陜南移民搬遷中的土地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)施情況及其影響因素
——以商州區(qū)為例

馬 偉,楊海娟,陳玉瑩，毛佳煒

(1.西北大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院, 陜西 西安 710127;2.北京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875)

隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，人們對生態(tài)環(huán)境以及生活水平的要求提高，將居住在地質(zhì)災(zāi)害安全控制區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)以及山區(qū)分散居住的農(nóng)戶搬遷到條件較好的中心村、中心鎮(zhèn)等成為我國很多地方政府推進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展的重要戰(zhàn)略。陜西省政府從2011年開始實(shí)施陜南移民搬遷,每個(gè)縣(區(qū))在此基礎(chǔ)上做出了實(shí)施方案。目前,規(guī)劃時(shí)間過了大半,實(shí)施的效果如何?很多學(xué)者通過從已搬遷戶的角度出發(fā),由生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益、移民滿意度等方面評價(jià)生態(tài)移民搬遷工程[1-3],研究對象多集中于遷入?yún)^(qū)搬遷戶,研究范圍多以生態(tài)脆弱區(qū)[4]、貧困區(qū)[5-7]等移民搬遷區(qū)為主,一般采用多指標(biāo)評價(jià)分析法[8-13]、雙重查分法[14-16]等方法對移民搬遷項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)[17],從土地規(guī)劃指標(biāo)變化的角度對遷入、遷出區(qū)的實(shí)施情況進(jìn)行全面實(shí)證研究的較少。本文通過2016年和2010年的土地利用變更數(shù)據(jù),對《商洛市商州區(qū)生態(tài)扶貧避災(zāi)移民搬遷土地綜合利用實(shí)施方案(2011—2020)》進(jìn)行中期評估。分析移民搬遷實(shí)施過程中土地規(guī)劃指標(biāo)的實(shí)施情況及其影響因素,以期為規(guī)劃后期移民搬遷的有效推進(jìn)提供對策、建議。

1 研究區(qū)概況

商州區(qū),位于陜西東南部,是商洛市的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心,北與洛南縣接壤,東臨藍(lán)田、柞水縣,南與山陽、丹鳳縣相連。地處秦嶺山區(qū),山大溝深,生態(tài)環(huán)境脆弱,為災(zāi)害頻發(fā)區(qū),主要有地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害,全區(qū)查明確認(rèn)的地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)有153處,各類地質(zhì)災(zāi)害規(guī)模以小型為主,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地質(zhì)災(zāi)害分布極不均勻。全區(qū)轄14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和4個(gè)街道辦事處,土地總面積2 672 km2。地勢西北高東南低,有河谷川塬區(qū)、低山丘陵區(qū)、中山區(qū)、高山區(qū)四種地貌類型。境內(nèi)河流分屬丹江、金錢河、灞河三個(gè)流域,滬陜高速、銀武高速、312國道、寧西鐵路貫通全境[18]。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源及處理

本研究采用的數(shù)據(jù)為商州區(qū)2010、2016年土地利用變更數(shù)據(jù)庫、《商洛市商州區(qū)生態(tài)扶貧避災(zāi)移民搬遷土地綜合利用實(shí)施方案(2011—2020)》數(shù)據(jù)庫及地理空間數(shù)據(jù)云DEM數(shù)字高程數(shù)據(jù)中的SRTMDEM 90 m×90 m數(shù)字高程數(shù)據(jù)和SRTMSLOPE 90 m×90 m坡度數(shù)據(jù),將兩個(gè)柵格數(shù)據(jù)進(jìn)行處理后轉(zhuǎn)為矢量數(shù)據(jù)。

2.2 研究方法

利用ArcGIS疊加分析的空間分析方法,分別提取商州區(qū)2010年、2016年土地利用變更庫中建設(shè)用地(城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)、采礦用地、交通水利用地)、農(nóng)用地(耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地)、其他土地(自然保留地、灘涂)圖斑,將上述兩期地類圖斑相交、擦除,得到變化圖斑。將2010—2016年土地利用變化圖斑與《商洛市商州區(qū)生態(tài)扶貧避災(zāi)移民搬遷土地綜合利用實(shí)施方案(2011—2020)》數(shù)據(jù)庫進(jìn)行疊加,分析移民搬遷對土地利用變化的影響。

