎法入鄉(xiāng)”與“接近正義”——對中國鄉(xiāng)村“赤腳律師”的個案研究》，載《政法論壇》2007年第1期。

第三，民眾對法律顧問信任度不高。由于法律顧問難以嵌入鄉(xiāng)土社會，加之法律顧問多由政府通過購買服務(wù)的方式提供，農(nóng)村法律顧問與政府、村委會之間的這種購買及聘任關(guān)系使其天然地暗含了官方立場(在一些村民眼中政府提供的法律顧問本身就是代表官方立場的法律資源)，因而在某些場合尤其是涉及村民與村委會或基層政府的糾紛事項時，村民對其信任程度不高。村民在有糾紛或其他法律需求時，只是出于了解相關(guān)法律規(guī)則的目的向法律顧問進行法律咨詢，并不會讓其真正介入到糾紛解決中，而更傾向于向基層政府、村委會、鄉(xiāng)耆賢達或宗族親屬等求助。再者，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)存在程度不一的空心化現(xiàn)象，大多數(shù)青壯年村民外出務(wù)工，留守農(nóng)村的人口多為老弱病殘或兒童，因此法律顧問每月到村開展實地服務(wù)、每季度舉辦法治講座等活動時，群眾參與人數(shù)極少，造成了法律資源的極大浪費。筆者所調(diào)查的華縣五個村的情況顯示，法律顧問到村開展實地服務(wù)、舉辦法治講座時民眾參與熱情普遍不高(少的時候僅3到5人參加)，為了吸引留守老人參加講座，政府和村委會甚至采取發(fā)雞蛋、面條等生活物資的方式進行激勵。

第四，法律顧問服務(wù)動力不足。法律顧問主要由政府通過購買服務(wù)的方式進行聘任，政府的聘任金額遠低于其本職工作所獲收入。目前華縣支付給法律顧問的聘用費標準為每個村2000元/年，如果一個律師頂額服務(wù)5個村(19)司法部發(fā)布的《司法部關(guān)于進一步加強和規(guī)范村(居)法律顧問工作的意見》(司發(fā)〔2018〕5號)規(guī)定，律師資源相對充足地區(qū)優(yōu)先安排律師擔(dān)任村(居)法律顧問，確保一名律師服務(wù)一個村(居)；律師資源相對不足地區(qū)，可以由一名律師或者基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任多個村(居)法律顧問，但原則上不超過5個。安徽省司法廳、高平市司法局和華縣司法局發(fā)布的文件都遵此規(guī)定。，一年獲得的聘用費為1萬元。華縣律師收入雖也存在市場分化，但經(jīng)驗豐富的律師年收入大約在十幾萬到幾十萬不等，即便是入行不久的律師助理年收入也在6萬元左右。這就導(dǎo)致了一個實際的困難，業(yè)務(wù)能力強的律師法律服務(wù)能力強，但聘請金額難以讓其有足夠的動力；業(yè)務(wù)能力一般的律師雖有一定的動力，但法律服務(wù)能力不強。為了解決這個問題，華縣司法局主要以攤派的方式要求本地較大的律所承擔(dān)法律顧問服務(wù)，強行的行政攤派使得服務(wù)停留于表面。此外，擔(dān)任農(nóng)村法律顧問的執(zhí)業(yè)律師基本上長住縣城或市區(qū)，其時間和精力難以兼顧，去離縣城較遠的山區(qū)農(nóng)村進行現(xiàn)場服務(wù)的交通成本和時間成本也比較高。

第五，監(jiān)督考核機制不健全。目前華縣農(nóng)村法律顧問監(jiān)督考核主要包括自評和考核兩個環(huán)節(jié)，自評由法律顧問及其所在法律服務(wù)機構(gòu)每年開展一次，司法局在自評基礎(chǔ)上再根據(jù)合同約定的職責(zé)要求對法律顧問及其所在法律服務(wù)機構(gòu)進行監(jiān)督考核。此外，主管部門還委托第三方機構(gòu)對法律顧問工作進行服務(wù)對象和社會民眾滿意度調(diào)查。調(diào)查多采用電話調(diào)查、微信問卷調(diào)查等方式。村委會一般會在顯著位置張貼懸掛有法律顧問聯(lián)系方式、所在法律服務(wù)機構(gòu)名稱以及監(jiān)督投訴電話等信息的公示牌，服務(wù)對象可向法律顧問所在法律服務(wù)機構(gòu)進行投訴。由于監(jiān)督主要以法律顧問及其所在法律服務(wù)機構(gòu)的自查自評自糾為主，司法局并不具有實質(zhì)性的監(jiān)督考核權(quán)，難以真正發(fā)揮出實際效果。

