中國(guó)推進(jìn)金融業(yè)制度型開放之RCEP新金融服務(wù)規(guī)則研究

○馬蘭

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后流動(dòng)站 北京 100091

中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)博士后工作站 北京 100033

中國(guó)金融業(yè)對(duì)外開放已邁入制度型開放新階段，需要構(gòu)建與國(guó)際規(guī)則相銜接的金融制度體系，充分運(yùn)用國(guó)際規(guī)則推動(dòng)金融制度正向溢出。2022年1月1日，東盟十國(guó)、中國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭等15個(gè)國(guó)家簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）正式生效，中國(guó)在協(xié)定中首次納入了新金融服務(wù)條款。RCEP新金融服務(wù)條款規(guī)定了按照內(nèi)外一致原則允許外資金融機(jī)構(gòu)提供新金融服務(wù)，是相較國(guó)民待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入等條款的高標(biāo)準(zhǔn)金融服務(wù)規(guī)則。該條款為RCEP締約方之間實(shí)施金融創(chuàng)新和監(jiān)管提供了國(guó)際法依據(jù)，為對(duì)接CPTPP更高標(biāo)準(zhǔn)新金融服務(wù)規(guī)則奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是中國(guó)金融業(yè)制度型開放的重要組成部分之一。鑒于此，學(xué)懂、善用RCEP新金融服務(wù)規(guī)則，對(duì)推進(jìn)中國(guó)金融業(yè)制度型開放具有重要意義，將助力中國(guó)金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、RCEP新金融服務(wù)概念探析

“新金融服務(wù)（New Financial Services）”是國(guó)際協(xié)約談判專家結(jié)合國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)際自由貿(mào)易協(xié)定（FTA，以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)協(xié)定）中創(chuàng)設(shè)的國(guó)際法概念。根據(jù)RCEP規(guī)定，新金融服務(wù)是指“未在一締約方領(lǐng)土內(nèi)提供，但已在另一締約方領(lǐng)土內(nèi)提供和被監(jiān)管的金融服務(wù)。這可能包括與現(xiàn)有及新的產(chǎn)品或者產(chǎn)品交付方式有關(guān)的一項(xiàng)服務(wù)”。上述定義與CPTPP等高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定中的規(guī)定基本一致，但也有其特殊之處。從概念的內(nèi)涵來(lái)看，新金融服務(wù)融合了“金融服務(wù)”和“金融創(chuàng)新”的概念內(nèi)涵，其界定要素體現(xiàn)為以下四個(gè)方面（如圖1所示）：

圖1 RCEP新金融服務(wù)的界定要素

第一，新金融服務(wù)首先是金融服務(wù)，必須具有金融屬性，這是新金融服務(wù)的本質(zhì)特征。根據(jù)WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS），金融服務(wù)是指“任何具有金融性質(zhì)的服務(wù)”，包括壽險(xiǎn)、非壽險(xiǎn)、再保險(xiǎn)等保險(xiǎn)服務(wù)，存、貸款等銀行服務(wù)，期權(quán)期貨、股票債券等證券服務(wù)，以及其他金融附屬服務(wù)。RCEP、CPTPP等自貿(mào)協(xié)定通常都沿用GATS對(duì)金融服務(wù)的基本定義和分類，因此，RCEP新金融服務(wù)既然是金融服務(wù)，就必須具有金融屬性，其所包含的服務(wù)類型本質(zhì)上未超出銀行、保險(xiǎn)、證券等金融服務(wù)范疇。值得指出的是，歐盟對(duì)這一界定要素十分重視，在其簽署的歐日《經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（EPA），以及2020年完成談判的《中歐全面投資協(xié)定》等典型締約實(shí)踐中，都明確規(guī)定了新金融服務(wù)需“具有金融屬性”，進(jìn)一步體現(xiàn)出這一界定要素的重要性。

第二，新金融服務(wù)具有創(chuàng)新性，是傳統(tǒng)金融服務(wù)基礎(chǔ)上的組合創(chuàng)新，組合的要素包括但不限于金融產(chǎn)品和產(chǎn)品交付方式。從通常意義理解，金融創(chuàng)新是金融主體對(duì)原有的金融要素重新組合或者衍生出新的金融要素，從而形成一種新的金融產(chǎn)品、金融市場(chǎng)、金融組織和交易類型的過(guò)程（王德凡，2018）。由于自貿(mào)協(xié)定是國(guó)際金融服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入和營(yíng)商制度的載體，在上述金融創(chuàng)新所形成的產(chǎn)物中，金融產(chǎn)品與自貿(mào)協(xié)定的聯(lián)系最為緊密。因此，在RCEP新金融服務(wù)定義中，對(duì)金融創(chuàng)新的界定突出了產(chǎn)品和產(chǎn)品交付方式，這與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相契合。從理論分析來(lái)看，這種要素的組合創(chuàng)新可能包括現(xiàn)有的金融產(chǎn)品開發(fā)新的交付方式、以傳統(tǒng)交付方式提供全新的金融產(chǎn)品，或者以新的交付方式提供新型金融產(chǎn)品等多種情形。

第三，新金融服務(wù)具有相對(duì)性，不包括在任何RCEP成員境內(nèi)都未出現(xiàn)過(guò)的金融服務(wù)，而是指尚未在一成員境內(nèi)提供過(guò)、但已在另一成員境內(nèi)提供過(guò)的金融服務(wù)。如此規(guī)定的原因是，自貿(mào)協(xié)定中設(shè)置新金融服務(wù)條款的目的是促進(jìn)締約方之間新金融服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，對(duì)于在任何成員境內(nèi)都未出現(xiàn)過(guò)的新金融服務(wù)，由于各成員都沒有相關(guān)業(yè)務(wù)和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，不具備直接的產(chǎn)業(yè)利益，因此不是締約方所關(guān)注的重點(diǎn)。綜上，這一界定要素使得新金融服務(wù)的概念范圍小于通常意義上的“金融創(chuàng)新”概念，并且邊界相對(duì)清晰，有助于RCEP締約方之間就金融創(chuàng)新達(dá)成基本共識(shí)，有利于RCEP締約方之間共享金融創(chuàng)新紅利。

第四，新金融服務(wù)具有規(guī)范性，對(duì)于已經(jīng)開展某項(xiàng)新金融服務(wù)的締約方，該項(xiàng)新金融服務(wù)需要被納入監(jiān)管范圍，而不是游離在監(jiān)管之外。這一界定要素是RCEP相較CPTPP等自貿(mào)協(xié)定所特有的，具有較強(qiáng)的創(chuàng)新性和先進(jìn)性。從歷次金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，將金融創(chuàng)新納入金融監(jiān)管是有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維持金融體系穩(wěn)健運(yùn)行的關(guān)鍵。近年來(lái)，伴隨金融科技帶來(lái)金融產(chǎn)品、信息技術(shù)、交付方式等各類要素組合迭代，金融創(chuàng)新的業(yè)務(wù)邊界趨于模糊，金融風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越隱蔽高發(fā)，金融監(jiān)管者在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面都面臨新的挑戰(zhàn)。因此，RCEP規(guī)定新金融服務(wù)需要已被納入監(jiān)管，一方面為開展新金融服務(wù)提供了監(jiān)管保障，另一方面也有助于成員之間分享關(guān)于金融創(chuàng)新的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，共同合作實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新和金融安全的平衡。