用2011—2016年建設(shè)用地增加圖斑與安置區(qū)相交,得到同期已經(jīng)實(shí)施的安置用地;用2011—2016年建設(shè)用地增加圖斑與留用區(qū)相交,得到同期已經(jīng)實(shí)施的留用區(qū)圖斑。將已經(jīng)實(shí)施的安置區(qū)和留用區(qū)圖斑分別與2010年的地類圖斑相交,為同期安置區(qū)和留用區(qū)占用地類的圖斑。用2011—2016年建設(shè)用地中的農(nóng)村居民點(diǎn)、采礦用地減少圖斑與2016年的農(nóng)用地相交,得到同期復(fù)墾的建設(shè)用地,再與拆舊區(qū)相交,得到拆舊區(qū)已經(jīng)騰退的農(nóng)村居民點(diǎn)、采礦用地圖斑。

3 商州區(qū)移民搬遷土地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)施情況

通過《商洛市商州區(qū)生態(tài)扶貧避災(zāi)移民搬遷土地綜合利用實(shí)施方案(2011—2020)》中各項(xiàng)實(shí)施方案的制定,優(yōu)化區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu),促進(jìn)移民搬遷工作開展和生態(tài)環(huán)境保護(hù),合理確定搬遷區(qū)土地整治范圍、規(guī)模和用途,統(tǒng)籌安排建新區(qū)的規(guī)模、布局和區(qū)塊,大力推進(jìn)土地綜合利用整治,提升資源環(huán)境綜合承載能力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。本研究主要從移民搬遷板塊的位置分布、土地指標(biāo)完成量、土地利用變化特征3個(gè)方面研究建新區(qū)(安置區(qū)與留用區(qū))、拆舊區(qū)中土地規(guī)劃指標(biāo)的實(shí)施情況。

3.1 移民搬遷斑塊的位置分布

2011—2016年間商州區(qū)已實(shí)施安置區(qū)分布范圍較廣,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中均有分布,呈現(xiàn)整體分散、局部集中的分布特點(diǎn),其中劉灣街道的分布量最大,陳塬街道、閆村鎮(zhèn)的分布量最小，主要分布于商州區(qū)東南部的劉灣街辦、楊峪河鎮(zhèn)、沙河子鎮(zhèn)、大荊鎮(zhèn)等地區(qū)。已實(shí)施留用區(qū)分布范圍較安置區(qū)小,分布于沙河子鎮(zhèn)、大趙峪街道等8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),總體分布比較集中,集聚特征比較明顯,主要聚集在沙河子鎮(zhèn)、夜村鎮(zhèn)、陳塬街辦、劉灣街辦串聯(lián)成的“一”字軸線上,位于商州區(qū)的東南部,其中沙河子鎮(zhèn)的分布量最大,規(guī)模占比超過50%,楊峪河鎮(zhèn)、腰市鎮(zhèn)的分布量最小。拆舊區(qū)的實(shí)施比較滯后,只有一處進(jìn)行了拆舊騰退,位于牧戶關(guān)鎮(zhèn)西北部,規(guī)模較小(見圖1)。

圖1 安置、留用、拆舊地塊位置示意圖Fig.1 Schematic map of resettlement, retention and demolition of old land blocks

3.2 土地指標(biāo)完成量

安置區(qū)完成安置面積85.66 hm2,占規(guī)劃指標(biāo)總量的30.71%,其中城鎮(zhèn)安置完成了10.02%，農(nóng)村安置完成了64.34%,農(nóng)村安置總量高于城鎮(zhèn)安置。留用區(qū)完成了規(guī)劃指標(biāo)總量的9.35%,全部為城鎮(zhèn)用地,其余留用地塊分別為農(nóng)村居民點(diǎn)、公路用地、鐵路用地,不在規(guī)劃指標(biāo)內(nèi)。拆舊騰退實(shí)施滯后,出現(xiàn)了較為明顯的建新不折舊現(xiàn)象；折舊區(qū)僅有0.56 hm2的廢棄工礦用地進(jìn)行了騰退，占騰退采礦用地規(guī)劃指標(biāo)的0.83%；農(nóng)村宅基地騰退規(guī)模為0。移民搬遷進(jìn)行到了2016年,規(guī)劃時(shí)間進(jìn)行過半,移民搬遷的整體進(jìn)度不高,安置、留用、拆舊區(qū)的指標(biāo)完成量均不及總量的50%,在已完成部分中,建新區(qū)的指標(biāo)執(zhí)行較好,舊宅基地騰退相對滯后,安置區(qū)指標(biāo)完成量優(yōu)于留用區(qū)、大幅度領(lǐng)先于拆舊區(qū)。在農(nóng)村居民點(diǎn)的安置中,農(nóng)村安置總量高于城鎮(zhèn)安置,與安置區(qū)同步進(jìn)行的留用區(qū)建設(shè)緩慢(見表1)。