第六，工作留痕流于形式。農(nóng)村法律顧問的合同聘任關(guān)系屬于典型的委托—代理模型，即委托方(主管部門)對管理方(法律顧問所在法律服務(wù)機構(gòu))和代理方(法律顧問)進行監(jiān)督考核。在委托方的檢查驗收階段，“管理方和代理方有共同的利益來確保契約所要求的‘貨物’能夠被委托方接受”(20)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學(xué)研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第99頁。，因此實際運行中管理方與代理方極易形成“共謀”。此外，代理方的考核情況會連帶納入村委會年度法治鄉(xiāng)村建設(shè)考核范疇，這也會使得法律顧問與其實際服務(wù)對象之間基于共同的考核利益形成“共謀”。在文牘行政模式下，委托方主要通過工作臺賬、工作日志、視頻照片等文牘資料進行監(jiān)督檢查，而在“共謀”負向激勵風(fēng)險下工作留痕資料造假現(xiàn)象頻頻發(fā)生，最終導(dǎo)致法律顧問工作流于形式。筆者調(diào)查華縣同安鄉(xiāng)陸水村時發(fā)現(xiàn)，法律顧問工作臺賬和工作日志都是年度檢查時集中補寫內(nèi)容、簽名，而且工作日志所記載的駐村服務(wù)時間、次數(shù)等與訪談村民反饋的情況不符。

基于以上分析，我們不難看出，農(nóng)村法律顧問制度在運行中存在不同程度地被虛置的現(xiàn)象。官方所宣稱的“一村一法律顧問”全覆蓋在很大程度上只是形式上覆蓋，還需要進一步激勵農(nóng)村法律顧問實質(zhì)性地提供均等普惠的公共法律服務(wù)，唯有如此才能真正推進基層治理法治化水平，這也是農(nóng)村法律顧問制度設(shè)置的初衷所在。

三、法權(quán)延伸：基層治理能力的法治建構(gòu)

盡管村(居)法律顧問工作在實踐中存在虛置和低效問題，但這并不影響國家不遺余力地推進此項社會工程。司法部《關(guān)于進一步加強和規(guī)范村(居)法律顧問工作的意見》(司發(fā)〔2018〕5號)對村(居)法律顧問工作的功能定位主要集中在兩個方面：一是將其視為公共法律服務(wù)體系的基層建設(shè)環(huán)節(jié)，司法行政工作據(jù)此向基層延伸，向人民群眾提供普惠性均等化的公共法律服務(wù)；二是將其視為“貫徹落實全面依法治國和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措”，賦予其基層治理體系和治理能力構(gòu)建功能。也就是說，通過延伸司法行政工作向農(nóng)村提供均等化公共法律服務(wù)是農(nóng)村法律顧問制度的初級功能；在此基礎(chǔ)上將代表國家的法權(quán)延伸至鄉(xiāng)村社會并實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的法治建構(gòu)，是農(nóng)村法律顧問制度的深層次功能。

為什么需要以法權(quán)延伸的方式實現(xiàn)基層治理能力的法治建構(gòu)目標？漢語法學(xué)中“法權(quán)”一詞的興起主要受到馬克思主義經(jīng)典著作翻譯影響。中文第一版馬恩全集中《哥達綱領(lǐng)批判》《資本論》等著作譯有“法權(quán)”一詞，用于表達具有特定政治屬性和經(jīng)濟屬性的法的關(guān)系。法權(quán)關(guān)系“是一種反映著經(jīng)濟關(guān)系的意志關(guān)系。這種法權(quán)關(guān)系或意志關(guān)系的內(nèi)容是由這種經(jīng)濟關(guān)系本身決定的”(21)[德]卡爾·馬克思：《資本論》(第一卷)，載《馬克思恩格斯全集》(第二十三卷)，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社1972年版，第102頁。，亦即“經(jīng)濟關(guān)系產(chǎn)生出法權(quán)關(guān)系”(22)[德]卡爾·馬克思：《哥達綱領(lǐng)批判》，載《馬克思恩格斯全集》(第十九卷)，人民出版社1963年版，第19頁。，法權(quán)關(guān)系依附于政治國家特定階段的經(jīng)濟基礎(chǔ)與階級構(gòu)成。然而，“法權(quán)”一詞在新譯本中已被糾正，中文第一版馬恩全集中的“法權(quán)”一詞均以“法”或“權(quán)利”所代替。(23)如《哥達綱領(lǐng)批判》中“難道經(jīng)濟關(guān)系是由法權(quán)概念來調(diào)節(jié)，而不是相反地由經(jīng)濟關(guān)系中產(chǎn)生出法權(quán)關(guān)系嗎”，新譯本改為“難道經(jīng)濟關(guān)系是由法的概念來調(diào)節(jié)，而不是相反，從經(jīng)濟關(guān)系中產(chǎn)生出法的關(guān)系嗎”；“資產(chǎn)階級法權(quán)”也改譯為“資產(chǎn)階級權(quán)利”。參見[德]卡爾·馬克思：《哥達綱領(lǐng)批判》，載《馬克思恩格斯文集》(第三卷)，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯，人民出版社2009年版，第432、434頁。參見童之偉教授賦予“法權(quán)”一詞新的內(nèi)涵，將其解釋為包括法定權(quán)利和法定權(quán)力統(tǒng)一體的“法定之權(quán)”，是“從法學(xué)角度認知的，法律承認和保護的全部利益，它以某一社會或國家中歸屬已定之全部財產(chǎn)為物質(zhì)承擔(dān)者，表現(xiàn)為各種形式的法律權(quán)利和權(quán)力”。(24)參見童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第36頁。在后來的研究中，童之偉教授進一步將“法權(quán)”界定為三個層次七個基本范疇，第一層次為指代不同正面利益內(nèi)容的權(quán)利、權(quán)力、剩余權(quán)、法權(quán)和權(quán)；第二層次為負面利益的義務(wù)；第三層次為法(即國家有權(quán)機關(guān)制定或認可的用于分配法權(quán)并規(guī)范其運用行為的有普遍約束力的行為規(guī)范)。(25)參見童之偉：《法權(quán)說對各種“權(quán)”的基礎(chǔ)性定位——對秦前紅教授批評文章的遲到回應(yīng)》，載《學(xué)術(shù)界》2021年第2期。無論是馬恩著作的傳譯分歧，還是童之偉教授的新義構(gòu)造，“法權(quán)”概念都在一定程度上表達了國家主義立場，以憲法為中心的法律規(guī)范從國家意志層面賦予了法權(quán)(法定權(quán)利或權(quán)力與權(quán)利統(tǒng)一體)明確的政治功能，而法的適用本身就是“國家與‘朋友’之間、與它的公民之間政治關(guān)系的法律表述”。(26)[法]亞歷山大·科耶夫：《法權(quán)現(xiàn)象學(xué)綱要》，邱立波譯，華東師范大學(xué)出版社2011年版，第160頁。這種代表國家意志的法權(quán)體系如何延伸到基層，從而自上而下地形塑基層社會，是民族國家建構(gòu)過程中的重要面向。從這個意義上來說，以“一村一法律顧問”為代表的“送法進村”運動，正是試圖通過向基層延伸法權(quán)的方式實現(xiàn)基層治理能力的法治建構(gòu)。