從概念的外延來(lái)看，目前全球尚未就哪些服務(wù)屬于新金融服務(wù)達(dá)成共識(shí)。如上所述，RCEP等自貿(mào)協(xié)定中對(duì)新金融服務(wù)均采用原則性界定方式，并且各國(guó)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展程度不一、金融實(shí)踐各異，在監(jiān)管層面也難以就哪些具體金融產(chǎn)品屬于新金融服務(wù)達(dá)成共識(shí)。因此，在金融實(shí)務(wù)和金融監(jiān)管中，對(duì)新金融服務(wù)的界定需要具體情形具體分析。本文建議可以統(tǒng)籌考慮服務(wù)性質(zhì)、交付方式、金融產(chǎn)品等因素進(jìn)行綜合判斷，并且需特別注意以下兩點(diǎn)內(nèi)容：一是新金融服務(wù)必須具有金融屬性，并且已被納入金融監(jiān)管；二是新金融服務(wù)僅出現(xiàn)在RCEP成員境內(nèi)，不包括RCEP成員之外的國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)的金融創(chuàng)新。并且，對(duì)引入服務(wù)的RCEP成員來(lái)說(shuō)，新金融服務(wù)是其境內(nèi)任何金融機(jī)構(gòu)都沒有開展過(guò)的新業(yè)務(wù)。舉例來(lái)說(shuō)，當(dāng)前在一些RCEP成員境內(nèi)提供并被監(jiān)管的比特幣、以太幣等虛擬貨幣和碳保險(xiǎn)、碳期貨等綠色金融服務(wù)具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性，對(duì)于尚未開展上述業(yè)務(wù)的RCEP成員而言，這些服務(wù)可能屬于新金融服務(wù)。相較而言，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)提供的傳統(tǒng)保險(xiǎn)服務(wù)則不屬于RCEP新金融服務(wù)，因?yàn)槿蚝芏鄧?guó)家和地區(qū)都存在互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)服務(wù)，并且該服務(wù)僅是將傳統(tǒng)保險(xiǎn)服務(wù)從線下提供轉(zhuǎn)為線上提供。

二、RCEP新金融服務(wù)規(guī)則的歷史演進(jìn)及最新發(fā)展

RCEP新金融服務(wù)條款是關(guān)于新金融服務(wù)國(guó)際市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管要求的國(guó)際規(guī)則，規(guī)定了一方如允許本國(guó)金融機(jī)構(gòu)在本國(guó)市場(chǎng)上提供某項(xiàng)新出現(xiàn)的金融服務(wù)，則需按照內(nèi)外一致原則，在依法合規(guī)的前提下允許另一方在其境內(nèi)提供同樣的新金融服務(wù)。該條款最早可以追溯到20世紀(jì)80年代，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)據(jù)傳輸使得全球金融交易迅猛增長(zhǎng)，一系列金融創(chuàng)新工具應(yīng)運(yùn)而生，美國(guó)、澳大利亞、加拿大、日本等24個(gè)OECD成員在修訂《經(jīng)常項(xiàng)目無(wú)形經(jīng)營(yíng)自由化準(zhǔn)則》（The Code of Liberalization of Current Invisible Operations）和《資本流動(dòng)自由化準(zhǔn)則》（The Code of Liberalization of Capital Movements）時(shí)，首次納入了新金融服務(wù)和技術(shù)發(fā)展議題（Constance Z Wagner，1999）。美國(guó)作為金融創(chuàng)新產(chǎn)品的集大成者和國(guó)際金融制度的主要輸出國(guó)，在其簽署的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）和WTO《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解》（以下簡(jiǎn)稱《諒解》）中，創(chuàng)設(shè)了新金融服務(wù)條款規(guī)則，并在其主導(dǎo)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）談判中對(duì)該條款予以完善。美國(guó)于2017年退出TPP后，澳大利亞、加拿大、日本、韓國(guó)等11個(gè)締約方宣布達(dá)成《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），同時(shí)保留了新金融服務(wù)條款規(guī)則。相較而言，RCEP以WTO《諒解》和NAFTA為基礎(chǔ)，借鑒了CPTPP等高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定中的有益成分，統(tǒng)籌兼顧了金融科技時(shí)代特征和發(fā)展中成員利益，為全球自貿(mào)協(xié)定提供了新范本。

（一）WTO奠定了新金融服務(wù)多邊規(guī)則框架

金融服務(wù)涵蓋銀行、保險(xiǎn)、證券領(lǐng)域諸多子項(xiàng)服務(wù)，是WTO烏拉圭回合談判最具挑戰(zhàn)性的議題之一。截至1993年烏拉圭回合談判結(jié)束之時(shí)，100多個(gè)成員中僅有美國(guó)、歐盟等60個(gè)成員提交了覆蓋銀行、保險(xiǎn)、證券等全部領(lǐng)域的金融服務(wù)開放承諾，有11個(gè)成員僅提交了保險(xiǎn)領(lǐng)域開放承諾（Constance Z Wagner，1999）。為鼓勵(lì)成員進(jìn)一步提升金融服務(wù)承諾水平，WTO提供了在金融服務(wù)領(lǐng)域做出承諾的標(biāo)準(zhǔn)化參考文件——《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解》，成員可自愿選擇是否采用?！墩徑狻肺谋局饕醋悦绹?guó)、歐盟、加拿大、日本等成員的建議文案，而這些成員都是在金融創(chuàng)新和全球化方面具有優(yōu)勢(shì)和進(jìn)攻利益的經(jīng)濟(jì)體，因此在《諒解》中納入新金融服務(wù)條款，以滿足其金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益。與此同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)金融服務(wù)談判的重點(diǎn)在于傳統(tǒng)金融服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，而新金融服務(wù)相較傳統(tǒng)金融服務(wù)開放水平更高，因此《諒解》第7條僅規(guī)定了新金融服務(wù)條款的雛形，即“一成員應(yīng)允許其境內(nèi)其他成員的金融服務(wù)提供者提供任何新金融服務(wù)”。

《諒解》作為烏拉圭回合一攬子文件的組成部分，其新金融服務(wù)條款奠定了該領(lǐng)域的多邊基礎(chǔ)規(guī)則框架，但也體現(xiàn)出了以下兩方面問題：一是權(quán)利義務(wù)分配不對(duì)等。善于金融創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)體享有在境外發(fā)展新金融服務(wù)的權(quán)利，具有主動(dòng)進(jìn)攻利益；而金融業(yè)發(fā)展相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)體則有義務(wù)允許外資提供新金融服務(wù)，處于被動(dòng)防守態(tài)勢(shì)。這種權(quán)利義務(wù)的設(shè)置體現(xiàn)出了當(dāng)時(shí)金融業(yè)發(fā)展比較成熟、善于金融創(chuàng)新的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體希望借助新金融服務(wù)條款打開國(guó)際市場(chǎng)的意圖。而對(duì)當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)金融服務(wù)方興未艾的發(fā)展中成員來(lái)說(shuō)，難以享受到實(shí)際利益。二是注重金融創(chuàng)新，忽視金融監(jiān)管。《諒解》僅規(guī)定了應(yīng)當(dāng)允許提供新金融服務(wù)，但未規(guī)定是否可以對(duì)外資提供新金融服務(wù)進(jìn)行審批或監(jiān)管，存在明顯規(guī)則空白。對(duì)于被動(dòng)輸入新金融服務(wù)的發(fā)展中成員而言，在其境內(nèi)尚未有任何機(jī)構(gòu)提供類似金融業(yè)務(wù)、缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的情形下，若由外資機(jī)構(gòu)直接開展新金融服務(wù)，金融監(jiān)管部門在市場(chǎng)準(zhǔn)入、持續(xù)性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范方面都面臨巨大挑戰(zhàn)。境外新金融服務(wù)的引入也可能使內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)喪失競(jìng)爭(zhēng)先機(jī)，制約國(guó)內(nèi)新興金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，大多數(shù)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在入世時(shí)未簽署《諒解》文件。