表1 安置區(qū)、留用區(qū)、拆舊區(qū)的實(shí)施進(jìn)度表Tab.1 Schedule for the implementation of resettlement, retention and demolitionof old areas hm2

3.3 土地利用變化特征

規(guī)劃安置區(qū)共166個(gè)地塊,總面積為278.97 hm2,占用旱地、水澆地、林地、牧草地、設(shè)施農(nóng)用地、自然保留地集中安置為農(nóng)村居民點(diǎn)用地、城鎮(zhèn)用地;建新留用區(qū)共111個(gè)地塊,總面積535.46 hm2,占用耕地、園地、林地、牧草地、灘涂集中建設(shè)為城鎮(zhèn)用地;拆舊區(qū)共3 396個(gè)地塊,總面積729.32 hm2,騰退農(nóng)村宅基地、廢棄工礦地,復(fù)墾為耕地、林地、牧草地、園地。根據(jù)安置區(qū)、留用區(qū)、拆舊區(qū)的執(zhí)行情況,涉及到了多個(gè)地類的變化。安置區(qū)的執(zhí)行新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地85.66 hm2,其中79.78%為農(nóng)村居民點(diǎn)用地;占用農(nóng)用地85.53 hm2，其中95.57%為耕地;占用自然保留地2.13 hm2。留用區(qū)的執(zhí)行新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地63.24 hm2,79.19%為城鎮(zhèn)用地,20.81%為農(nóng)村居民點(diǎn)用地;新增交通水利用地21.38 hm2,70.77%為公路用地,29.23%為鐵路用地;占用農(nóng)用地84.62 hm2,其中95.52%為耕地。拆舊區(qū)復(fù)墾廢棄工礦0.56 hm2,新增耕地0.56 hm2。移民搬遷項(xiàng)目實(shí)施到中期,新增建設(shè)用地169.72 hm2，農(nóng)用地減少了167.59 hm2,其他土地減少了2.13 hm2。變化比較明顯的是農(nóng)村居民點(diǎn)、城鎮(zhèn)用地和耕地,農(nóng)村居民點(diǎn)新增81.5 hm2,城鎮(zhèn)用地新增67.4 hm2,耕地減少160.1 hm2(見表2)。

表2 移民搬遷實(shí)施中期土地利用變化結(jié)構(gòu)表Tab.2 Structural table of land use change in the mid-term of migrant relocation hm2

4 土地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)施的影響因素分析

采用定性定量相結(jié)合的方法分析商州區(qū)移民搬遷的影響因素,對實(shí)施較好的建新區(qū)進(jìn)行定量分析,從2016年商州區(qū)土地利用變更庫中選取現(xiàn)狀道路(高速公路、國道、省道、縣道)、河流、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府點(diǎn)數(shù)據(jù)、高程、坡度等數(shù)據(jù),進(jìn)行緩沖區(qū)分析(見圖2)。地形是進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)被列為首位的重要因素[19-20]，根據(jù)公式進(jìn)行轉(zhuǎn)換后的地形指數(shù)可綜合描述高程及坡度屬性,將商州區(qū)境內(nèi)的地形位指數(shù)(0.16～0.99) 按從小到大等分為10 個(gè)級別,高程高、坡度大的地區(qū)地形位大,高程低、坡度小的地區(qū)地形位小。城鎮(zhèn)是帶動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力,道路是村民進(jìn)行商業(yè)貿(mào)易、生活居住、對外交往等活動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施,河流是保障村民進(jìn)行正常生活以及農(nóng)田灌溉的必要條件,綜合建設(shè)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活保障等方面選取影響因素;分析其對于建新區(qū)建設(shè)活動(dòng)的影響;對拆舊區(qū)進(jìn)行定性分析,針對搬遷戶的心理需求及物質(zhì)需求兩個(gè)方面進(jìn)行定性探討。