現(xiàn)代國家建構(gòu)主要圍繞國家能力的提升展開，而國家能力的提升包括兩個方面：一是國家與社會的治理性互動；二是國家機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與溝通。前者可概括為國家治理能力，后者可概括為國家機構(gòu)協(xié)同能力。基層治理能力是國家治理能力的重要組成部分，國家治理能力屬于治權(quán)范疇，通過法權(quán)延伸可將法治所代表的國家權(quán)力意志深入到基層社會，這為我們理解中國基層法治建設(shè)提供了一種政治視角。正如蘇力指出，“建設(shè)現(xiàn)代民族國家，將國家的力量延伸到共和國每一寸土地，不但以此來保證國家的統(tǒng)一，民族的團結(jié)，更要把原來更多歸屬于邊寨、家族的村民塑造成可以更多享受國家直接保護的公民，把法律統(tǒng)一起來。法治，因此是中國現(xiàn)代化建設(shè)，是當(dāng)代中國政治和法治的一個重要組成部分”。(27)蘇力：《崇山峻嶺中的中國法治——從電影〈馬背上的法庭〉透視》，載《清華法學(xué)》2008年第3期。中國法治的復(fù)雜性使其不得不自上而下地向基層社會延伸法權(quán)，以民族國家統(tǒng)一的法治體系來改造基層社會中的人與事，法治力量的介入不僅可以增強基層民眾的“法治的意識形態(tài)”(28)梁治平：《鸚鵡買賣與虎骨利用——中國野生動物保護的法律困境》，載侯欣一主編：《法律與倫理》(2019年第2期)，社會科學(xué)文獻出版社2020年版，第199頁。，而且能夠促進民族國家整體法秩序的形成。因此，在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，法治意味著國家主義的出場，在自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中法治始終占有主導(dǎo)性地位。為了消弭大國法治下城鄉(xiāng)之間存在的法治差異，加之鄉(xiāng)村依非正式規(guī)范治理的固有慣性對法權(quán)延伸的消極抵制，政府只能選擇以“一村一法律顧問”形式向基層社會輸入國家法權(quán)體系，試圖為村民提供普惠性、均等化的公共法律服務(wù)，將鄉(xiāng)村事務(wù)及村民納入國家法體系之下，防止基層社會出現(xiàn)“法律不入之地”。這種以法權(quán)延伸為中心的基層法治形式，本身就意味著國家權(quán)力對基層社會進行控制所做出的努力，也意味著基層治理能力的真正提升。

既然鄉(xiāng)村法律顧問是法權(quán)延伸的具體形式之一，那么它如何推進基層治理能力的法治建構(gòu)？從華縣的實踐情況來看，農(nóng)村法律顧問制度主要通過兩種方式延伸法權(quán)，進而推進基層治理能力的法治建構(gòu)。第一，針對不特定對象的普及性法律服務(wù)。這主要表現(xiàn)為法律咨詢、法治宣傳、法治講座以及法律指引等形式。普及性法律服務(wù)以大眾化、無差別化、一般性的法律服務(wù)為目標，根據(jù)司法行政部門所設(shè)定的服務(wù)重點內(nèi)容進行設(shè)計，尋求民眾總體性的法意識提升。此種法律服務(wù)方式相對較為經(jīng)濟，農(nóng)村法律顧問只需要按照既定程式定期提供服務(wù)即可，相較而言并不會耗費太多的時間和精力。例如，民法典普法是“八五”普法的重點內(nèi)容，因此2021年上半年華縣開展“民法典進農(nóng)村”活動，農(nóng)村法律顧問法治宣傳的重點內(nèi)容為民法典宣講。農(nóng)村法律顧問的民法典宣講活動一般在新時代文明實踐服務(wù)站或道德講堂舉行，所宣講的主題也多屬于民法典中與“三農(nóng)”問題相關(guān)的規(guī)定。鄉(xiāng)村振興促進法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等涉農(nóng)法律也是普及性法律服務(wù)所宣傳的重點。此外，在基層數(shù)字治理模式下，普及性法律服務(wù)往往借助數(shù)字化平臺將公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向基層延伸，為村民提供更為便捷、高效的法律服務(wù)。盡管這種普及性法律服務(wù)隱含著“難以消解的悖論”(29)普法存在的難以消解的悖論主要表現(xiàn)為“意志”的悖論、“目的”的悖論和“知識”的悖論。意志悖論使法律扭曲為少數(shù)人的意志，目的悖論使法律墮入功利主義泥潭，知識悖論無視法的論辯結(jié)構(gòu)，也無助于培育公民的政治正義觀念。參見宋曉：《普法的悖論》，載《法制與社會發(fā)展》2009年第2期。，但總體而言有利于在鄉(xiāng)村社會培育“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治環(huán)境，至少從形式上將國家法權(quán)體系輸入到鄉(xiāng)村社會，宣揚國家法權(quán)體系所承載的法意識。再如，華縣農(nóng)村法律顧問在村規(guī)民約、移風(fēng)易俗、合同簽訂方面所提供的普及性法律服務(wù)，將法治融入鄉(xiāng)村自治體系、德治體系，在一定程度上夯實了鄉(xiāng)村治理的法治根基。依法治理是衡量基層治理能力的重要指標，無論是法意識的宣揚和培育，還是咨詢指引性的法律服務(wù)，都有利于整體性提升鄉(xiāng)村治理法治化水平，從法治層面建構(gòu)基層治理能力。

