關(guān)于西鄉(xiāng)縣國家儲備林項(xiàng)目建設(shè)的思考

嚴(yán) 巍，董朝清

（西鄉(xiāng)縣秦巴生態(tài)保護(hù)中心，陜西西鄉(xiāng) 723500）

根據(jù)2016年原國家林業(yè)局關(guān)于加快國家儲備林建設(shè)的指導(dǎo)意見，陜西省在2019年啟動實(shí)施國家儲備林試點(diǎn)工程。西鄉(xiāng)縣抓住這一契機(jī)，積極與陜西林業(yè)集團(tuán)和國家開發(fā)銀行陜西分行溝通，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，西鄉(xiāng)縣國家儲備林基地建設(shè)項(xiàng)目于2021 年3 月正式開工建設(shè)[1]。

1 西鄉(xiāng)縣林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 基本情況

西鄉(xiāng)縣位于陜西省南部，漢中市東部，地處秦嶺巴山之間，位于秦嶺山脈以南，全縣總面積3 239.6 km2。西鄉(xiāng)縣屬北亞熱帶半濕潤季風(fēng)性氣候，氣候溫和、雨量充沛，但時(shí)空分布不均，光照不足，年平均氣溫14.4 ℃，年均降水量1 100～1 200 mm。

西鄉(xiāng)縣堅(jiān)持以森林資源保護(hù)為核心、以生態(tài)空間修復(fù)為手段、以民生林業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)、以現(xiàn)代林業(yè)服務(wù)為保障、以森林綜合功能發(fā)揮為目標(biāo)的發(fā)展理念，開展重點(diǎn)防護(hù)林、森林撫育、封山育林、飛播造林、退化林修復(fù)、國家儲備林及城鄉(xiāng)綠化等建設(shè)項(xiàng)目，“十三五”期間累計(jì)造林面積1.19 萬hm2，新增有林地1.97 萬hm2[2-3]。2021 年，西鄉(xiāng)縣林業(yè)用地面積達(dá)25.55 萬hm2，占國土面積的79%，森林覆蓋率達(dá)65.7%，現(xiàn)有林木蓄積量865.4 萬m3。林木蓄積逐年穩(wěn)步增長，森林資源明顯恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。

1.2 面臨的挑戰(zhàn)

1.2.1 森林質(zhì)量提升任務(wù)艱巨

西鄉(xiāng)縣林業(yè)用地面積25.55 萬hm2，有林地面積18.93 萬hm2。因生態(tài)資金投入不足，目前仍存在喬木林單位蓄積量低、林分質(zhì)量整體不高、生態(tài)功能偏低、重點(diǎn)山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱、林木退化與經(jīng)濟(jì)林低產(chǎn)低效的現(xiàn)象，成為制約森林生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)效益提升的重要因素，改造退化防護(hù)林、特種用材林建設(shè)和經(jīng)濟(jì)林提質(zhì)增效的任務(wù)仍較艱巨。

1.2.2 生態(tài)保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)

西鄉(xiāng)縣共有米倉山國家級自然保護(hù)區(qū)、陜西西鄉(xiāng)牧馬河國家濕地公園、省級午子山風(fēng)景名勝區(qū)、陜西漢江濕地省級保護(hù)區(qū)西鄉(xiāng)段和漢江西鄉(xiāng)段國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)5 個(gè)自然保護(hù)區(qū)，這些區(qū)域作為“秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)”的重要組成部分與重要的生態(tài)標(biāo)志，對生態(tài)建設(shè)與生態(tài)修復(fù)工作提出了較高的要求和嚴(yán)格的考驗(yàn)，但生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展矛盾突出、生態(tài)資源保護(hù)方式比較傳統(tǒng)落后、基礎(chǔ)設(shè)施與專業(yè)人員嚴(yán)重不足等因素導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)與管理工作任重道遠(yuǎn)[4]。

1.2.3 資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢仍需加強(qiáng)

作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，森林資源豐富，動植物種類繁多，林下種養(yǎng)、干果經(jīng)濟(jì)林、苗木花卉、森林旅游等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但“大資源、小產(chǎn)業(yè)”矛盾突出，林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、示范基地少、結(jié)構(gòu)不合理、科技含量不高、產(chǎn)業(yè)品牌不響亮、市場競爭力不強(qiáng)等矛盾突出，難以滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對林業(yè)物質(zhì)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品和文化產(chǎn)品的需求。

