“加強(qiáng)美國制造”行政令的解讀及影響研究

傅郭鑫，張國英

（工業(yè)和信息化部電子第五研究所，廣東 廣州 511370）

0 引言

2021年1月25日，美國總統(tǒng)拜登簽署《關(guān)于確保未來由全部美國工人在美國制造的行政命令》（以下簡稱“行政令”），要求在白宮成立專門機(jī)構(gòu)、任命專職高級領(lǐng)導(dǎo)，對聯(lián)邦政府各個部門最大限度地采購美國制造產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督。美國制造業(yè)重振與否、重振進(jìn)程的安排和行政令的實(shí)施效果等都將對全球政治經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生重大的影響?；诖耍訌?qiáng)對行政令實(shí)施效果的跟蹤分析，對加快構(gòu)建新發(fā)展格局、持續(xù)推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的意義。

1 行政令發(fā)布背景

1.1 保護(hù)和鼓勵本土制造業(yè)發(fā)展的政策由來已久

美國制造業(yè)一直是美國國民經(jīng)濟(jì)強(qiáng)有力的支柱，購買美國貨、雇美國人的政策可以追溯到1933年《購買美國貨法》。2009年奧巴馬政府提出重振制造業(yè)戰(zhàn)略，其后發(fā)布了《重振美國制造業(yè)框架》 《制造業(yè)促進(jìn)法案》 《先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略計(jì)劃》等多項(xiàng)法律和政策，進(jìn)一步地推動了美國制造業(yè)的重振進(jìn)程。2017年時(shí)任總統(tǒng)特朗普曾簽署“買美國貨、雇美國人”（Buy American，Hire American）的行政令，但政策落實(shí)效果并不顯著[1]。

1.2 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、保持美國在全球市場中的優(yōu)勢地位是行政令出臺的主要原因

拜登上臺伊始即發(fā)布此項(xiàng)行政令，被視為拜登政府“重建更好未來” （Build Back Better）經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃的重要舉措，是美國加強(qiáng)制造業(yè)頂層設(shè)計(jì)、以期重振“美國制造”的開端[2]。拜登政府多次提及要重建制造業(yè)、工會和中產(chǎn)階級三大經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇支柱，借此行政命令重建原有的供應(yīng)鏈和發(fā)展新的供應(yīng)鏈，積極投資美國工業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、適應(yīng)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，希望利用聯(lián)邦政府的購買力來振興美國工業(yè)、促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、挽救制造業(yè)衰落局面，提高美國制造的國際競爭力，保持美國在全球市場中的優(yōu)勢地位。

2 行政令的主要內(nèi)容

2.1 加大對聯(lián)邦政府采購美國產(chǎn)品的監(jiān)管力度

一方面，拜登上臺之前，美國并未設(shè)立主管制造業(yè)發(fā)展的專職機(jī)構(gòu)，主要是通過商務(wù)部、國防部等開展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)評估，識別供應(yīng)鏈薄弱環(huán)節(jié)，提出防范供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)、推動制造業(yè)發(fā)展的具體舉措。行政令提出在白宮行政管理和預(yù)算局（OMB）內(nèi)設(shè)立“美國制造辦公室”并由OMB主任任命“美國制造主管”，直接監(jiān)督考核聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及政府控制的企業(yè)對“購買美國貨”的執(zhí)行情況，改善當(dāng)前機(jī)構(gòu)采購美國產(chǎn)品不力卻又不遭受任何懲罰的現(xiàn)狀。另一方面，行政令要求各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和企業(yè)應(yīng)在行政令發(fā)布180天內(nèi)自查其實(shí)施和遵守最大限度“購買美國貨”的情況，并向美國制造辦公室提交報(bào)告，此后每兩年亦需向美國制造主管提交書面報(bào)告，以確保將“購買美國貨”放在首位。這是美國首次從國家層面建立專門機(jī)構(gòu)、設(shè)立專職高級領(lǐng)導(dǎo)，通過加大采購監(jiān)管，保護(hù)“美國制造”[3]。