第二，針對特定對象的個別化法律服務(wù)。這主要表現(xiàn)為農(nóng)村法律顧問向村民提供“一對一”法律服務(wù)，實質(zhì)性地參與具體的糾紛解決，在與服務(wù)對象的互動中促成“個案推動法治”。這種個別化法律服務(wù)方式所耗成本較高，遇到特別重大復(fù)雜的糾紛，法律顧問需要反復(fù)多次地參與溝通和調(diào)解。但是，個別化法律服務(wù)具有“政治服務(wù)”“法治引導(dǎo)”和“糾紛分流”功能，如在處理群體性、敏感性案件時貫徹政治意識和大局意識，維護社會穩(wěn)定；又如在處理信訪案件時，通過向當(dāng)事人進行法律說明和解釋，引導(dǎo)群眾依法理性表達訴求；再如，對所受理的案件進行預(yù)判，對于涉及群體性糾紛的重大案件及時上報，一般性的案件則根據(jù)情況分別引向調(diào)解、仲裁及訴訟等法律途徑。從其功能可以判斷，農(nóng)村法律顧問所提供的個別化法律服務(wù)實際上為基層社會治理提供了一個法治過濾裝置，盡可能地將社會矛盾糾紛引向法律途徑，避免社會矛盾糾紛演變成政治問題或重大社會事件，從實踐層面加強了基層依法治理的能力。筆者在華縣張殿村調(diào)查中遇到了一起“家族土地糾紛案”，就充分說明了這個問題，基本案情如下：

劉長林(男，1947年生)、劉長生(男，1952年生)、劉長陽(男，1954年生)和劉長玲(女，1969年生)系親兄妹，劉長林系五保戶，與劉長生共同生活。上個世紀八十年代，張殿村村民朱月珍蓋有6間房屋，九十年代朱月珍遷往鄰縣，該6間房屋閑置。為了解決家族住房問題，2001年10月8日劉長玲與朱月珍達成房屋買賣協(xié)議(協(xié)議1)，劉長玲以3600元價格購買朱月珍6間房屋，并實際支付2000元。2002年6月6日劉長生與朱月珍達成房屋買賣協(xié)議(協(xié)議2)，劉長生以3600元價格購買朱月珍房屋6間房屋，實際支付800元。劉長陽于2002年9月18日與劉長生、劉長林簽訂房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議(協(xié)議3)，購買朱月珍6間房屋的費用由劉長陽支付，劉長林原有的宅基地及附屬物全部轉(zhuǎn)讓給劉長陽建房使用，劉長陽沒有實際支付購房費用。劉長陽于2010年10月提出在其現(xiàn)住房后土地上(與劉長林、劉長生有爭議的土地)建房申請，并經(jīng)張殿村村委會、鄉(xiāng)政府、縣國土資源局審核同意。劉長陽在獲得建房審批后，動工建房并將房基建好后，因劉長林、劉長生不同意，國土部門遂責(zé)令劉長陽停建。同時查明，劉長陽建房地點在2008年土地“二調(diào)”時劃為基本農(nóng)田。劉長陽因此多次上訪要求在原審批地點繼續(xù)建房。2017年6月27日，劉長陽與劉長生、劉長林再次簽訂房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議(協(xié)議4)，由劉長陽負責(zé)將朱月珍6間房屋拆除后，新建房屋(3間1層帶斜屋面另加院長圍墻)給劉長生、劉長林居住，劉長林原有的宅基地及附屬物全部轉(zhuǎn)給劉長陽建房，此協(xié)議雙方均未履行。2018年張殿村按相關(guān)政策將劉長生、劉長林安置到本村周轉(zhuǎn)房居住，將朱月珍的6間房予以騰退，其中正房4間為劉長玲所有，因劉長玲一戶多宅，每間補償500元，共計2000元；偏房2間為劉長生所有，補償14834元。騰退補償款因爭議均未支付。自2017年起，劉長陽多次上訪未果，并于2019年12月寫信給華縣縣委書記，縣委書記作出批示：“請轉(zhuǎn)黃公鄉(xiāng)，依法依規(guī)處理”。此案遂責(zé)令黃公鄉(xiāng)派出所進行基本事實調(diào)查。(30)《關(guān)于黃公鄉(xiāng)張殿村下關(guān)組劉長陽信訪案件及其家族土地糾紛調(diào)查報告》(內(nèi)部資料)，資料編號：HXCZ20210305002。