2 國家儲備林項(xiàng)目建設(shè)情況

國家儲備林建設(shè)是通過現(xiàn)有林改培、撫育及補(bǔ)植補(bǔ)造、人工林集約栽培等措施，營造和培育鄉(xiāng)土樹種、工業(yè)原料林、大徑級用材林和珍稀樹種等多功能森林。

2.1 建設(shè)背景

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)國家儲備林基地建設(shè)項(xiàng)目的重大決策部署，以更大力度謀劃推進(jìn)央地合作服務(wù)國家戰(zhàn)略，增強(qiáng)木材供給能力，2020 年1 月，陜西省林業(yè)局召開了陜西省國家儲備林建設(shè)第一次聯(lián)席會議，同年10月，陜西省國家儲備林基地建設(shè)項(xiàng)目正式啟動。依照《陜西省國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2019—2035 年）》，陜西省通過人工林集約栽培、現(xiàn)有林改培，營造一批高標(biāo)準(zhǔn)儲備林基地。規(guī)劃在黃河及長江流域兩大片區(qū)共布局53 個(gè)縣（市、區(qū)）建設(shè)國家儲備林基地，在陜西省漢中市西鄉(xiāng)縣開展了陜西省首個(gè)國家儲備林基地建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目于2021年3月12日正式開工建設(shè)。

2.2 項(xiàng)目基本情況

2.2.1 項(xiàng)目概況

陜西省國家儲備林（西鄉(xiāng)）基地建設(shè)項(xiàng)目分布在漢中市西鄉(xiāng)縣沙河鎮(zhèn)、私渡鎮(zhèn)、城南街道辦，建設(shè)面積為4 235.20 hm2，其中人工集約林栽培工程建設(shè)面積13.8 hm2，現(xiàn)有林改培工程建設(shè)面積4 154.00 hm2，儲備林苗圃基地67.4 hm2。該項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容為人工集約林栽培、現(xiàn)有林改培和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)工程?，F(xiàn)有林改培包括七葉樹+紅豆杉+櫟類（原生）、杉木+小葉楨楠（實(shí)驗(yàn)區(qū)）、杜仲（主體建設(shè)區(qū)）+櫟類（原生）、杉木+小葉香樟+櫟類（原生）、雷竹筍材兼用林，人工林集約栽培樹種為七葉樹、紅豆杉、杉木、小葉香樟，儲備林苗圃基地主要育苗樹種為雷竹、香樟、杉木、七葉樹、紅豆杉、小葉楨楠[5]。

2.2.2 項(xiàng)目組織形式

西鄉(xiāng)縣人民政府通過招商引資引進(jìn)由中鐵五局集團(tuán)有限公司（以下簡稱中鐵五局）和陜西林業(yè)集團(tuán)有限公司（以下簡稱林業(yè)集團(tuán)）共同成立陜西林投開發(fā)運(yùn)營管理有限公司（以下簡稱陜西林投），同時(shí)雙方簽訂合作協(xié)議，由陜西林投、西鄉(xiāng)縣城市投資有限公司（以下簡稱西鄉(xiāng)城投）共同成立項(xiàng)目公司。

項(xiàng)目公司與西鄉(xiāng)縣林業(yè)局簽訂協(xié)議，中鐵五局負(fù)責(zé)營造林任務(wù)。項(xiàng)目建設(shè)期8 年，運(yùn)營期22 年，項(xiàng)目公司通過苗木生產(chǎn)、林下種養(yǎng)、碳匯交易等經(jīng)營措施收回投資成本，項(xiàng)目結(jié)束后無償交給縣政府[1]。

項(xiàng)目公司中各股東同股同權(quán)，西鄉(xiāng)城投持股20%，負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、報(bào)批等前期工作；陜西林投持股80%（林業(yè)集團(tuán)持股51%，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)及運(yùn)營管理等；中鐵五局持股49%，主要負(fù)責(zé)施工總承包），中鐵五局不提供融資擔(dān)保，不提供流動性支持，不參與項(xiàng)目運(yùn)營，不承擔(dān)運(yùn)營虧損。

2.2.3 參建單位

該項(xiàng)目建設(shè)期長、投資大、實(shí)施范圍廣，具有較大的實(shí)施難度。共涉及5 家參建單位，分別是西鄉(xiāng)縣林業(yè)局（主管單位）、陜西林業(yè)集團(tuán)西鄉(xiāng)綠緣生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司（建設(shè)單位）、國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院（設(shè)計(jì)單位）、中鐵五局集團(tuán)機(jī)械化工程有限責(zé)任公司（施工單位）、基建工程咨詢有限公司（監(jiān)理單位）。