（二）NAFTA和CPTPP完善了新金融服務(wù)國(guó)際規(guī)則

自20世紀(jì)80年代初以來(lái)，金融服務(wù)自由化一直是美國(guó)貿(mào)易政策的目標(biāo)之一。美國(guó)與加拿大、墨西哥于1992年簽署的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）被認(rèn)為是涵蓋美國(guó)最重要金融服務(wù)規(guī)則的自貿(mào)協(xié)定之一。根據(jù)美國(guó)談判代表于1993年發(fā)表的陳述，美國(guó)對(duì)NAFTA金融服務(wù)的首要目標(biāo)是提供一整套管理金融服務(wù)貿(mào)易和投資的規(guī)則。這套規(guī)則以國(guó)民待遇和金融機(jī)構(gòu)設(shè)立權(quán)為主要內(nèi)容，同時(shí)創(chuàng)設(shè)了提供新金融產(chǎn)品等重要實(shí)體權(quán)利。設(shè)置新金融服務(wù)條款是考慮到金融業(yè)由于技術(shù)發(fā)展而發(fā)生迅速變化，該條款有助于使各方無(wú)須進(jìn)一步談判就可推出金融創(chuàng)新產(chǎn)品（Barry S Newman，1993）。此外，美國(guó)對(duì)NAFTA金融服務(wù)的另一個(gè)重要目標(biāo)是維護(hù)美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督金融服務(wù)活動(dòng)的權(quán)利，以維持金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和完整運(yùn)行。這一目標(biāo)與20世紀(jì)80年代后期美國(guó)因鼓勵(lì)金融創(chuàng)新、放松金融管制而導(dǎo)致銀行業(yè)危機(jī)密不可分，因此進(jìn)入90年代，美國(guó)完善了金融業(yè)監(jiān)管機(jī)制與方法，更強(qiáng)調(diào)審慎監(jiān)管（馬紅霞等，1998）?；谏鲜稣勁心繕?biāo)，在WTO《諒解》規(guī)定允許外資提供新金融服務(wù)的基礎(chǔ)上，NAFTA新金融服務(wù)條款在規(guī)則設(shè)計(jì)上作出了以下三方面重要調(diào)整：

第一，相較WTO《諒解》，NAFTA將允許提供新金融服務(wù)的主體由外資“金融服務(wù)提供者”限縮為“金融機(jī)構(gòu)”。根據(jù)NAFTA規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)”是指根據(jù)東道國(guó)法律被授權(quán)經(jīng)營(yíng)并作為金融機(jī)構(gòu)受到監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，通常是持牌的銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等金融中介；而“金融服務(wù)提供者”既包括金融機(jī)構(gòu)，也包括從事金融服務(wù)的咨詢公司、信息服務(wù)公司、科技公司等非金融企業(yè)。因此，主體范圍的縮小排除了未納入金融監(jiān)管的非金融企業(yè)開展新金融服務(wù)，更符合金融審慎經(jīng)營(yíng)原則。

第二，NAFTA增加了開展新金融服務(wù)的前提，即允許內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)依照國(guó)內(nèi)法律在類似情形下提供與新金融服務(wù)相類似的金融服務(wù)時(shí)，才有義務(wù)允許外資金融機(jī)構(gòu)提供該新金融服務(wù)。這一規(guī)定將新金融服務(wù)的條款義務(wù)錨定在了國(guó)民待遇范疇內(nèi)，體現(xiàn)出了新金融服務(wù)條款的實(shí)質(zhì)是不歧視外資、給予內(nèi)外資機(jī)構(gòu)提供新金融服務(wù)的平等機(jī)會(huì)，各國(guó)在鼓勵(lì)金融創(chuàng)新方面享有同等的發(fā)展權(quán)利。與此同時(shí)，在具備一定業(yè)務(wù)條件和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的前提下由外資金融機(jī)構(gòu)提供新金融服務(wù)，通常不會(huì)對(duì)本國(guó)金融產(chǎn)業(yè)造成明顯沖擊，總體風(fēng)險(xiǎn)可控。

第三，相較WTO《諒解》對(duì)監(jiān)管規(guī)則未有著墨，NAFTA規(guī)定了締約方可以要求提供新金融服務(wù)需符合一定的機(jī)構(gòu)和法律形式，以及需經(jīng)審批。如果要求需經(jīng)審批，應(yīng)當(dāng)在合理時(shí)間內(nèi)做出批復(fù)，并且只能基于審慎原因拒絕批準(zhǔn)。這一新增內(nèi)容賦予了締約方對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)提供新金融服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利，同時(shí)明確了金融監(jiān)管的具體方式。從國(guó)際金融監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，“一定的機(jī)構(gòu)和法律形式”可能包含合伙企業(yè)、有限責(zé)任公司或股份有限公司等企業(yè)設(shè)立形式，也可能包含外資金融機(jī)構(gòu)的法人公司、分支機(jī)構(gòu)、代表處等營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)形式。而要求“需經(jīng)審批”則可以將新金融服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入嵌入締約方的現(xiàn)行金融監(jiān)管框架中，實(shí)現(xiàn)對(duì)新金融服務(wù)的持續(xù)性監(jiān)管?？傮w來(lái)看，NAFTA新金融服務(wù)條款在WTO《諒解》的基礎(chǔ)上限縮了提供新金融服務(wù)的主體，新增了國(guó)民待遇和審慎監(jiān)管兩個(gè)關(guān)鍵要素，規(guī)則設(shè)置更為科學(xué)完整，對(duì)迄今為止的全球自貿(mào)協(xié)定實(shí)踐發(fā)揮了重要示范作用。

由于CPTPP的前身TPP談判亦由美國(guó)所主導(dǎo)，CPTPP新金融服務(wù)條款的核心規(guī)則與NAFTA一致，在此基礎(chǔ)上有兩點(diǎn)補(bǔ)充完善之處：一是進(jìn)一步明確了條款義務(wù)與締約方現(xiàn)行法律的關(guān)系。CPTPP規(guī)定，締約方應(yīng)允許外資金融機(jī)構(gòu)開展新金融服務(wù)的前提是“不適用新的法律或修改現(xiàn)行法律”，即在允許內(nèi)資金融機(jī)構(gòu)依照現(xiàn)行法律在類似情形下提供與新金融服務(wù)相類似的金融服務(wù)時(shí)，才有義務(wù)允許外資金融機(jī)構(gòu)提供該新金融服務(wù)。這一規(guī)定的目的是，明確引進(jìn)境外新金融服務(wù)無(wú)意突破東道國(guó)的現(xiàn)行立法體系，因?yàn)橥黄片F(xiàn)行法律體系往往意味著更高的風(fēng)險(xiǎn)和更復(fù)雜的法律制度和政策路徑，將增加條款義務(wù)落實(shí)的難度和阻力。二是CPTPP新增了國(guó)內(nèi)法規(guī)和政策制定權(quán)，締約方可以頒布新的法規(guī)（regulation）或其他附屬措施（subordinate measure）來(lái)規(guī)范新金融服務(wù)。從法律層級(jí)來(lái)看，這里的“法規(guī)”是指行政法規(guī)及規(guī)章等法律性文件，而“附屬措施”主要是指金融監(jiān)管部門發(fā)布的不具有法律性質(zhì)的通知等規(guī)范性文件，其目的是賦予締約方自主立法來(lái)有效銜接條款規(guī)則的權(quán)利。值得指出的是，2020年，美國(guó)、加拿大、墨西哥對(duì)NAFTA進(jìn)行了修訂，形成了《美墨加自由貿(mào)易協(xié)定》（USMCA）以替代NAFTA，而USMCA中的新金融服務(wù)條款與CPTPP完全一致。因此，CPTPP新金融服務(wù)條款是該領(lǐng)域目前最具代表性的國(guó)際規(guī)則之一。

（三）RCEP進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在審慎監(jiān)管前提下鼓勵(lì)金融創(chuàng)新