本案爭議的焦點問題主要有三個：第一，由于朱月珍6間房屋存在“一房二賣”，其先后與劉長玲和劉長生、劉長林簽訂了房屋買賣協(xié)議(協(xié)議1、協(xié)議2)，但買方并未按協(xié)議約定全額支付房款。因此，在朱月珍6間房屋騰退補償時，劉長玲和劉長生、劉長林對6間房屋補償分割存在爭議，雙方均主張自己是朱月珍6間房屋的實際所有權(quán)人。第二，由于劉長陽蓋房基址占用了劉長生、劉長林的老宅基地，而劉長陽并未履行協(xié)議3和協(xié)議4，因此劉長生、劉長林一直不同意劉長陽建房。第三，劉長陽建房基址的合法性問題。劉長陽新建房基已于2010年10月經(jīng)村委會、鄉(xiāng)政府、縣國土資源局審核同意(手續(xù)齊全)，卻又查明該地址已于2008年土地“二調(diào)”時劃為基本農(nóng)田，審批建房和違建認定的前后矛盾是劉長陽不斷上訪的主要原因。2020年5月，張殿村法律顧問汪光明受邀參與本案糾紛解決。汪光明在研究案情后，向黃公鄉(xiāng)政府、張殿村委會提出了如下處理方案：第一，建議優(yōu)先調(diào)解處理第一個問題，這個問題相對比較獨立，也比較好解決；第二，由于本案爭議的第二個和第三個焦點問題具有關(guān)聯(lián)性，涉及政府履行職權(quán)問題，故建議國土部門對劉長陽建房房基合法性問題進一步核查審批，將其引導(dǎo)到行政復(fù)議或行政訴訟途徑解決。黃公鄉(xiāng)政府及綜治辦、司法所、派出所、國土所采納了汪光明的處理方案，2020年5月28日在汪光明的參與下共同對第一個焦點問題進行調(diào)解，達成如下調(diào)解協(xié)議：

1.原朱月珍老宅正房四間無償騰退的相關(guān)費用(500元/間)，共計2000元，歸甲方(劉長玲)所有；

2.原朱月珍老宅廂房兩間，有償騰退費共計14838元，歸乙方(劉長生、劉長林)所有，此款打入劉長生賬戶(由劉長生、劉長林共同所有，發(fā)生糾紛由雙方共同解決)；

3.乙方自愿補償甲方4834元(因甲方居住原兩間廂房，乙方給予相應(yīng)的幫助)；

4.原朱月珍老宅六間房屋宅基地騰退后的土地由甲方耕種，乙方不得干涉。(31)《劉長玲與劉長林、劉長生房屋糾紛調(diào)解協(xié)議》，內(nèi)部資料，資料編號：HXCZ20210305003。

協(xié)議1和協(xié)議2都是購買朱月珍6間房，法律優(yōu)先保障在先購買人劉長玲的合同權(quán)益，朱月珍構(gòu)成了違約。為什么調(diào)解協(xié)議最終認定劉長玲占有正房四間，而劉長生、劉長林僅占廂房兩間？汪光明的理由是，盡管朱月珍存在“一房二賣”的情況，但從房款的實際支付情況來看，劉長玲支付了2000元，而劉長生、劉長林僅支付了800元，劉長玲已支付房屋總價款(3600元)的二分之一以上，故應(yīng)判定正房四間歸其所有。同時還通過做劉長生、劉長林的工作，讓其在騰退費中拿出4838元補償給劉長玲。這種兼顧了法律和情理的調(diào)解方案獲得了一致認可，遂簽訂了調(diào)解協(xié)議。

從這個案例可以看出，農(nóng)村法律顧問的個案式參與是推進矛盾糾紛順利解決的重要因素。本案中法律顧問除按照法律規(guī)定提出相應(yīng)的解決方案，還根據(jù)實際情況進行了糾紛分流和法治引導(dǎo)，將法治要素融入到基層社會治理實踐，在公平公正的基礎(chǔ)上提出適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。相較而言，本案第二個和第三個焦點問題比較棘手，也是引發(fā)信訪的關(guān)鍵之處，而且也不適宜進行調(diào)解解決，因此法律顧問汪光明在進行釋法說明后，建議引向行政復(fù)議或行政訴訟途徑解決。在法律顧問實質(zhì)性參與下，大部分基層糾紛都通過政治或社會性手段進行了解決或分流，只有極少部分糾紛會進入到正式的法律系統(tǒng)。在基層法治資源有限配置的情況下，法治也能夠精準介入基層社會治理場域，有效化解基層社會矛盾糾紛，特別是對信訪案件的分流處理能夠使政府避免付出更大的行政治理成本。從這個意義上來說，法律顧問所提供的普及性或個別化法律服務(wù)可使法權(quán)延伸至基層社會，將基層社會治理納入法治化軌道，極大地提高了基層社會依法治理的能力。