2.2.4 投融資模式

項(xiàng)目總投資4.778 億元，項(xiàng)目資本金0.978 億元，占總投資的20.47%，項(xiàng)目融資3.800 億元，占總投資的79.53%，通過林權(quán)抵押解決銀行貸款。

2.3 項(xiàng)目建設(shè)探索

2.3.1 林權(quán)租賃

國家儲備林業(yè)務(wù)涉及的地方政府擁有豐富的林權(quán)及項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)，熟悉當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，其優(yōu)勢為豐富的林權(quán)可作為抵押物融資貸款，但缺點(diǎn)是地方政府現(xiàn)金流量較差。西鄉(xiāng)縣人民政府持有1 680 hm2國有林權(quán)，但不滿足項(xiàng)目貸款抵押物需求，可通過“林權(quán)租賃”的方式，向其他自然人租賃林權(quán)，滿足貸款條件。

2.3.2 央地合作

中鐵五局作為大型央企，為國家儲備林建設(shè)項(xiàng)目提供資本。雙方秉著“優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏”的理念，發(fā)揮央地合作優(yōu)勢，不斷探索多元化合作模式，不斷深耕衍生領(lǐng)域的合作機(jī)制，搶抓碳中和背景下國家儲備林建設(shè)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，提前謀劃林業(yè)碳匯交易，為把握未來碳交易市場的主動權(quán)和話語權(quán)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，積極探索“省屬企業(yè)+央企+地方政府”模式、“央企+地方政府”模式。

2.3.3 提前布局碳交易

林業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，兼具公益性和經(jīng)濟(jì)性，可以在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的作用。同時(shí)，林業(yè)作為碳匯的重要來源，在應(yīng)對氣候變化中有著不可替代的作用。國家儲備林項(xiàng)目的人工造林和森林撫育改培基本符合林業(yè)碳匯政策要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要未雨綢繆，為下一步實(shí)現(xiàn)碳匯交易打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[3]。

3 國家儲備林建設(shè)意義及發(fā)展措施

3.1 重要意義

儲備林建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益目前主要體現(xiàn)在木材價(jià)值、林果收益和林下經(jīng)濟(jì)收益3 部分，其中木材收益是整個(gè)工程效益的主要來源。除了工程建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益外，儲備林建設(shè)項(xiàng)目還具有較大的社會效益，儲備林項(xiàng)目的建設(shè)將緩解木材供需矛盾，提供就業(yè)機(jī)會、助力鄉(xiāng)村振興。

3.1.1 有利于林業(yè)改革發(fā)展

西鄉(xiāng)縣國家儲備林項(xiàng)目實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還、融資擔(dān)保、契約管理、按期還款”的模式，以林業(yè)集團(tuán)為項(xiàng)目融資統(tǒng)貸統(tǒng)還平臺，共同發(fā)起成立的陜西林業(yè)集團(tuán)西鄉(xiāng)綠緣生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的管理、運(yùn)營，改變了林業(yè)建設(shè)一直以公共財(cái)政投入為主的做法，為今后金融和社會資本投入林業(yè)建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。

3.1.2 有利于西鄉(xiāng)縣生態(tài)建設(shè)

西鄉(xiāng)縣國家儲備林項(xiàng)目通過科學(xué)的經(jīng)營措施，實(shí)現(xiàn)森林資源面積和蓄積量“雙增”，通過現(xiàn)有林改培，將原有的櫟類、雜灌改造為七葉樹、杉木、香樟、楨楠、紅豆杉、杜仲與櫟類混交的林分，不僅對提高西鄉(xiāng)縣森林質(zhì)量、調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)、優(yōu)化森林生態(tài)具有重大意義，還是維護(hù)區(qū)域木材安全、緩解木材供需矛盾、滿足社會需求的戰(zhàn)略舉措。良好的森林生態(tài)、多彩復(fù)層的林相也有助于增強(qiáng)人們保護(hù)環(huán)境的意識，進(jìn)一步促進(jìn)精神文明建設(shè)[4]。