作為當(dāng)前世界上覆蓋人口數(shù)量最多、經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大的自貿(mào)協(xié)定，RCEP納入新金融服務(wù)條款代表了日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)、越南等發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，以及緬甸、老撾、柬埔寨等最不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的共同利益。同時(shí)這是中國(guó)首次參與新金融服務(wù)條款規(guī)則談判，在其中融入了中國(guó)實(shí)踐和中國(guó)方案。RCEP一方面沿用了CPTPP新金融服務(wù)條款將義務(wù)錨定在國(guó)民待遇范疇、明確規(guī)定義務(wù)與締約方現(xiàn)行法律的關(guān)系、締約方可以頒布新的法規(guī)或其他附屬措施來(lái)規(guī)范新金融服務(wù)等規(guī)定，另一方面統(tǒng)籌兼顧了金融科技時(shí)代特征和發(fā)展中成員利益，相較WTO《諒解》和CPTPP，呈現(xiàn)出更強(qiáng)的包容性、普惠性和審慎性，具體表現(xiàn)在以下三方面：

第一，弱化了義務(wù)的強(qiáng)制性，將新金融服務(wù)由約束性義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)性義務(wù)。如前所述，新金融服務(wù)相較傳統(tǒng)金融服務(wù)開放水平更高，對(duì)一國(guó)金融業(yè)的韌性和監(jiān)管水平都有較高的要求。RCEP成員中，日本、澳大利亞、新西蘭、馬來(lái)西亞、新加坡、文萊和越南在CPTPP中已納入新金融服務(wù)條款，韓國(guó)在美韓自貿(mào)協(xié)定中也有締約經(jīng)驗(yàn)，而泰國(guó)、柬埔寨、老撾、緬甸等東盟國(guó)家此前簽署的自貿(mào)協(xié)定均未包含該條款，接受高標(biāo)準(zhǔn)的新金融服務(wù)條款存在較大難度。為進(jìn)一步體現(xiàn)協(xié)定的包容性和普惠性，RCEP規(guī)定締約方應(yīng)“努力（shall endeavor to）”允許外資金融機(jī)構(gòu)在其境內(nèi)提供新金融服務(wù)，而不是“應(yīng)當(dāng)（shall）”允許提供。如此一來(lái)，締約方在收到外資金融機(jī)構(gòu)開展新金融服務(wù)的申請(qǐng)時(shí)，如經(jīng)審查和評(píng)估后拒絕批準(zhǔn)，也不違反協(xié)定義務(wù)。上述規(guī)定兼顧了東盟十國(guó)金融業(yè)發(fā)展程度分化、金融監(jiān)管水平不一的現(xiàn)實(shí)情形，同時(shí)也體現(xiàn)出了RCEP各締約方之間共享創(chuàng)新紅利、共建金融秩序的共同愿景。

第二，RCEP未規(guī)定CPTPP中“只能基于審慎原因拒絕”外資金融機(jī)構(gòu)提供新金融服務(wù)的表述?！皩徤髟颉痹醋試?guó)際貿(mào)易協(xié)定中的“審慎例外”條款。根據(jù)RCEP審慎例外條款，“審慎原因”包括維護(hù)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)或金融服務(wù)提供者的安全、健全、完整或金融責(zé)任，以及維護(hù)支付和清算系統(tǒng)的安全、金融完整性和運(yùn)營(yíng)完整性。實(shí)踐中，各國(guó)通?？梢越Y(jié)合國(guó)際規(guī)則和本國(guó)金融監(jiān)管框架進(jìn)行細(xì)化解釋，但由于各國(guó)金融業(yè)發(fā)展水平和監(jiān)管框架各有差異，“審慎原因”在認(rèn)定上存在一定模糊性?？紤]到對(duì)新金融服務(wù)的準(zhǔn)入需要綜合考慮服務(wù)類型、政策現(xiàn)狀、規(guī)則銜接、風(fēng)險(xiǎn)防范等多重因素，對(duì)國(guó)內(nèi)法律體系和金融監(jiān)管制度尚不成熟完善的發(fā)展中成員來(lái)說(shuō)，將拒絕提供新金融服務(wù)的原因僅限定為“審慎原因”，缺少對(duì)新金融服務(wù)準(zhǔn)入和監(jiān)管的政策空間。鑒于此，RCEP未規(guī)定上述情形，為各成員預(yù)留了較為充分的監(jiān)管政策空間，同時(shí)也避免了“審慎原因”界定的模糊性問題。

第三，強(qiáng)化了監(jiān)管權(quán)力，同時(shí)進(jìn)一步提升了監(jiān)管的靈活性。相較CPTPP規(guī)定締約方“可以”決定新金融服務(wù)提供的形式、“可以”要求審批，RCEP規(guī)定提供新金融服務(wù)“受制于”（subject to）東道國(guó)的相關(guān)許可、形式或其他要求。這一規(guī)定有以下兩點(diǎn)重要變化：首先是強(qiáng)化了監(jiān)管權(quán)力，要求將金融創(chuàng)新納入到金融監(jiān)管范疇中來(lái)。近年來(lái)，伴隨金融科技發(fā)展所帶來(lái)的金融創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)事件層出不窮，如網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)（P2P）、非法跨境提供金融服務(wù)等，中國(guó)金融監(jiān)管者對(duì)相關(guān)金融活動(dòng)積累了現(xiàn)實(shí)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)防范教訓(xùn)。因此，立足于金融科技時(shí)代金融服務(wù)多元、業(yè)務(wù)邊界模糊、風(fēng)險(xiǎn)隱蔽高發(fā)等特征，必須樹立底線思維，堅(jiān)持在“審慎監(jiān)管前提下進(jìn)行金融創(chuàng)新”。其次是拓展了監(jiān)管方式，除CPTPP規(guī)定的審批、設(shè)立形式之外，RCEP還規(guī)定了“其他要求”，可囊括監(jiān)管科技、監(jiān)管沙盒或其他創(chuàng)新監(jiān)管方式。這一規(guī)定進(jìn)一步提升了金融創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管政策的靈活性，有助于各成員探索適應(yīng)金融科技時(shí)代特征和更高開放水平的監(jiān)管方式，提升監(jiān)管能力和監(jiān)管水平。

綜上可以看出，RCEP新金融服務(wù)規(guī)則的演進(jìn)是經(jīng)濟(jì)、政治、歷史、法律等一系列復(fù)雜因素相互交織影響的結(jié)果，蘊(yùn)含著金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的博弈規(guī)律，同時(shí)也反映出各國(guó)國(guó)內(nèi)金融制度和國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則之間的深刻互動(dòng)（RCEP與其他國(guó)際協(xié)定新金融服務(wù)條款的差異對(duì)比見表1）。要從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)出發(fā)審視國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，而國(guó)際貿(mào)易規(guī)則又會(huì)融入各國(guó)國(guó)內(nèi)涉外法律中而發(fā)揮“憲政功能”（E.-U.彼得斯曼，2004）。美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在新金融服務(wù)國(guó)際規(guī)則的創(chuàng)設(shè)和演進(jìn)過(guò)程中扮演著重要角色，是規(guī)則制度的主要輸出者。而RCEP新金融服務(wù)條款的內(nèi)容則充分兼顧了發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的關(guān)切和期望，為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)互利共贏提供了新范式。以上演進(jìn)過(guò)程表明，只有積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和國(guó)際規(guī)則制定，才能主動(dòng)掌握規(guī)則話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)從接受規(guī)則、遵守規(guī)則到制定規(guī)則、引領(lǐng)規(guī)則的升級(jí)轉(zhuǎn)變。