四、精準服務(wù)：法治建構(gòu)基層治理能力的有效性

村(居)法律顧問制度能夠以法權(quán)延伸的方式推進基層治理能力的法治建構(gòu)，這正是國家選擇以其為載體“送法進村”并賦予其參與基層社會依法治理功能的主要原因。然而，正如上文分析所見，這項制度在實踐運行中卻存在諸多困境，這些困境在很大程度上阻礙了其法治建構(gòu)功能的發(fā)揮。如何化解農(nóng)村法律顧問制度表達與實踐的內(nèi)在張力，進一步充分發(fā)揮其法治建構(gòu)功能？這個問題直接關(guān)涉基層治理能力法治建構(gòu)的有效性問題。筆者認為，農(nóng)村法律顧問制度運行應(yīng)從基層社會法治需求出發(fā)，提供精準化法律服務(wù)，這是有效推進基層治理能力法治建構(gòu)的關(guān)鍵所在。

從國家主義立場出發(fā)，國家向基層社會延伸法權(quán)，試圖通過法治完成中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要使命。這種基于國家主義立場的“送法下鄉(xiāng)”運動如何才能獲得民眾的認可和信任，一直是基層法治實踐中的難點。為了解決這個難題，國家設(shè)置農(nóng)村法律顧問制度，推進以“一村一法律顧問”為代表的工作實踐，以購買服務(wù)方式向基層提供普惠性、均等化的公共法律服務(wù)。國家出于推進基層法治現(xiàn)代化之目標，自上而下且雄心勃勃地設(shè)置出農(nóng)村法律顧問等各類公共法律服務(wù)項目或規(guī)劃，但是這種“為抽象公民做的計劃”往往忽略了基層社會的不確定性。更為重要的是，規(guī)劃設(shè)計者們在基于公平均等化價值設(shè)計項目時，往往將項目服務(wù)主體作為標準化的單位，這也是大規(guī)模規(guī)劃項目得以推進的基本前提。(32)參見[美]詹姆斯·C.斯科特(James C.Scott)：《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的(修訂版)》，王曉毅譯，社會科學(xué)文獻出版社2017年版，第366-367頁。項目設(shè)計者預(yù)設(shè)的邏輯是，項目設(shè)計時主體被標準化的程度越高，則項目執(zhí)行中的分辨能力就越強，越能對項目執(zhí)行過程進行量化管理。因此，國家的項目規(guī)劃者們盡可能地制定出詳細的操作規(guī)范和具體章程，以便能夠更準確地控制項目實施的過程。然而，實際情況往往是，項目規(guī)劃越是宏大，項目內(nèi)容越是詳細具體，留給地方自主和經(jīng)驗的機會就越少，主體抵制力量就越強，項目實施過程就越趨于形式化，項目實施效果就越差。項目實施中的主體不可能是標準化的，主體并非項目設(shè)計者所預(yù)設(shè)的那樣是符號化的“抽象公民”，而是有血有肉的“人”。實際上，“國家無力充分地改變社會以解決既與社會分離又要成為社會一部分的悖論。不僅如此，國家與社會的互動在社會中所產(chǎn)生的斗爭和異議削弱了國家取得一致性的努力，同時也改變了國家?！?33)[美]喬爾·S.米格代爾：《社會中的國家——國家與社會是如何相互改變與相互構(gòu)成》，李楊、郭一聰譯，張長東校，江蘇人民出版社2013年版，第269頁。

如果上述論斷成立，或許可以幫助我們進一步理解當(dāng)前農(nóng)村法律顧問制度的運行困境。當(dāng)前農(nóng)村法律顧問制度正是以國家項目計劃形式系統(tǒng)性地推進的，從中央到地方出臺的系列文件對農(nóng)村法律顧問的職能、服務(wù)方式、監(jiān)督考核進行了詳細的規(guī)定，甚至法律顧問合同也是按照統(tǒng)一固定的模板進行簽訂。這種無差別的格式化作業(yè)，忽略了農(nóng)村法律顧問本身及其服務(wù)對象法治需求的多樣性和復(fù)雜性，最終導(dǎo)致農(nóng)村法律顧問制度的“懸浮”，通過法治建構(gòu)基層治理能力的目標也難以實現(xiàn)。以農(nóng)村法律顧問的來源為例，如果我們將農(nóng)村法律顧問準入資格僅僅限于執(zhí)業(yè)律師及基層法律工作者(或以此兩類職業(yè)為主)，顯然就會給法律顧問的人員供給和服務(wù)質(zhì)量帶來實際困難。例如，按照中央相關(guān)文件的設(shè)定，一個法律顧問服務(wù)的行政村數(shù)量最多不超過5個，而華縣共計229個行政村，也就是說至少需要聘請46位法律顧問提供服務(wù)。由于律師與基層法律工作者以及國家之間本身就存在定界與交換(34)參見劉思達：《割據(jù)的邏輯——中國法律服務(wù)市場的生態(tài)分析(增訂本)》，譯林出版社2017年版，第86頁。，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于地域保護及工作便利考慮，往往會優(yōu)先考慮本鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的基層法律工作者擔(dān)任法律顧問，遂在客觀上造成一位法律顧問擔(dān)任本鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個行政村法律顧問的現(xiàn)象。正如我們調(diào)查了解到，張殿村法律顧問汪光明就同時擔(dān)任著8個行政村的法律顧問。(35)2018年5月，汪光明與鳳山鎮(zhèn)所轄的5個村委會簽訂了《法律顧問協(xié)議書》，協(xié)議約定的服務(wù)期限為3年，即自2018年5月24日到2021年5月24日。在此5份協(xié)議所約定的服務(wù)期限未結(jié)束時，2020年6月汪光明又與鐵山鄉(xiāng)的3個村委會簽訂了《法律顧問協(xié)議書》，約定的服務(wù)期限為2年，即自2020年6月27日到2022年6月26日。由此可見，在2020年6月27日到2021年5月24日將近一年的時間內(nèi)，汪光明同時擔(dān)任8個行政村的法律顧問。參見《華縣鄉(xiāng)村治理體系試點示范工作資料之突出重點(三)：法律顧問協(xié)議書》，內(nèi)部資料，資料編號：HXCZ20210305004。

