怎樣實(shí)施差異化收費(fèi)才科學(xué)合理

文 長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 周國(guó)光

《全面推廣高速公路差異化收費(fèi)實(shí)施方案》提出了分路段、分車型（類）、分時(shí)段、分出入口、分方向和分支付方式6種差異化收費(fèi)方式。金偉忠 攝

高速公路差異化收費(fèi)是近年來(lái)伴隨著收費(fèi)公路的發(fā)展逐步形成的一項(xiàng)重要的政策導(dǎo)向。2016年交通運(yùn)輸部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 促進(jìn)物流業(yè)“降本增效”的若干意見(jiàn)》（交規(guī)劃發(fā)〔2016〕147號(hào)）中首次提出，探索高速公路分時(shí)段差異化收費(fèi)政策。這意味著，最早提出差異化收費(fèi)的政策導(dǎo)向，是將高速公路分時(shí)段差異化收費(fèi)作為“降低物流成本”的一項(xiàng)有效舉措。

2021年6月2日，交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《全面推廣高速公路差異化收費(fèi)實(shí)施方案》（交公路函〔2021〕228號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“方案”）中，提出各地應(yīng)在深入總結(jié)高速公路差異化收費(fèi)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、合力推動(dòng)，因地制宜、分類施策，改革創(chuàng)新、完善機(jī)制，在不削弱高速公路償債能力的基礎(chǔ)上，探索實(shí)施適合本地特點(diǎn)的差異化收費(fèi)模式和配套政策措施，充分發(fā)揮調(diào)流、降費(fèi)、提效的功能，努力實(shí)現(xiàn)多方共贏。

差異化收費(fèi)的國(guó)內(nèi)探索

在國(guó)內(nèi)，作為試點(diǎn)省份的河南省采取的差異化收費(fèi)舉措主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：ETC用戶車主通行費(fèi)打九五折；2類至6類貨車享受不同折扣優(yōu)惠；政府購(gòu)買服務(wù)的區(qū)域性路段免費(fèi)行駛，例如豫A、豫V號(hào)牌使用ETC的小客車，免費(fèi)行駛鄭州繞城、鄭少及航空港高速公路。2021年1月至5月，僅貨車一項(xiàng)，河南省差異化收費(fèi)共減免費(fèi)用約11.93億元。

山西省作為試點(diǎn)省份，高速公路差異化收費(fèi)試點(diǎn)工作在不斷推進(jìn)。按照晉政函2019年第126號(hào)文件的精神，山西省從2020年初開(kāi)始，分別實(shí)施了分方向、分區(qū)域、環(huán)城路段、橋梁占比較高路段、分時(shí)段、特定車輛、客運(yùn)班車包繳、ETC等八個(gè)方面的差異化優(yōu)惠政策。伴隨著山西安澤至陽(yáng)城蟒河高速公路陽(yáng)蟒段實(shí)施差異化收費(fèi)，行駛該路段陽(yáng)城至濟(jì)源方向和濟(jì)源至陽(yáng)城方向的2類（含）及以上貨車，分別享受通行費(fèi)30%和50%的優(yōu)惠，進(jìn)一步促進(jìn)晉豫兩省物流業(yè)降本增效。到2021年上半年，山西高速公路差異化收費(fèi)路段達(dá)4000公里以上，超過(guò)山西高速公路總里程的70%。

作為試點(diǎn)省份的湖南省，從2019年2月1日開(kāi)始在7條（3對(duì)）高速公路試點(diǎn)實(shí)行差異化收費(fèi)。湖南省交通運(yùn)輸廳、發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政廳通過(guò)聯(lián)合印發(fā)《湖南省高速公路貨車通行費(fèi)按車型收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施方案》，之后又在2020年4月進(jìn)一步聯(lián)合印發(fā)《湖南省高速公路貨車通行費(fèi)差異化收費(fèi)優(yōu)化調(diào)整方案》，側(cè)重于下調(diào)各類貨車的通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，試點(diǎn)工作取得了新的成效。