圖2 安置、留用地塊在不同因素影響下的位置分布圖Fig.2 Location distribution map of resettlement and retention land under different factors

4.1 建新區(qū)執(zhí)行的影響因素

已實(shí)施安置區(qū)向靠近城鎮(zhèn)、河流、道路及地形地勢平緩地區(qū)聚集。安置地塊整體分布在城鎮(zhèn)緩沖區(qū)0～8 km的緩沖范圍內(nèi),安置面積大小與距離城鎮(zhèn)、中心村的緩沖距離呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。在距離城鎮(zhèn)0～1 km緩沖區(qū)間內(nèi)的安置面積最大,在距離城鎮(zhèn)5～6 km緩沖區(qū)間內(nèi)的安置面積位居第二,說明商州區(qū)移民搬遷主要方向?yàn)槌擎?zhèn)集中安置與中心村集中安置。安置地塊主要集聚在地形位等級較低地區(qū),位于地形位等級1～4區(qū)間內(nèi)的安置點(diǎn)占實(shí)施總量的89.22%,隨著地形等級的增加,安置點(diǎn)面積逐漸減小,坡度低、高程小地區(qū)是實(shí)施安置建設(shè)活動(dòng)的最佳選擇地。河流、道路對于安置點(diǎn)的影響力較大,安置地塊分布在距離河流0～6 km、距離道路0～5 km的范圍內(nèi),其中76%分布在距離河流0～1 km的地區(qū),83%分布在距離道路0～1 km的地區(qū),隨著距河流、道路距離的增大,安置地塊面積明顯減小,在緩沖區(qū)間范圍一定的情況下,道路對于安置戶的吸引力略大于河流。

留用地塊的分布同樣受到城鎮(zhèn)、地形、河流、道路的影響,遍布于距離城鎮(zhèn)0～6 km范圍內(nèi),主要分布在靠近城鎮(zhèn)0～2 km及4～5 km范圍內(nèi)。地形對于留用地塊的影響較大,分布在地形等級1～5區(qū)間內(nèi),分布在地形等級1區(qū)間內(nèi)的留用地面積最大,隨著地形等級的增加留用地塊面積大幅減小。留用地塊整體分布于距離河流、道路0～2 km的地區(qū)內(nèi),由于留用地塊用于工業(yè)、居住、交通等規(guī)劃用途,所以對道路、河流等區(qū)位條件要求較高,其中87.92%分布于距離河流0～1 km范圍內(nèi),99.66%分布于距離道路0～1 km范圍內(nèi),河流、道路對于留用區(qū)分布的影響較為明顯,在緩沖區(qū)間距離一定的情況下,道路對于留用區(qū)的吸引力高于河流(見表3)。

表3 安置、留用地塊在不同影響因素緩沖區(qū)上的規(guī)模分布表Tab.3 Scale distribution table of resettlement and retention land in buffer zones with different influencing factors

4.2 宅基地騰退滯后的影響因素

4.2.1 安土重遷思想嚴(yán)重 受家庭觀念影響的農(nóng)戶,特別是老人,安土重遷的思想比較嚴(yán)重,認(rèn)為舊宅基地是幾代人世代相傳的棲息之地,舊房是舉全家之力營建而來,在他們眼里不只是一片土、一扇房,而是一方血脈的象征,在一個(gè)地方住習(xí)慣了,不愿輕易搬遷。部分農(nóng)戶疲于建立新的鄰里關(guān)系,舊宅以平房、低層樓房為主,分布比較分散,各家各戶以“串門”作為主要的鄰里關(guān)系維持方式,相互來往數(shù)十年,關(guān)系融洽。安置新房多為高層住宅,相互之間的交流來往不方便。