各個村的具體村情不同和服務(wù)對象的法治需求多樣化，也導(dǎo)致法律顧問不能精準地提供相應(yīng)的法律服務(wù)。根據(jù)村莊結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化程度與松散關(guān)聯(lián)性，我們可將其類型化為簡單型和復(fù)雜型、團結(jié)型和松散型、單一型和復(fù)合型等不同村莊結(jié)構(gòu)類型。即使是同一個縣域內(nèi)，村莊的結(jié)構(gòu)類型也不是單一的。不同結(jié)構(gòu)類型的村莊的法治需求是不一樣的，有些村集體經(jīng)濟發(fā)展較好，其法治需求主要集中在土地承包流轉(zhuǎn)方面；有些村宗族勢力較強，其法治需求主要集中在村莊內(nèi)部治理領(lǐng)域；在團結(jié)型村莊，矛盾糾紛解決主要突出“面子”“輿論”因素，而在松散型村莊，矛盾糾紛解決則強調(diào)“權(quán)利救濟”。在村民與政府之間的糾紛中，“氣”與抗爭政治則扮演著重要角色。(36)參見應(yīng)星：《“氣”與抗爭政治——當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定問題研究》，社會科學(xué)文獻出版社2011年版。不同的法治需求則要求提供不同類型的多元化法律服務(wù)，在一些場合村民會積極主動要求“迎法下鄉(xiāng)”(37)董磊明、陳柏峰、聶良波：《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實踐的解讀》，載《中國社會科學(xué)》2008年第5期。，而在另一些場合村民的“法治需求”并不一定就是正式法律制度所供給的“產(chǎn)品”，更多是秋菊所要的“說法”(38)蘇力：《法治及其本土資源(第三版)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第35頁。，亦包括天理習(xí)慣人情。法律顧問的外來屬性及其準官方的身份性立場，使其無法精準解決基層民眾紛繁復(fù)雜的法治需求，一旦民眾需求不能得到有效的解決，其對法律顧問的信任度也就會隨之降低。長此以往，在法律意識的“感知—判斷決策—圖式形成”過程中，“負面法律信息與農(nóng)民的‘關(guān)系性距離’更近，農(nóng)民對法律的避險功能產(chǎn)生消極判斷，法律圖式又順應(yīng)了這些新判斷”(39)楊子瀟：《由“迎法下鄉(xiāng)”遇冷看農(nóng)民法律意識的生成機制》，載《求索》2022年第1期。，最終導(dǎo)致法律顧問制度在鄉(xiāng)土社會的“懸浮”。

因此，農(nóng)村法律顧問是否能夠提供精準服務(wù)是提高法治建構(gòu)基層治理能力有效性的重要前提。法律顧問如何才能提供精準服務(wù)呢？筆者認為，首先應(yīng)該擴大法律顧問人員范圍，在律所和基層法律工作者之外，還應(yīng)該加強對鄉(xiāng)土社會法律精英的吸納力度(40)參見陳寒非：《從一元到多元：鄉(xiāng)土精英的身份變遷與習(xí)慣法的成長》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2014年第3期。，尤其是將熟悉“地方性知識”的民間法律精英培養(yǎng)為“法律明白人”“法治帶頭人”，并將其納入農(nóng)村法律顧問隊伍。同時將農(nóng)村法律顧問與村人民調(diào)解委員會對接，建立起法律顧問協(xié)助員制度，為外來的法律顧問開展工作提供幫助。由于鄉(xiāng)村法律精英所組成的“保護型經(jīng)紀體制”包容于文化網(wǎng)絡(luò)之中并影響著文化網(wǎng)絡(luò)本身(41)參見[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社2003年版，第37頁。，故可利用文化網(wǎng)絡(luò)幫助村民建立起對法律顧問的信任。其次，從村莊類型結(jié)構(gòu)及其村情出發(fā)，充分調(diào)查了解不同結(jié)構(gòu)類型村莊的法治需求，并根據(jù)法律顧問的服務(wù)能力和專長有針對性地提供給不同村莊。比如，對于涉及經(jīng)濟類糾紛較多的村莊，應(yīng)提供擅長處理合同糾紛、土地承包糾紛的法律顧問；又如，對于鄉(xiāng)村內(nèi)部治理需求較多的村莊，應(yīng)提供擅長調(diào)解民間糾紛、協(xié)助制定實施村規(guī)民約的法律顧問。最后，按照工作量多少提高法律顧問待遇。由于各村實際法治需求不一樣，提供法律服務(wù)的工作量也不一致，如果無論工作量多少都是支付同樣的法律顧問費，勢必會影響法律顧問的工作積極性。因此，地方應(yīng)該按照村莊的大小、工作量多少、難易程度，合理評估不同村莊的法律顧問費用。而要從以上三個方面進行改革，就必須在一定程度上賦權(quán)于地方，使地方能夠根據(jù)實際情況制定出更為精準的服務(wù)方案，保證地方在提供公共法律服務(wù)方面的靈活性。只有當(dāng)法律顧問能夠提供精準服務(wù)，法律顧問制度才不會“懸浮”于基層社會，國家通過法治建構(gòu)基層治理能力的目標才能真正實現(xiàn)。