同為試點(diǎn)省份的浙江省，高速公路差異化收費(fèi)試點(diǎn)工作也有新的進(jìn)展。2021年3月26日，浙江省黃衢南高速公路率先推行分時(shí)段差異化收費(fèi)政策，成為浙江省內(nèi)首條由高速公路業(yè)主單位主導(dǎo)分車型分時(shí)段實(shí)施差異化收費(fèi)政策的高速公路。具體政策導(dǎo)向是對(duì)當(dāng)日22時(shí)至次日6時(shí)行駛黃衢南高速公路，安裝并使用ETC的5類、6類合法裝載貨車按4類貨車通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，其余時(shí)間仍按浙江省政府批準(zhǔn)的原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。自2021年3月26日起實(shí)施，實(shí)施期限暫定一年。

根據(jù)湖北省人民政府《湖北省促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展若干政策措施的通知》，湖北省發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政廳《關(guān)于對(duì)通行我省高速公路2類和3類ETC貨車實(shí)行差異化收費(fèi)的通知》，湖北省交通運(yùn)輸廳、發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于調(diào)整湖北省高速公路車輛通行費(fèi)車型分類及貨車通行費(fèi)計(jì)費(fèi)方式的通知》的政策導(dǎo)向，湖北楚天智能交通股份有限公司在2020年對(duì)行駛在其管理的高速公路上的2類、3類、5類ETC貨車，分別給予應(yīng)交通行費(fèi)50%、28%、10%的優(yōu)惠，含給予ETC貨車應(yīng)交通行費(fèi)5%的無(wú)差別基本優(yōu)惠。

總體來(lái)看，國(guó)內(nèi)實(shí)行高速公路差異化收費(fèi)試點(diǎn)省份采取的主要舉措，不同程度地降低了相關(guān)貨車車型的通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)的是降低物流成本的效果。

差異化收費(fèi)的國(guó)際案例

在美國(guó)，全長(zhǎng)253公里的印第安納收費(fèi)公路，從2020年7月1日開(kāi)始施行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，除了分車型確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以外，主要區(qū)分現(xiàn)金和ETC電子支付方式施行差異化收費(fèi)。例如，兩軸車型全程收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為現(xiàn)金收費(fèi)12美元、ETC收費(fèi)12.04美元；七軸及以上車型全程收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為現(xiàn)金收費(fèi)141.7美元、ETC收費(fèi)147.67美元。

全長(zhǎng)12.5公里的美國(guó)芝加哥高架公路，在2021年7月施行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，除了分車型確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以外，三軸以上車輛主要是按照時(shí)段確定差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。例如，三軸車型高峰期（4時(shí)至20時(shí)）的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為20.4美元；其他時(shí)段（當(dāng)日20時(shí)至次日4時(shí)）的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為14.6美元。七軸及以上車型高峰期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為47.6美元；其他時(shí)段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為34美元。兩軸車型未施行差異化收費(fèi)，全天收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一致的，均為5.8美元。

在加拿大，位于多倫多市全長(zhǎng)108公里的H407ETR高速公路采取的是分方向、分區(qū)域、分時(shí)段按照車公里施行差異化收費(fèi)的方式。以輕型車輛（小客車、面包車、豪華轎車、越野車，以及總重在5噸及以下的輕型貨車）在由西向東的行駛方向行駛H401高速公路至H427高速公路之間的區(qū)域?yàn)槔?，?020年2月1日開(kāi)始執(zhí)行的車公里收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：工作日0時(shí)開(kāi)始，25.29加分；6時(shí)開(kāi)始，42.83加分；7時(shí)開(kāi)始，50.89加分；9時(shí)30分開(kāi)始，44.02加分；10時(shí)30分開(kāi)始，39.07加分；14時(shí)30分開(kāi)始，50.55加分；15時(shí)30分開(kāi)始，55.45加分；18時(shí)開(kāi)始，50.55加分；19時(shí)開(kāi)始，25.29加分。周末和假日0時(shí)開(kāi)始，25.29加分；11時(shí)開(kāi)始，35.96加分；19時(shí)開(kāi)始，25.29加分。