2.2 更嚴(yán)格地界定“美國制造”的內(nèi)涵

一方面，激勵聯(lián)邦政府購買美國制造的商品、產(chǎn)品、材料和服務(wù)。行政令要求進(jìn)一步地實(shí)施1933年頒布的《購買美國貨法》，要求聯(lián)邦采購管理委員會（FAR Council）在180天內(nèi)修訂法案，將判定是否屬于“美國制造”的依據(jù)，從“制造部件的成本”修改為“美國生產(chǎn)或美國支持就業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動為產(chǎn)品增加的價(jià)值”。通過聯(lián)邦采購確保聯(lián)邦政府將納稅所得用于美國企業(yè)，以此加強(qiáng)國內(nèi)制造業(yè)，為新科技創(chuàng)造市場；同時(shí)為增加高薪職位、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、支持種族平等、加強(qiáng)美國供應(yīng)鏈等承諾的兌現(xiàn)帶來新機(jī)遇。另一方面，為“美國制造”制定更加嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)。提高“美國制造”含量的門檻，確保產(chǎn)品中含有更高比例的美國零部件和勞動力投入，防止外國公司將“貼牌”產(chǎn)品當(dāng)成“美國制造”銷售給美國政府。同時(shí)拓展“美國制造”的范圍，將美國制造的涵蓋范圍從制造業(yè)本身拓展至服務(wù)業(yè)；并加大對采購本土產(chǎn)品的優(yōu)惠和扶持力度，確?？梢愿采w聯(lián)邦政府的支出項(xiàng)目[4]。

2.3 收緊各個聯(lián)邦部門的“豁免特例”

建立嚴(yán)格的審查機(jī)制，甄別各個部門“購買美國貨”的“豁免特例”。通過多舉措來迫使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)更難規(guī)避“購買美國貨”的法案要求，各個部門均應(yīng)向美國制造主管提交擬議豁免的書面說明及詳細(xì)理由，聯(lián)邦政府將在公開網(wǎng)站公布聯(lián)邦部門有關(guān)購買非美國制造產(chǎn)品的豁免申請，以及豁免是否獲批的結(jié)果和理由，這種公開咨詢將對聯(lián)邦部門帶來重大的公關(guān)壓力，意味著聯(lián)邦官員將更難獲得從海外購買產(chǎn)品的豁免，確保更嚴(yán)格地執(zhí)行“非美國制造不采購”的原則。

2.4 確保美國中小型企業(yè)可更方便地獲得聯(lián)邦政府競標(biāo)合同所需的信息

行政令明確地指示，聯(lián)邦部門應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有的框架來主動地尋求其所需產(chǎn)品的國內(nèi)供應(yīng)商并及時(shí)地更新“國內(nèi)未有供應(yīng)產(chǎn)品清單”；代理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極地幫助聯(lián)邦政府和國內(nèi)供應(yīng)商建立聯(lián)系、協(xié)助供應(yīng)商雇傭美國工人等。

2.5 將各級機(jī)構(gòu)最大限度“購買美國貨”的范圍擴(kuò)展至信息技術(shù)領(lǐng)域

根據(jù)現(xiàn)行的《聯(lián)邦采購條例》，各級機(jī)構(gòu)可以根據(jù)項(xiàng)目需求，廣泛地購買合適的信息技術(shù)商品，無需受限于商品產(chǎn)地。此次行政令首次明確要求聯(lián)邦采購管理委員會盡快地審查當(dāng)前信息技術(shù)商品不受“購買美國貨”約束這一“例外”情況，并提出排除“例外”的措施建議，從而將聯(lián)邦政府最大限度地“購買美國貨”的范圍擴(kuò)展至信息技術(shù)商品及服務(wù)，形成“從硬到軟、從產(chǎn)品到服務(wù)”的全覆蓋。

3 行政令實(shí)施以來的影響分析

3.1 美制造業(yè)回流加速并進(jìn)一步地虹吸全球頂尖資源

與此前促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策相比，此次行政令層次高，各項(xiàng)措施系統(tǒng)性強(qiáng)、執(zhí)行力度大，歷時(shí)一年來，已經(jīng)逐步地形成對全球頂尖人才、優(yōu)質(zhì)資本和領(lǐng)軍企業(yè)的“虹吸效應(yīng)”，制造業(yè)回流美國的現(xiàn)象初步顯現(xiàn)；同時(shí)影響全球資源的流動匯聚、產(chǎn)業(yè)遷移乃至市場競爭重構(gòu)。盡管回流企業(yè)的總體規(guī)模較小、案例較為分散，但從客觀來看，美國已經(jīng)開始借助回流企業(yè)重構(gòu)制造業(yè)的生產(chǎn)能力[5]。