4.2.2 住新不交舊 農(nóng)村分戶過程中對住房的需求得不到有效滿足,很多移民安置點(diǎn)建成后,分戶后的年輕人搬遷到了新的移民安置點(diǎn),新建移民安置房面積、房型有限,難以滿足兩代人的生活需求。

老一代人和年輕人的生活習(xí)慣、思想觀念不同,對于獨(dú)生子女家庭只分得一處住宅,兩代人生活在一起,無法滿足年輕人要求獨(dú)立的需求,就會導(dǎo)致年輕人搬遷到新的安置房內(nèi)生活,部分老人仍然住在需要騰退的舊宅中,產(chǎn)生了比較嚴(yán)重的住新不交舊現(xiàn)象。

4.2.3 補(bǔ)償價(jià)格過低 一方面,農(nóng)戶在原住地可以無償使用土地,搬遷到新的安置地點(diǎn)土地資匱乏,只能去城里租賃房屋進(jìn)行生計(jì)活動(dòng),但是由于城鄉(xiāng)土地價(jià)格差距過大、移民安置補(bǔ)償價(jià)格較低,農(nóng)戶無法支付城鎮(zhèn)地區(qū)昂貴的租金。另一方面,隨著土地制度的改革,《新土地管理法》中規(guī)定滿足符合規(guī)劃、農(nóng)民自愿等條件的宅基地可以轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市,一些村民對此持觀望態(tài)度,期待國家為農(nóng)村土地入市建立統(tǒng)一的市場,開放更加優(yōu)惠的土地政策,增加其收入來源,對比移民搬遷補(bǔ)償價(jià)格較低,無法對農(nóng)戶產(chǎn)生誘惑力,農(nóng)戶心里落差較大,導(dǎo)致其搬遷意愿不高。

4.2.4 移民區(qū)生產(chǎn)就業(yè)難 有些農(nóng)戶搬遷后,生產(chǎn)資料都在原住地,僅靠個(gè)人之力無法重新在移民區(qū)開始新的生產(chǎn)活動(dòng),導(dǎo)致農(nóng)戶居住在移民區(qū)、生產(chǎn)仍在原地現(xiàn)象的發(fā)生。安置區(qū)居住條件雖好,但是生產(chǎn)不便利,對居民生活舒適性、生產(chǎn)便利性產(chǎn)生了較大的影響。對于搬遷至土地資源匱乏地區(qū)的農(nóng)戶,沒有足夠的土地可供耕種,只能靠打工維持生計(jì)。移民區(qū)沒有配套相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)戶技術(shù)缺乏等種種原因,導(dǎo)致了移民區(qū)農(nóng)戶就業(yè)、創(chuàng)業(yè)難現(xiàn)象的發(fā)生。

5 優(yōu)化建議

5.1 落實(shí)建設(shè)用地增減掛鉤政策

針對移民搬遷項(xiàng)目進(jìn)度遲緩、耕地總量大幅減少、城鄉(xiāng)建設(shè)用地大幅增加等問題,可以通過聯(lián)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,整理拆舊區(qū)中分散分布的農(nóng)村居民點(diǎn)。用宅基地騰退所得耕地面積等量置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地,實(shí)現(xiàn)耕地在總量上達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡,在質(zhì)量上有所提升,同時(shí)緩解城鎮(zhèn)化下城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目擴(kuò)張的問題。宅基地騰退、耕地整治的資金可由區(qū)政府先行墊付,通過后期城鎮(zhèn)建設(shè)用地土地出讓費(fèi)補(bǔ)充。通過土地利用布局的整合,使得海拔地勢較高、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的農(nóng)村居民點(diǎn)向各項(xiàng)設(shè)施完善的中心村、城鎮(zhèn)地區(qū)集聚,避免農(nóng)用地減少,達(dá)到耕地占卜平衡的效果,促進(jìn)土地集約利用。