在澳大利亞昆士蘭州，只有個(gè)別高速公路針對(duì)四類車型（大型貨車）采取了錯(cuò)峰差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。高峰時(shí)段為5時(shí)開(kāi)始至20時(shí)整。例如，四類車型在2021年7月要通行位于布里斯班市全長(zhǎng)4.6公里、雙向四車道的遺跡路（Legacy Way）隧道，高峰期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每車次17.38澳元；其他時(shí)段為每車次15.35澳元。

位于德國(guó)羅斯托克、全長(zhǎng)2.1公里的沃諾隧道將收費(fèi)車型劃分為5類，并劃分收費(fèi)方式和季節(jié)施行差異性收費(fèi)。例如，一類車型（大于或等于2軸、高度小于或等于2.05米的摩托車和小客車）在2021年7月的現(xiàn)金收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為11月1日至次年4月30日期間，每車次為3.60歐元；5月1日至10月31日的期間，每車次為4.40歐元。如果采取自動(dòng)收費(fèi)系統(tǒng)繳費(fèi)，全年每車次的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均為2.84歐元。

總體來(lái)看，國(guó)外有關(guān)高速公路橋梁隧道采取差異化收費(fèi)的主要舉措，主要針對(duì)的是錯(cuò)峰運(yùn)行，似乎并不突出降低物流成本的需要，其他方面的效果也不明顯。

有關(guān)差異化收費(fèi)的思考

科學(xué)規(guī)范高速公路差異化收費(fèi)行為

筆者認(rèn)為，從2016年以來(lái)交通運(yùn)輸部等政府部門的政策導(dǎo)向和試點(diǎn)探索中涉及的差異化收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)現(xiàn)行高速公路分車型收費(fèi)方式調(diào)整。故分車型（類）和分支付方式的收費(fèi)行為，不應(yīng)當(dāng)分別作為差異化收費(fèi)的方式之一。

分車型（類）收費(fèi)對(duì)車輛運(yùn)行沒(méi)有本質(zhì)上的引導(dǎo)作用。按照一定的車型分類標(biāo)準(zhǔn)（例如，車輛軸數(shù)）和車輛類別（例如，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱運(yùn)輸車輛、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸罐式車輛等專用運(yùn)輸車輛，以及在綠色通道上運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛等），采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并體現(xiàn)一定的政策性導(dǎo)向是必要的，但也許沒(méi)有必要采取“差異化收費(fèi)”的稱謂并與現(xiàn)行收費(fèi)方式相區(qū)別。

分支付方式收費(fèi)對(duì)車輛運(yùn)行也沒(méi)有本質(zhì)上的引導(dǎo)作用。與現(xiàn)金付費(fèi)相比，由于ETC付費(fèi)更加便捷準(zhǔn)確，客貨車輛通過(guò)收費(fèi)站（點(diǎn)）繳費(fèi)具有更高的通行效率，也在很大程度上具有減少收費(fèi)人員、降低收費(fèi)管理費(fèi)用的優(yōu)勢(shì)，故對(duì)ETC收費(fèi)給予一定的折扣優(yōu)惠，有助于利用價(jià)格杠桿引導(dǎo)更多的車輛使用ETC繳費(fèi)。對(duì)ETC收費(fèi)方式給予一定的價(jià)格優(yōu)惠是必要的，但也沒(méi)有必要采取“差異化收費(fèi)”的稱謂。

筆者認(rèn)為，高速公路差異化收費(fèi)的本質(zhì)要求，應(yīng)當(dāng)是運(yùn)用通行費(fèi)價(jià)格杠桿來(lái)引導(dǎo)客貨車輛錯(cuò)峰運(yùn)行，以達(dá)到減少道路擁堵、提高道路通行效率的目的。引導(dǎo)錯(cuò)峰的具體舉措，可以采取分時(shí)段差異化收費(fèi)、分路段差異化收費(fèi)、分進(jìn)出口差異化收費(fèi)和分運(yùn)行方向差異化收費(fèi)。