表1 RCEP與其他國(guó)際協(xié)定新金融服務(wù)條款的差異對(duì)比

三、中國(guó)金融創(chuàng)新開放制度與實(shí)踐對(duì)接RCEP新金融服務(wù)規(guī)則的主要問題

2022年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，商務(wù)部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委等6部門共同印發(fā)了《關(guān)于高質(zhì)量實(shí)施〈區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定〉（RCEP）的指導(dǎo)意見》，體現(xiàn)出中國(guó)對(duì)嚴(yán)格遵守RCEP協(xié)定義務(wù)的決心和信心。目前，中國(guó)金融創(chuàng)新開放制度與實(shí)踐在對(duì)接RCEP新金融服務(wù)規(guī)則方面還存在一些問題，可能對(duì)高質(zhì)量實(shí)施協(xié)定造成潛在負(fù)面影響。

（一）中國(guó)金融創(chuàng)新開放制度與實(shí)踐的發(fā)展現(xiàn)狀

1.金融創(chuàng)新開放制度的發(fā)展現(xiàn)狀。改革開放40多年來(lái)，中國(guó)的金融創(chuàng)新開放制度一直處于漸進(jìn)式發(fā)展和完善之中（龍幗瓊等，2022）。在改革開放過(guò)程中，面對(duì)金融各領(lǐng)域發(fā)展的體制機(jī)制障礙和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，有步驟、分階段地實(shí)施金融試點(diǎn)是開展金融創(chuàng)新開放的主要方式，也是平衡金融開放和金融安全的重要手段，更是國(guó)內(nèi)金融制度與RCEP新金融服務(wù)規(guī)則相銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如前文所述，RCEP新金融服務(wù)條款賦予了各成員頒布新法規(guī)或其他“附屬措施”以允許外資金融機(jī)構(gòu)開展新金融服務(wù)的權(quán)利。由于國(guó)內(nèi)法規(guī)幾乎都是以正向列舉形式規(guī)定中外資金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)類型，考慮到中國(guó)金融創(chuàng)新開放以政策試點(diǎn)為主要方式的現(xiàn)實(shí)情形，如一項(xiàng)境外新金融服務(wù)無(wú)法對(duì)應(yīng)現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的業(yè)務(wù)類型，很可能將通過(guò)試點(diǎn)形式來(lái)規(guī)范新金融服務(wù)的提供。

目前，國(guó)內(nèi)各項(xiàng)金融政策試點(diǎn)蓬勃發(fā)展（不同領(lǐng)域主要金融創(chuàng)新試點(diǎn)情況見表2）。從金融試點(diǎn)政策的發(fā)布主體來(lái)看，“自上而下”的試點(diǎn)政策主要是由國(guó)務(wù)院和一行兩會(huì)等中央金融監(jiān)管部門發(fā)布，“自下而上”的金融試點(diǎn)政策主要由地方政府等主體發(fā)布，海南自貿(mào)港和各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也發(fā)布了各自的金融創(chuàng)新試點(diǎn)政策。從金融試點(diǎn)涉及的領(lǐng)域來(lái)看，既包括金融服務(wù)和金融市場(chǎng)領(lǐng)域的對(duì)外開放，也包括在金融科技、養(yǎng)老金融、綠色金融、普惠金融等諸多領(lǐng)域的金融創(chuàng)新試點(diǎn)。由于試點(diǎn)是對(duì)新型金融產(chǎn)品或服務(wù)模式的探索，通常會(huì)突破現(xiàn)行法律或者沒有明確法律依據(jù)，因此試點(diǎn)依據(jù)的文件一般是主管部門發(fā)布的通知等規(guī)范性文件。

表2 不同領(lǐng)域主要金融創(chuàng)新試點(diǎn)情況

從一行兩會(huì)目前正在開展的金融試點(diǎn)中，可以歸納出以下三項(xiàng)試點(diǎn)政策的共同核心邏輯：一是選取試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，通常是選取國(guó)有背景的大型中資金融機(jī)構(gòu)作為首批試點(diǎn)機(jī)構(gòu)。例如，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于開展專屬養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》規(guī)定，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)首批參與試點(diǎn)的保險(xiǎn)公司包括中國(guó)人民人壽保險(xiǎn)、中國(guó)人壽保險(xiǎn)、太平人壽保險(xiǎn)、中國(guó)太平洋人壽保險(xiǎn)、泰康人壽保險(xiǎn)、新華人壽保險(xiǎn)等6家中資保險(xiǎn)公司；《關(guān)于開展養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)的通知》規(guī)定，養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)首批試點(diǎn)機(jī)構(gòu)是工銀理財(cái)、建信理財(cái)、光大理財(cái)和招銀理財(cái)?shù)?家中資理財(cái)公司。主要原因是：一方面，金融創(chuàng)新試點(diǎn)伴隨著較高的金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)綜合實(shí)力較強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)資質(zhì)良好，具有較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；另一方面，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)本身承擔(dān)著更多事關(guān)國(guó)計(jì)民生的社會(huì)責(zé)任，參與新金融服務(wù)試點(diǎn)有助于其更好履行社會(huì)責(zé)任，更好支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是選取試點(diǎn)地區(qū)或者開放的對(duì)象地區(qū)。例如，“跨境理財(cái)通”業(yè)務(wù)試點(diǎn)是內(nèi)地與香港、澳門之間的開放措施，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)實(shí)施。三是制定相關(guān)試點(diǎn)要求，包括設(shè)置一定的試點(diǎn)期限、業(yè)務(wù)規(guī)模、監(jiān)管要求、監(jiān)督管理機(jī)制等。例如，《關(guān)于開展養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)的通知》規(guī)定，試點(diǎn)期限為一年，試點(diǎn)階段，單家試點(diǎn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品募集資金總規(guī)模限制在100億元人民幣以內(nèi)。設(shè)置一定業(yè)務(wù)規(guī)模的主要考慮是，金融試點(diǎn)開始時(shí)一般搭載有較為便利的政策安排，而且在特定區(qū)域?qū)嵭?，這在一定程度上會(huì)導(dǎo)致試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，設(shè)置金融試點(diǎn)的業(yè)務(wù)規(guī)模有助于減少這種不公平競(jìng)爭(zhēng)的影響，同時(shí)也監(jiān)督試點(diǎn)機(jī)構(gòu)審慎穩(wěn)健地參與試點(diǎn)項(xiàng)目，避免過(guò)度享受政策紅利。

2.金融創(chuàng)新開放實(shí)踐的發(fā)展現(xiàn)狀。第一，引進(jìn)來(lái)方面，目前有8個(gè)RCEP成員在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立了外資銀行機(jī)構(gòu)，5個(gè)RCEP成員在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立了外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在當(dāng)前技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)數(shù)字金融蓬勃發(fā)展之時(shí)，中國(guó)與其他RCEP成員在金融科技、綠色金融、養(yǎng)老金融、健康保險(xiǎn)等領(lǐng)域擁有廣闊的合作空間。以綠色金融為例，目前全球已有136個(gè)國(guó)家提出碳中和承諾（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院，2022）。綠色金融作為支持環(huán)境改善、應(yīng)對(duì)氣候變化、有效利用資源的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總和，對(duì)當(dāng)前及今后人類可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。RCEP成員中，日本、澳大利亞、新加坡等國(guó)綠色金融發(fā)展走在前列，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富。例如，日本天氣保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)等綠色保險(xiǎn)產(chǎn)品具有全球特色；澳大利亞碳保險(xiǎn)起步較早，Steeves Agnew保險(xiǎn)代理有限公司2009年就首次在全球推出碳損失保險(xiǎn)，為因森林大火、雷擊、冰雹、飛機(jī)墜毀或暴風(fēng)雨而導(dǎo)致森林不能達(dá)到經(jīng)核證的減排量所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)提供保障（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院，2022）；新加坡于2020年成立綠色金融科技平臺(tái)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與金融科技企業(yè)合作開發(fā)綠色金融技術(shù)解決方案，以更好支持?jǐn)?shù)字綠色債券等金融產(chǎn)品的運(yùn)營(yíng)。中國(guó)可依托RCEP新金融服務(wù)條款和金融合作機(jī)制，積極借鑒其他成員在綠色金融領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。