3.1.3 有利于西鄉(xiāng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展

西鄉(xiāng)縣國家儲備林的建設(shè)，不僅可為當(dāng)?shù)靥峁┐罅烤蜆I(yè)崗位，提高林業(yè)產(chǎn)值，增加農(nóng)民收入，還有利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展。初步測算，項(xiàng)目實(shí)施后可增加木材蓄積量48 萬m3，項(xiàng)目總收入15.1 億元，每年基地建設(shè)需要18 萬個(gè)工日，可解決2 500 個(gè)當(dāng)?shù)貏趧恿蜆I(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民創(chuàng)收2 800 萬元，林地流轉(zhuǎn)租金3 120 萬元。因此，國家儲備林項(xiàng)目建設(shè)對發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

3.1.4 有利于青山向金山轉(zhuǎn)化

西鄉(xiāng)縣國家儲備林項(xiàng)目建設(shè)將在私渡鎮(zhèn)、沙河鎮(zhèn)形成逾6 667 hm2的高質(zhì)量生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林，通過打造特色鮮明的森林康養(yǎng)、自然體驗(yàn)基地和森林旅游精品線路，為森林生態(tài)旅游發(fā)展尋求突破口；基于項(xiàng)目發(fā)展食用菌、藥材、林麝、生態(tài)雞、森林豬及中蜂等綠色種養(yǎng)林下經(jīng)濟(jì)，積極打造西鄉(xiāng)縣林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展基地和森林綠色產(chǎn)品品牌。同時(shí)，項(xiàng)目為西鄉(xiāng)縣帶來4 200 hm2的碳匯資源，有效增強(qiáng)西鄉(xiāng)縣林業(yè)碳儲量與潛力，推動西鄉(xiāng)縣積極參與國家林業(yè)碳匯交易，使綠水青山可量化、資產(chǎn)化，真正實(shí)現(xiàn)點(diǎn)綠成金，使青山變金山。

3.2 發(fā)展措施

3.2.1 穩(wěn)步推進(jìn)國家儲備林項(xiàng)目建設(shè)，提升碳庫資源

國家儲備林項(xiàng)目是兩山轉(zhuǎn)化的有效途徑，西鄉(xiāng)縣應(yīng)繼續(xù)抓好項(xiàng)目建設(shè)，讓國家儲備林項(xiàng)目在西鄉(xiāng)縣落地生根結(jié)碩果。同時(shí)，兩年的試點(diǎn)建設(shè)，為西鄉(xiāng)縣儲備林建設(shè)提供了有效的經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目建設(shè)完成之后，西鄉(xiāng)縣應(yīng)繼續(xù)爭取國家儲備林二期、三期項(xiàng)目，在西鄉(xiāng)縣沙河鎮(zhèn)、桑園鎮(zhèn)建立國家儲備林基地，充盈碳庫資源。

3.2.2 發(fā)揮林業(yè)碳匯潛力，進(jìn)入碳市場交易

在減排降碳的時(shí)代大背景下，黨的十九屆五中全會把碳達(dá)峰、碳中和作為“十四五”乃至2035年國家戰(zhàn)略目標(biāo)，為林業(yè)發(fā)展提供了大好機(jī)遇。西鄉(xiāng)縣應(yīng)繼續(xù)做好重點(diǎn)防護(hù)林、森林撫育、封山育林、退化林修復(fù)等林業(yè)重點(diǎn)工程造林項(xiàng)目，增加森林面積，提高西鄉(xiāng)縣碳匯能力。同時(shí)，聘請專業(yè)人士對西鄉(xiāng)縣碳匯資源儲存量進(jìn)行摸底排查，建立林業(yè)碳庫，通過市場化銷售單株林木、林業(yè)碳匯等方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，把綠水青山量化，惠及林區(qū)居民，讓林農(nóng)享受森林資源帶來的紅利。

3.2.3 探索“兩山銀行”發(fā)展模式

我國林業(yè)面臨新形勢和戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇，隨著碳匯經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要更多社會資金進(jìn)入林業(yè)生產(chǎn)，投資發(fā)展綠色林業(yè)，探索建立“兩山銀行”。通過對生態(tài)資源的優(yōu)化利用，鼓勵(lì)林農(nóng)在平等自愿和不改變林地所有權(quán)的前提下，將碎片化的森林資源經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)集中流轉(zhuǎn)至“兩山銀行”，由后者通過科學(xué)撫育、集約經(jīng)營、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)等措施，實(shí)施集中儲備和規(guī)模經(jīng)營，轉(zhuǎn)換成權(quán)屬清晰、集中連片的優(yōu)質(zhì)“資產(chǎn)包”，林農(nóng)可通過股份、托管、租賃、贖買等方式獲得收益，實(shí)現(xiàn)增收。