分時(shí)段差異性收費(fèi)的主要目的，是需要將高峰時(shí)段的交通量合理分流到非高峰時(shí)段。故適當(dāng)提高高峰時(shí)段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并適當(dāng)降低非高峰時(shí)段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮理想的削峰調(diào)流作用。一些地區(qū)準(zhǔn)備對(duì)高峰時(shí)段的小客車免費(fèi)通行的設(shè)想，初衷也許是考慮緩解收費(fèi)站的擁堵，但免費(fèi)政策的結(jié)果將造成更多的小客車在該時(shí)段通行，不僅無(wú)助于削峰，而且很有可能導(dǎo)致本來(lái)就擁堵的路段雪上加霜。

降低物流成本也許屬于相關(guān)部門出臺(tái)“差異化收費(fèi)”政策的初衷，但也許不應(yīng)當(dāng)作為施行“差異化收費(fèi)”的主要目的?？紤]到控制與降低物流成本的需要適當(dāng)降低貨車通行費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也許是必要的，但沒(méi)有必要采取“差異化收費(fèi)”的稱謂，“降費(fèi)”也最好不作為差異化收費(fèi)追求的目標(biāo)。

差異化收費(fèi)不應(yīng)當(dāng)削弱高速公路的償債能力

《方案》提出，差異化收費(fèi)不應(yīng)當(dāng)削弱高速公路的償債能力，應(yīng)當(dāng)針對(duì)的是政府收費(fèi)高速公路。對(duì)經(jīng)營(yíng)性高速公路而言，差異化收費(fèi)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在不影響在現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下高速公路的盈利能力上。

鑒于現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中仍具有對(duì)政府收費(fèi)公路最長(zhǎng)收費(fèi)年限的限定，并且政府收費(fèi)公路在建成通車交付使用時(shí)，是按照其約定的收費(fèi)年限內(nèi)償還全部債務(wù)本息或約定盈利水平的要求，來(lái)確定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，如不削弱政府收費(fèi)高速公路的償債能力，不影響經(jīng)營(yíng)性高速公路的盈利能力，真正做到“多方共贏”，“差異化收費(fèi)”只能采取“有降必有增”的策略確定實(shí)施方案，以確?？傮w收費(fèi)水平不變，使得收取的車輛通行費(fèi)能夠滿足按期還本付息或達(dá)到預(yù)期盈利目標(biāo)的需要。故施行差異化收費(fèi)后，貨車可選擇錯(cuò)峰行駛非高峰時(shí)段或路段，并獲得減少通行費(fèi)支出、降低物流成本的效益，但仍在高峰時(shí)段或路段行駛高速公路的貨車也想要少繳納通行費(fèi)，降低物流成本，也許并不現(xiàn)實(shí)。

從試點(diǎn)省份出臺(tái)的高速公路差異化收費(fèi)實(shí)施方案來(lái)看，基本體現(xiàn)的均是降費(fèi)的要求，缺少在需要削峰的路段、時(shí)段等提高費(fèi)率的安排。這就有可能影響高速公路的償債能力。筆者認(rèn)為，這一問(wèn)題值得關(guān)注。

目前，美國(guó)的收費(fèi)公路大多數(shù)屬于沒(méi)有規(guī)定期限的政府收費(fèi)公路。在這種狀況下，差異化收費(fèi)可以更多地體現(xiàn)政府的政策導(dǎo)向。修訂后的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》如果能夠取消政府收費(fèi)公路的最長(zhǎng)收費(fèi)年限，并按照“統(tǒng)借統(tǒng)還”的思路統(tǒng)籌安排省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)政府收費(fèi)高速公路的債務(wù)本息償還事項(xiàng)，則可更好地發(fā)揮差異化收費(fèi)調(diào)流、降費(fèi)、提效的功能，努力達(dá)到差異化收費(fèi)的總體要求。