3.2 制造業(yè)就業(yè)平穩(wěn)回升但影響有限

目前美國就業(yè)市場已經(jīng)表現(xiàn)出了持續(xù)向好的趨勢，客觀上實(shí)現(xiàn)制造業(yè)總體吸納就業(yè)人口數(shù)量的增加。尤其是在芯片、電動汽車電池、個人防護(hù)設(shè)備、藥品和稀土等近年來受全球供應(yīng)鏈瓶頸打擊最重的產(chǎn)業(yè)，工作機(jī)會有所增加。另一方面，根據(jù)美國勞工部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政令實(shí)施一年以來，美國制造業(yè)的雇傭率從2021年1月的2.9%上漲至3.4%，僅上漲0.5%，可見，盡管制造業(yè)就業(yè)平穩(wěn)回升，但影響力也十分有限[6-7]。

4 政策建議

4.1 著力抓好“國內(nèi)大循環(huán)”

a）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)根植性和競爭力

發(fā)揮我國擁有全球規(guī)模最大、鏈條和配套最完善的制造業(yè)體系優(yōu)勢，推動基礎(chǔ)和關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新突破，補(bǔ)齊短板鍛造長板。優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，推動先進(jìn)制造業(yè)集群化發(fā)展，培養(yǎng)一批具有生態(tài)主導(dǎo)力的產(chǎn)業(yè)鏈“鏈主”企業(yè)，加快建設(shè)核心產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈生態(tài)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控。

b）暢通國內(nèi)循環(huán)和制造業(yè)要素流動

更大力度地引進(jìn)全球高端人才、優(yōu)質(zhì)資本和領(lǐng)軍企業(yè)，打通阻礙形成國內(nèi)統(tǒng)一大市場的堵點(diǎn)，打破區(qū)域分割、相互設(shè)障的壁壘，打造商品、服務(wù)和生產(chǎn)要素有序流動的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

4.2 推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

a）強(qiáng)化科技創(chuàng)新支撐，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定

聚焦高質(zhì)量、可持續(xù)，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動、基礎(chǔ)支撐、生態(tài)賦能、數(shù)字轉(zhuǎn)型和開放合作，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，提高制造業(yè)核心競爭力。

b）著力提升智能制造發(fā)展水平，推進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級

由傳統(tǒng)制造模式轉(zhuǎn)向智能制造、綠色制造和服務(wù)型制造等新模式，集中打造電子信息制造產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)裝備制造產(chǎn)業(yè)，培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動制造業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，搶占未來發(fā)展制高點(diǎn)。

c）堅(jiān)持引育并重，推動制造業(yè)企業(yè)壯大

加大力度引進(jìn)大型跨國企業(yè)和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)，扶持壯大本土企業(yè)，重點(diǎn)培育扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)，提升制造業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益。

4.3 堅(jiān)定落實(shí)改革開放舉措

a）進(jìn)一步地營造公平的競爭環(huán)境

更好地發(fā)揮我國強(qiáng)大市場的重要優(yōu)勢，積極吸引外資、留住外資。重視培育大型跨國企業(yè)，提升我國對全球價(jià)值鏈分工的影響力。

b）推動更高水平對外開放合作，持續(xù)深化與“一帶一路”沿線國家合作，積極參與和發(fā)起國際規(guī)則談判，更深更廣融入全球供給體系，提升全球競爭話語權(quán)，建立全球伙伴關(guān)系網(wǎng)，共建開放型世界經(jīng)濟(jì)，拓展國際合作新空間。

5 結(jié)束語

《關(guān)于確保未來由全部美國工人在美國制造的行政命令》是拜登政府重建原有供應(yīng)鏈和發(fā)展新的供應(yīng)鏈的重要舉措，將對國際貿(mào)易和國際發(fā)展合作產(chǎn)生持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響。通過對拜登政府“加強(qiáng)美國制造”行政令的深入解讀，一方面可深刻地意識到行政令實(shí)施以來所帶來的影響；另一方面對其進(jìn)行系統(tǒng)的研究和經(jīng)驗(yàn)借鑒，可為在宏觀層面上推動我國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考和支撐。