5.2 優(yōu)化移民安置地選擇

在區(qū)位位置選擇上,建新區(qū)應(yīng)布局在地勢相對平坦,靠近城鎮(zhèn)、園區(qū)、中心村,川道和干線公路沿線等交通相對便捷、公共服務(wù)設(shè)施相對完善的區(qū)域,在自然地理位置選擇上,建新區(qū)地塊應(yīng)避開山洪、風(fēng)口、滑坡、泥石流、洪水淹沒、地震斷裂等自然災(zāi)害影響的地段,同時(shí)應(yīng)避開自然保護(hù)區(qū)、有開采價(jià)值的地下資源和地下采空區(qū),嚴(yán)禁削山填河、破壞生態(tài)環(huán)境,宜選在水質(zhì)優(yōu)良、水源充足且便于排水,通風(fēng)向陽和地質(zhì)條件適宜的地段。落實(shí)耕地保護(hù),項(xiàng)目實(shí)施過程中,建新區(qū)的選擇盡量避讓優(yōu)質(zhì)耕地。

5.3 增加移民安置地吸引力

通過兩個(gè)方面增加移民安置區(qū)吸引力:①制定合理的惠民政策。在移民安置補(bǔ)償價(jià)格上適當(dāng)調(diào)整上漲,對貧困戶等弱勢群體加大補(bǔ)償力度,優(yōu)化移民安置補(bǔ)償機(jī)制;針對安置區(qū)的農(nóng)戶,在公司創(chuàng)立、產(chǎn)業(yè)用地申請等方面適當(dāng)放寬條件,開通綠色通道;針對自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)戶,政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼,鼓勵(lì)農(nóng)戶多種形式的創(chuàng)業(yè)活動(dòng);政府出面與信貸機(jī)構(gòu)協(xié)商,制定針對安置區(qū)農(nóng)戶的低息貸款產(chǎn)品。②配套相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。移民搬遷區(qū)配套產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,挖掘當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?提升農(nóng)戶技術(shù)水平,實(shí)現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)致富;鎮(zhèn)、縣未落地的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可優(yōu)先考慮布局在移民區(qū)附近,移民區(qū)與鄰近各村整合成一個(gè)社區(qū),共享相關(guān)產(chǎn)業(yè),多方位拉動(dòng)安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,增加安置區(qū)農(nóng)戶的就業(yè)崗位。

5.4 宅基地實(shí)現(xiàn)分區(qū)騰退

商州區(qū)境內(nèi)高差較大, 最高海拔2 072 m, 最低海拔492 m, 根據(jù)需要將海拔高度進(jìn)行重分類, 分為[492,800)、[800,1 200)、[1 200，1 500)和[1 500，2 072]四個(gè)等級(單位:m),分別對應(yīng)河谷川塬區(qū)、低山丘陵區(qū)、中山區(qū)和高山區(qū)。

位于海拔地勢較低地區(qū)即河谷川塬區(qū)、低山丘陵區(qū)的農(nóng)戶,比較重視土地資源、家庭收入來源形式多樣,該區(qū)的搬遷策略應(yīng)以合理調(diào)節(jié)安置區(qū)位、加強(qiáng)農(nóng)戶技能培訓(xùn)為主。深入研究村莊內(nèi)農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu),針對以打工為主要收入來源的農(nóng)戶,調(diào)查打工地點(diǎn)的分布規(guī)律,將這類擬搬遷村莊盡可能地安置到距離城鎮(zhèn)、工廠等勞動(dòng)力主要輸出地距離較近的地區(qū),盡可能方便其交通出行。對以土地耕作為主要營生的農(nóng)戶,調(diào)研土地經(jīng)營的類型,盡可能地搬遷到土地資源豐富、水源充足、土壤肥沃的地區(qū),同時(shí)結(jié)合每個(gè)農(nóng)民的自身特點(diǎn)和發(fā)展需求,通過組織專家技能培訓(xùn)、對無技能農(nóng)戶互幫互扶等方式實(shí)名落戶提高農(nóng)戶種植技能,政府加公司引導(dǎo)農(nóng)戶收獲作物的銷售模式與渠道,提高搬遷戶的經(jīng)濟(jì)收入,滿足搬遷后的經(jīng)濟(jì)需求。