第二，走出去方面，目前中資銀行在其他14個(gè)RCEP成員境內(nèi)均設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，中資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在5個(gè)RCEP成員境內(nèi)設(shè)立了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。中國(guó)的金融科技發(fā)展處于全球領(lǐng)先地位。2021年，全球近60個(gè)中央銀行已開展法定數(shù)字貨幣研究，數(shù)字人民幣研究和試點(diǎn)位于先發(fā)之列（Bank for International Settlements，2021）。目前，數(shù)字人民幣已在全國(guó)16個(gè)試點(diǎn)城市用于零售支付，其中“智能合約”通過(guò)設(shè)置交易雙方都同意的支付條件來(lái)滿足高效、安全執(zhí)行交易合約的需求，是典型的支付服務(wù)創(chuàng)新。數(shù)字人民幣雖然在短期和中期內(nèi)對(duì)人民幣國(guó)際化影響較小，但從長(zhǎng)期來(lái)看，提升數(shù)字人民幣底層技術(shù)、探索跨境支付結(jié)算應(yīng)用場(chǎng)景有助于擴(kuò)大人民幣跨境結(jié)算需求，為人民幣國(guó)際化創(chuàng)造良好條件。RCEP成員中，日本、新加坡、馬來(lái)西亞、泰國(guó)等都在積極研究或試點(diǎn)央行數(shù)字貨幣，新金融服務(wù)規(guī)則為各成員加強(qiáng)數(shù)字貨幣國(guó)際規(guī)則共商共建提供了平臺(tái)。

與此同時(shí)，中國(guó)電子支付位于世界發(fā)展前列，RCEP為中資金融機(jī)構(gòu)拓展境外創(chuàng)新業(yè)務(wù)提供了重要機(jī)遇。2015至2019年，包括東盟十國(guó)在內(nèi)的東南亞國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)商品交易總額（GMV）增長(zhǎng)了32%，相較美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)GMV增長(zhǎng)12%、歐盟互聯(lián)網(wǎng)GMV增長(zhǎng)9%，東盟互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)處于蓬勃發(fā)展時(shí)期（Finch Capital et al.，2020）。與此同時(shí)，2021年，中國(guó)的移動(dòng)支付普及率已達(dá)86%，而東盟國(guó)家中數(shù)字支付發(fā)展領(lǐng)先的新加坡和增速最快的印度尼西亞2021年數(shù)字支付普及率為50%左右（中國(guó)信通院，2022）。在中國(guó)電子支付加速智能化升級(jí)、跨境支付需求攀升的新態(tài)勢(shì)下，中國(guó)電子支付在RCEP自貿(mào)區(qū)內(nèi)發(fā)展空間廣闊。此外，中國(guó)在保險(xiǎn)科技、綠色金融科技等細(xì)分領(lǐng)域發(fā)展迅速，金融創(chuàng)新潛力巨大。

（二）中國(guó)金融創(chuàng)新開放制度與實(shí)踐對(duì)接RCEP新金融服務(wù)規(guī)則的主要問題

1.金融創(chuàng)新開放制度層面的問題。第一，國(guó)內(nèi)金融創(chuàng)新開放制度與RCEP新金融服務(wù)規(guī)則的銜接機(jī)制不明確，導(dǎo)致政策制定者在制定金融試點(diǎn)方案時(shí)對(duì)國(guó)際規(guī)則的研究不足，對(duì)接國(guó)際規(guī)則的意識(shí)不強(qiáng)。在WTO框架下，中國(guó)已建立貿(mào)易政策合規(guī)制度，政府部門制定法律法規(guī)需進(jìn)行“合規(guī)性”審查（楊國(guó)華，2021）；但在涵蓋超出WTO規(guī)則水平條款的雙多邊自貿(mào)協(xié)定項(xiàng)下，尚未建立正式的國(guó)際義務(wù)審查機(jī)制。由于新金融服務(wù)同時(shí)涉及金融業(yè)對(duì)外開放和金融創(chuàng)新，在政策制定環(huán)節(jié)缺乏與國(guó)際規(guī)則相銜接的機(jī)制，將影響落實(shí)RCEP的成效。

第二，開展金融政策試點(diǎn)時(shí)未充分考慮外資金融機(jī)構(gòu)參與試點(diǎn)的可行性，對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)特長(zhǎng)了解不足。RCEP新金融服務(wù)規(guī)則的核心義務(wù)即是按照內(nèi)外一致原則，為外資金融機(jī)構(gòu)開展新金融服務(wù)提供和中資機(jī)構(gòu)平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)；而能否與中資金融機(jī)構(gòu)開展公平競(jìng)爭(zhēng)是境內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)一直高度關(guān)注的問題，也是影響其能否深耕中國(guó)金融市場(chǎng)的重要因素。例如，《歐盟企業(yè)在中國(guó)建議書2022/2023》提出，歐盟希望中國(guó)政府“借鑒外資銀行的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，賦予外資銀行申請(qǐng)中國(guó)人民銀行碳減排支持工具的平等機(jī)會(huì)”，目前人民銀行已將德意志銀行（中國(guó)）有限公司、法國(guó)興業(yè)銀行（中國(guó)）有限公司納入碳減排支持工具的金融機(jī)構(gòu)范圍。未來(lái)，不排除RCEP締約方金融機(jī)構(gòu)提出開展相關(guān)新金融服務(wù)的可能性。

第三，金融創(chuàng)新開放制度的政策透明度有待進(jìn)一步提升。如前所述，金融政策試點(diǎn)所依據(jù)的各項(xiàng)文件包括試點(diǎn)機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)期限、試點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)要求等內(nèi)容，但通常都不包含選取試點(diǎn)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)或者開展試點(diǎn)需具備的條件。由于金融試點(diǎn)政策通常不向社會(huì)公開征求意見，并且選取的試點(diǎn)機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)是國(guó)有大型中資金融機(jī)構(gòu)，容易引發(fā)境內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)對(duì)其無(wú)法參與相關(guān)試點(diǎn)的擔(dān)憂，進(jìn)而造成對(duì)金融業(yè)營(yíng)商環(huán)境的負(fù)面評(píng)價(jià)。

2.金融創(chuàng)新開放實(shí)踐層面的問題。由于RCEP正式生效實(shí)施的時(shí)間不長(zhǎng)，目前中國(guó)政府部門和金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等還在學(xué)習(xí)、熟悉規(guī)則的過(guò)程中，因此新金融服務(wù)規(guī)則尚未被實(shí)際運(yùn)用在金融政策制定和實(shí)務(wù)當(dāng)中，未來(lái)的應(yīng)用空間有待進(jìn)一步挖掘。一是引進(jìn)來(lái)方面，國(guó)內(nèi)一些金融服務(wù)領(lǐng)域尚處在發(fā)展前行階段，需要加強(qiáng)國(guó)際規(guī)則研究，結(jié)合中國(guó)實(shí)際與國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，探索金融業(yè)務(wù)模式和監(jiān)管方式。例如，“十四五”規(guī)劃提出要“大力發(fā)展綠色金融”，目前形成了以綠色信貸為主體，綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色基金、碳金融市場(chǎng)等聯(lián)動(dòng)發(fā)展的綠色金融體系，但碳保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品種類尚不齊全，綠色金融科技還需發(fā)力，碳市場(chǎng)活躍度明顯不足。二是走出去方面，目前中資金融機(jī)構(gòu)在境外發(fā)展面臨不同國(guó)家和地區(qū)差異化的法律環(huán)境和監(jiān)管政策，加之國(guó)際環(huán)境不確定性明顯增加，為中資金融機(jī)構(gòu)拓展境外優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)增加了阻力；在國(guó)際協(xié)約談判和金融監(jiān)管合作等領(lǐng)域，政策信息和資源較為分散，未形成監(jiān)管合力。此外，RCEP是中國(guó)首個(gè)納入新金融服務(wù)條款的自貿(mào)協(xié)定，有待進(jìn)一步在其他自貿(mào)協(xié)定中豐富締約實(shí)踐，形成規(guī)則合力。