結(jié) 語

新時代如何構(gòu)建面向基層的公共法律服務(wù)體系直接關(guān)系到法治中國建設(shè)之成效?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》明確提出了法治中國建設(shè)總體目標，到2025年黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國體制機制更加健全、依法行政的政府治理體系日益健全、法治社會建設(shè)取得重大進展，到2035年則基本建成法治國家、法治政府、法治社會。農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)屬于法治社會建設(shè)的重要內(nèi)容，其目標是到2022年基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系。在此背景下，以“一村一法律顧問”工作為主要形式的農(nóng)村法律顧問制度得以全面推廣，成為全國鄉(xiāng)村治理體系試點示范工作中法治領(lǐng)域的重要內(nèi)容。

從中央到地方、從條塊到條條出臺了一系列政策文件，為貫徹落實村(居)法律顧問作出了明確部署。這些政策文件主要從人員構(gòu)成、服務(wù)內(nèi)容(主要職責(zé))、介入渠道、經(jīng)費支持、服務(wù)方式、工作留痕以及監(jiān)督考核等方面對農(nóng)村法律顧問運作機制進行規(guī)定。然而，結(jié)合華縣田野調(diào)查情況發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村法律顧問工作運行尚存在諸多問題，這直接影響到國家通過法治建構(gòu)基層治理能力目標之實現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村法律顧問“懸浮”于鄉(xiāng)土社會，其運行困境主要表現(xiàn)為：法律顧問來源單一、法律顧問難以嵌入鄉(xiāng)土社會、民眾對法律顧問信任度不高、法律顧問服務(wù)動力不足、監(jiān)督考核機制不健全以及工作留痕流于形式等方面。法律顧問全覆蓋也僅僅是形式上覆蓋，而非實質(zhì)上全覆蓋，如何提高覆蓋質(zhì)量是當(dāng)前亟需解決的問題。

國家試圖通過自上而下的詳細規(guī)劃推進農(nóng)村法律顧問制度的構(gòu)建與運作，將法治及其所代表的法權(quán)體系延伸到鄉(xiāng)土社會。法權(quán)體系不僅具有政治屬性，同時也具有經(jīng)濟屬性，代表國家意志，也代表某種利益歸屬?，F(xiàn)代民族國家建構(gòu)最直接的方式就是將這種代表國家意志的統(tǒng)一性的法權(quán)體系延伸到基層，通過法治建構(gòu)民族國家也是最經(jīng)濟有效的方式。政府通過購買服務(wù)的方式為農(nóng)村聘請法律顧問，農(nóng)村法律顧問在向村民提供均等普惠性法律服務(wù)的同時，實際上也在“潤物無聲地”將法治不斷地送進鄉(xiāng)村，完成國家所預(yù)設(shè)的通過法治建構(gòu)基層治理能力之任務(wù)。從田野調(diào)查情況來看，農(nóng)村法律顧問制度也發(fā)揮了一定的積極作用，其服務(wù)方式主要包括普及性法律服務(wù)和個別化法律服務(wù)兩種。普及性法律服務(wù)以法律咨詢、法治宣傳、法治講座以及法律指引等形式為主，尋求民眾總體性的法意識提升。個別化法律服務(wù)則具有“政治服務(wù)”“法治引導(dǎo)”和“糾紛分流”功能，能夠提供更深層次的法律服務(wù)，具有政治性和法律性雙重功能。

由于各個村的具體村情不同，服務(wù)對象的法治需求多樣化，使得法律顧問不能精準地提供相應(yīng)的法律服務(wù)。這也是導(dǎo)致農(nóng)村法律顧問制度“懸浮”于鄉(xiāng)土社會的根本性原因。因此，必須從提升精準服務(wù)能力入手，以彌合農(nóng)村法律顧問制度在表達與實踐之間的罅隙，進而提高法治建構(gòu)基層治理能力的有效性。具體方案主要包括：擴大法律顧問人員范圍，尤其是充分吸納鄉(xiāng)村社會法律精英；從村莊類型結(jié)構(gòu)及村情出發(fā)，了解不同村莊的法治需求，根據(jù)法律顧問專長和服務(wù)能力精確供給；應(yīng)按照法律顧問的實際工作量提供相應(yīng)的待遇。唯有如此，農(nóng)村法律顧問才能向農(nóng)村提供精準化的法律服務(wù)，通過法治建構(gòu)基層治理能力才有可能。