位于海拔地勢較高地區(qū)即中山區(qū)、高山區(qū)的農(nóng)戶,安土重遷思想比較濃厚,生活條件艱苦,該區(qū)的搬遷策略應(yīng)以消除安土重遷思想、完善基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)為主。首先，應(yīng)積極調(diào)動(dòng)農(nóng)戶搬遷積極性,政府應(yīng)加大“一戶一宅”的政策宣傳力度,優(yōu)先動(dòng)員黨員、村民代表等村莊積極群體起到帶頭示范作用,通過召開座談會、入戶宣傳等方式積極消除農(nóng)戶守舊思想,充分利用廣播、電視、報(bào)刊、雜志等新聞媒體進(jìn)行集中宣傳,保證村內(nèi)每家每戶宣傳到位,消除農(nóng)戶對于移民搬遷的疑惑和不解。其次，提升村民生活內(nèi)生動(dòng)力,安置新區(qū)內(nèi)應(yīng)定期開展豐富多樣的群眾性活動(dòng),設(shè)置居民文化活動(dòng)與健身休閑場所、完善污水處理、垃圾收集、道路通暢等基礎(chǔ)設(shè)施保障,根據(jù)需要保留舊村文化風(fēng)俗、節(jié)日節(jié)氣活動(dòng)等,同時(shí)開創(chuàng)新村新文化新風(fēng)尚,使新、舊村文化文化得以交融和延續(xù),有選擇性的沿襲舊村村規(guī)民約制度,結(jié)合新村實(shí)際情況制定新的村莊制度,使新、舊生活得到保障和傳承;組建村莊討論群組,拓展線上、線下等多種鄰里交流、交往方式，村里大小事務(wù)均能廣泛征求民意，多方面帶動(dòng)農(nóng)戶融入新環(huán)境,結(jié)識新人群,活躍鄰里氣氛。最后，綜合考慮搬遷戶婚姻嫁娶、家庭人員構(gòu)成等因素,設(shè)計(jì)更為人性化的房型,增加搬遷戶對于安置房的選擇范圍。

圖3 宅基地分區(qū)騰退示意圖Fig.3 Schematic map of homestead zoning′s vacating

6 結(jié)論

安置地塊的分布呈現(xiàn)整體分散、局部集中的分布特點(diǎn),留用地塊集聚分布特征比較明顯,沿城關(guān)街辦、楊峪河鎮(zhèn)、劉灣街辦、沙河子鎮(zhèn)、夜村鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所在地串聯(lián)軸線呈集群分布。移民搬遷的整體進(jìn)度不高,安置區(qū)完成了指標(biāo)總量的30.71%,留用區(qū)完成了指標(biāo)總量的15.80%,宅基地騰退相對滯后,完成騰退指標(biāo)總量的比例不足1%。項(xiàng)目實(shí)施中土地利用變化比較顯著,建設(shè)用地中的農(nóng)村居民點(diǎn)、城鎮(zhèn)用地增量較大,農(nóng)用地中耕地的減量最大。

建新地塊主體分布在地形位1～4區(qū)間,向城鎮(zhèn)、中心村靠近,在距離道路、河流0～1 km內(nèi)呈現(xiàn)聚集分布,其中留用區(qū)的聚集效果更加明顯。安土重遷等思想、住新不交舊影響宅基地的騰退,主要體現(xiàn)在疲于建立新的鄰里關(guān)系網(wǎng),新建安置房面積、房型難以滿足兩代人生活需求,資金、技術(shù)匱乏等方面。

本研究從以下4方面提出有效推進(jìn)移民搬遷政策的實(shí)施建議:①落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。宅基地騰退所得耕地面積等量置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地,實(shí)現(xiàn)耕地占卜平衡,緩解城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張問題。②優(yōu)化移民安置地選擇。應(yīng)選擇地勢相對平坦、靠近城鎮(zhèn)、中心村、交通便捷、公服完善、避開自然災(zāi)害影響、避讓優(yōu)質(zhì)耕地、水源充足、地質(zhì)條件適宜的地段。③增加移民安置地吸引力。從制定惠民政策、配套產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目兩方面增加移民安置地對農(nóng)戶的吸引力。④宅基地分區(qū)騰退。位于河谷川塬區(qū)、低山丘陵區(qū)的農(nóng)戶,應(yīng)以合理調(diào)節(jié)安置區(qū)位、加強(qiáng)農(nóng)戶技能培訓(xùn)為主;位于中山區(qū)、高山區(qū)的農(nóng)戶,應(yīng)以消除安土重遷思想、搞好政策宣傳,完善基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)為主。