四、完善金融創(chuàng)新開放制度與實(shí)踐的政策建議

（一）完善現(xiàn)行金融創(chuàng)新開放制度，高質(zhì)量實(shí)施RCEP新金融服務(wù)義務(wù)

一是應(yīng)在制定金融創(chuàng)新開放政策時(shí)開展國(guó)際自貿(mào)協(xié)定義務(wù)一致性評(píng)估，確保不違反協(xié)定義務(wù)，向世界展示中國(guó)高質(zhì)量實(shí)施國(guó)際規(guī)則的大國(guó)形象。金融創(chuàng)新開放制度與國(guó)際規(guī)則的銜接體現(xiàn)為，在政策設(shè)計(jì)上主動(dòng)與高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則對(duì)接，更重要的是在金融法規(guī)和政策實(shí)施過(guò)程中遵守相關(guān)國(guó)際義務(wù)，降低制度違約成本。金融監(jiān)管部門和其他政策制定部門應(yīng)在監(jiān)管實(shí)踐中增強(qiáng)國(guó)際履約意識(shí)，構(gòu)建科學(xué)合理、有效可行、穩(wěn)定靈活的金融創(chuàng)新制度體系，以適應(yīng)更加開放的金融環(huán)境，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

二是在開展金融創(chuàng)新試點(diǎn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)特點(diǎn)和在華外資機(jī)構(gòu)專長(zhǎng)，給予外資相應(yīng)試點(diǎn)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展機(jī)會(huì)公平。外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國(guó)金融市場(chǎng)帶來(lái)了豐富的金融產(chǎn)品和成熟的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，能夠助力形成中國(guó)廣覆蓋、寬領(lǐng)域、多層次的金融體系。一些外資金融機(jī)構(gòu)依托母國(guó)集團(tuán)的綜合實(shí)力和特色金融服務(wù)優(yōu)勢(shì)，可以進(jìn)一步提升境內(nèi)新金融產(chǎn)品的供給效能，增強(qiáng)金融消費(fèi)者的獲得感。與此同時(shí)，中外資金融機(jī)構(gòu)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)能進(jìn)一步提升中資金融機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)效率，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，在互利共贏中實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新開放。

三是應(yīng)進(jìn)一步提升金融創(chuàng)新開放政策的透明度，為RCEP各成員方在中國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展提供固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)內(nèi)法治保障。在制定相關(guān)金融試點(diǎn)政策時(shí)，應(yīng)盡可能明確規(guī)定開展試點(diǎn)需要符合的審慎性條件，例如試點(diǎn)機(jī)構(gòu)的綜合實(shí)力領(lǐng)先、在試點(diǎn)領(lǐng)域具有成熟經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)穩(wěn)健等原則性條件，或者審慎指標(biāo)等具體條件，以向包括外資金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的金融企業(yè)充分傳遞金融試點(diǎn)的政策邏輯，避免引發(fā)外資金融機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)金融創(chuàng)新開放政策的不必要誤解，或者對(duì)金融市場(chǎng)信心造成負(fù)面影響。

（二）豐富未來(lái)金融創(chuàng)新開放實(shí)踐，促進(jìn)金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

1.引進(jìn)來(lái)方面，在未來(lái)金融創(chuàng)新開放政策的研究和制定過(guò)程中，應(yīng)善用RCEP新金融服務(wù)規(guī)則進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，引入境外具有專業(yè)化特色化的金融服務(wù)，探索新型金融服務(wù)和監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)高水平引進(jìn)來(lái)。對(duì)于已在其他RCEP締約方境內(nèi)提供并被監(jiān)管、但尚未在中國(guó)境內(nèi)提供的新金融服務(wù)，外資金融機(jī)構(gòu)可能向中國(guó)金融監(jiān)管部門提出在境內(nèi)開展新金融服務(wù)的訴求，中國(guó)也可能根據(jù)自身發(fā)展需要引入境外優(yōu)質(zhì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品。本文以綠色金融領(lǐng)域?yàn)槔岢鲆韵翿CEP新金融服務(wù)引進(jìn)來(lái)的政策路徑（如圖2所示）。

圖2 RCEP新金融服務(wù)“引進(jìn)來(lái)”政策路徑

第一，評(píng)估引入境外新金融服務(wù)的必要性。必要性評(píng)估是決定是否開展一項(xiàng)新金融服務(wù)的邏輯起點(diǎn)，包括是否符合國(guó)家發(fā)展目標(biāo)、是否有助于宏觀實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、是否有利于優(yōu)化金融體系結(jié)構(gòu)、是否有助于提升金融消費(fèi)者福利等方面，同時(shí)涵蓋定性和定量評(píng)估。

第二，論證開展新金融服務(wù)的可行性。可行性論證是新金融服務(wù)得以順利提供的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括論證是否具備所需的各項(xiàng)條件，例如金融基礎(chǔ)設(shè)施條件、信息技術(shù)條件、法律制度條件、監(jiān)管資源條件等。以碳保險(xiǎn)為例，由于碳保險(xiǎn)是為降低碳資產(chǎn)開發(fā)或交易過(guò)程中的違約風(fēng)險(xiǎn)而開發(fā)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，屬于碳市場(chǎng)支持工具，因此碳保險(xiǎn)產(chǎn)品的研發(fā)和開展有賴于碳交易所等金融基礎(chǔ)設(shè)施的搭建，碳遠(yuǎn)期、碳期貨、碳期權(quán)等碳市場(chǎng)交易工具的豐富供給，以及碳交易基礎(chǔ)法律制度的完善。與此同時(shí)，基于金融業(yè)數(shù)字化運(yùn)營(yíng)的天然屬性，碳保險(xiǎn)產(chǎn)品的提供亦離不開信息技術(shù)、算法模型等的有力支持。而對(duì)新型金融產(chǎn)品的監(jiān)管往往缺乏監(jiān)管人才和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，需要有效分配監(jiān)管資源。對(duì)于條件尚不具備或者時(shí)機(jī)尚不成熟的新金融服務(wù)，由于RCEP新金融服務(wù)條款是鼓勵(lì)性義務(wù)，中國(guó)金融監(jiān)管部門可以正當(dāng)拒絕外資金融機(jī)構(gòu)提出的展業(yè)訴求，但拒絕提供新金融服務(wù)的理由不應(yīng)當(dāng)是歧視外資，而是出于風(fēng)險(xiǎn)防范等審慎性理由。

第三，擬定新金融服務(wù)具體實(shí)施方案。經(jīng)過(guò)必要性評(píng)估和可行性論證環(huán)節(jié)，如果認(rèn)為引入境外某項(xiàng)新金融服務(wù)必要且可行，則將進(jìn)入下文的擬定具體實(shí)施方案環(huán)節(jié)。由于擬開展的新金融服務(wù)是中國(guó)境內(nèi)尚未提供過(guò)的金融服務(wù)，需特別注意是否突破現(xiàn)行法規(guī)和開放現(xiàn)狀、統(tǒng)籌考慮開放層次和開放水平等問題。首先，需要有效銜接新金融服務(wù)提供與現(xiàn)行法規(guī)框架。如果沒有在現(xiàn)行法律中找到開展該項(xiàng)新金融服務(wù)并進(jìn)行金融監(jiān)管的明確依據(jù)，此時(shí)金融監(jiān)管者需制定新的法規(guī)或金融試點(diǎn)措施來(lái)允許開展新金融服務(wù)。在擬定具體方案時(shí)，關(guān)鍵問題之一是研究允許外資金融機(jī)構(gòu)提供新金融服務(wù)是否屬于新的對(duì)外開放措施，對(duì)這一問題需結(jié)合中國(guó)加入WTO承諾和RCEP金融業(yè)正面清單承諾等進(jìn)行綜合判定，其結(jié)果將影響提供該項(xiàng)新金融服務(wù)的主體范圍。如果該新金融服務(wù)屬于新的對(duì)外開放措施，中國(guó)可以通過(guò)改進(jìn)RCEP開放承諾或簽署換文等形式將該項(xiàng)開放措施規(guī)定在RCEP文本中，以在國(guó)際規(guī)則層面阻卻RCEP成員之外的外資金融機(jī)構(gòu)根據(jù)WTO最惠國(guó)待遇要求開展該項(xiàng)新金融服務(wù)。其背后原因是，WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第5條“經(jīng)濟(jì)一體化”賦予了各成員在雙、多邊之間達(dá)成更優(yōu)惠安排的權(quán)利，因而RCEP等自由貿(mào)易協(xié)定項(xiàng)下的更優(yōu)惠待遇不受WTO最惠國(guó)待遇義務(wù)的約束。其次，合理制定提供新金融服務(wù)的準(zhǔn)入條件、設(shè)立形式、經(jīng)營(yíng)規(guī)則、審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管等各項(xiàng)監(jiān)管要求。如前文所述，RCEP新金融服務(wù)條款的一大特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)在審慎監(jiān)管前提下進(jìn)行金融創(chuàng)新，規(guī)定了新金融服務(wù)應(yīng)“受制于”東道國(guó)的行政許可、設(shè)立形式或其他要求。因此，中國(guó)金融監(jiān)管者可以依據(jù)條款規(guī)則擬定新金融服務(wù)的準(zhǔn)入條件和審慎監(jiān)管要求，以及是否在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、海南自貿(mào)港或者粵港澳大灣區(qū)等特定區(qū)域?qū)嵤?。此外，在制定上述?zhǔn)入條件和監(jiān)管要求時(shí)，還需考慮兩方面重要因素：一是強(qiáng)化金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立創(chuàng)新產(chǎn)品糾偏和暫停機(jī)制。如通過(guò)試點(diǎn)方式開展新金融服務(wù)，可以根據(jù)業(yè)務(wù)開展和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警情況要求暫停試點(diǎn)或調(diào)整有關(guān)業(yè)務(wù)條件，但需注意應(yīng)從審慎原因出發(fā)擬定監(jiān)管政策。二是納入金融監(jiān)管政策的影響評(píng)估，包括是否與相關(guān)監(jiān)管政策協(xié)調(diào)一致、是否會(huì)對(duì)金融市場(chǎng)產(chǎn)生收縮效應(yīng)、是否會(huì)對(duì)存量金融市場(chǎng)份額產(chǎn)生負(fù)面影響、是否會(huì)在相關(guān)市場(chǎng)形成壟斷效應(yīng)等內(nèi)容。將上述因素納入對(duì)新金融服務(wù)監(jiān)管政策的擬定過(guò)程，是提升開放條件下監(jiān)管能力和水平的內(nèi)在要求，有助于提升金融監(jiān)管政策的科學(xué)性和有效性，避免因單項(xiàng)金融監(jiān)管政策產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)而導(dǎo)致的政策失靈或負(fù)面輿論問題。

2.走出去方面，可依托RCEP新金融服務(wù)規(guī)則增強(qiáng)中國(guó)金融創(chuàng)新制度的正向溢出效應(yīng)。第一，新金融服務(wù)的范疇可以囊括金融科技、電子支付等諸多優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，中國(guó)金融監(jiān)管部門可以RCEP為平臺(tái)加強(qiáng)數(shù)字貨幣國(guó)際規(guī)則共商共建，以新金融服務(wù)規(guī)則為基礎(chǔ)共識(shí)推動(dòng)數(shù)字人民幣國(guó)際化發(fā)展；中資金融機(jī)構(gòu)可充分運(yùn)用RCEP新金融服務(wù)國(guó)際規(guī)則推動(dòng)金融科技、電子支付等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域全球化布局，提升金融創(chuàng)新國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，服務(wù)構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。

第二，加強(qiáng)金融創(chuàng)新跨境監(jiān)管合作，強(qiáng)化國(guó)際規(guī)則共識(shí)。金融科技時(shí)代的金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)更為隱蔽高發(fā)、傳導(dǎo)性強(qiáng)、紛繁復(fù)雜的特點(diǎn)，如何在發(fā)展和安全中尋求平衡是各國(guó)金融監(jiān)管者面臨的共同課題。特別是，金融全球化帶來(lái)的跨境金融風(fēng)險(xiǎn)不容小覷，防范監(jiān)測(cè)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)離不開成熟完備的國(guó)際金融治理體系和及時(shí)有效的跨境監(jiān)管合作。RCEP新金融服務(wù)規(guī)則是各成員之間達(dá)成的在審慎監(jiān)管前提下鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的基本共識(shí)，也是金融科技時(shí)代應(yīng)堅(jiān)持的底線思維。從依法整治P2P到將互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)金融業(yè)務(wù)納入金融監(jiān)管，中國(guó)在金融科技監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范方面積累了豐碩經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則與國(guó)際金融監(jiān)管相輔相成，中國(guó)可以RCEP為依托，與RCEP成員乃至更多國(guó)家和地區(qū)共同分享金融創(chuàng)新與監(jiān)管的最新實(shí)踐，強(qiáng)化國(guó)際規(guī)則共識(shí)，提升規(guī)則制定話語(yǔ)權(quán)。

第三，發(fā)揮自貿(mào)協(xié)定規(guī)則乘數(shù)效應(yīng)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)金融制度正向溢出。參與高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定是推進(jìn)中國(guó)金融業(yè)制度型開放的重要抓手。作為中國(guó)首次納入新金融服務(wù)條款的自貿(mào)協(xié)定，RCEP提升了中國(guó)與韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭、東盟之間既有自貿(mào)協(xié)定的金融服務(wù)規(guī)則水平，并且在中國(guó)與日本之間首次建立了自貿(mào)伙伴關(guān)系，奠定了良好的多邊金融創(chuàng)新規(guī)則基礎(chǔ)。在以CPTPP為代表的新一代高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際貿(mào)易協(xié)定中，新金融服務(wù)條款已成為一項(xiàng)國(guó)際通行規(guī)則。中國(guó)于2021年9月正式申請(qǐng)加入CPTPP，RCEP新金融服務(wù)條款與CPTPP新金融服務(wù)條款核心內(nèi)容一致，有助于中國(guó)與CPTPP現(xiàn)有成員之間就新金融服務(wù)議題達(dá)成共識(shí)。2020年末宣布完成談判的《中歐全面投資協(xié)定》包含了更為詳細(xì)的新金融服務(wù)條款，將為中歐之間實(shí)施金融創(chuàng)新保駕護(hù)航。各經(jīng)濟(jì)體之間相互交錯(cuò)的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)將發(fā)揮新金融服務(wù)規(guī)則的乘數(shù)效應(yīng)，中國(guó)應(yīng)注重將國(guó)內(nèi)金融制度和業(yè)界發(fā)展訴求融合提煉為國(guó)際協(xié)定文本方案，在國(guó)際協(xié)約談判中推動(dòng)國(guó)內(nèi)金融制度正向溢出。此外，東盟是中國(guó)推動(dòng)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的重要力量，中國(guó)與東盟金融業(yè)可以加強(qiáng)金融合作與創(chuàng)新，不斷豐富金融產(chǎn)品和服務(wù)體系，以RCEP新金融服務(wù)規(guī)則輻射帶動(dòng)“一帶一路”金融業(yè)互利共贏。