市級預(yù)算管理一體化系統(tǒng)存在問題及對策

徐秋景 晉城市預(yù)算評審中心

從相對獨(dú)立的各財(cái)政系統(tǒng)子模塊到統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，從各地市相互獨(dú)立的“信息孤島”到中央省市自上而下的數(shù)據(jù)連通共享，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的推行正引領(lǐng)著一場財(cái)政預(yù)算的重大改革，它將系統(tǒng)化的思維貫徹于預(yù)算管理的全流程、將預(yù)算管理的流程和規(guī)則整合固化到一個(gè)完整的信息系統(tǒng)中、構(gòu)建起財(cái)政系統(tǒng)專屬的現(xiàn)代化信息體系，使得財(cái)政數(shù)據(jù)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、嚴(yán)謹(jǐn)性有了進(jìn)一步地提升，促使預(yù)算管理更加規(guī)范、更加標(biāo)準(zhǔn)，打造“數(shù)字財(cái)政”。

從定義來看，“預(yù)算管理一體化是以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，提高項(xiàng)目儲(chǔ)備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、資金支付、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)反映和有效控制，保證各級預(yù)算管理規(guī)范高效”。即通過統(tǒng)一中央、省、市、縣各級預(yù)算管理的業(yè)務(wù)規(guī)范及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并利用先進(jìn)的現(xiàn)代化信息手段來推進(jìn)全國的預(yù)算管理一體化建設(shè)，力爭實(shí)現(xiàn)全國政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理、各級部門的預(yù)算管理、預(yù)算項(xiàng)目由始自終的全周期管理、所有預(yù)算的全過程管理、全國全部預(yù)算數(shù)據(jù)的管理五個(gè)一體化。

從推進(jìn)時(shí)間線來看，2019年財(cái)政部頒布預(yù)算管理一體化新政及實(shí)施新政府會(huì)計(jì)制度；2020年財(cái)政部發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范》《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，統(tǒng)一了新一輪財(cái)政信息化體系建設(shè)業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；2021年5月全國36個(gè)省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全部實(shí)現(xiàn)了上線運(yùn)行，同年7月中央的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)也完成了試點(diǎn)運(yùn)行；2022年1月地方預(yù)算管理一體化系統(tǒng)基本覆蓋地方各級財(cái)政部門和預(yù)算單位。

要加快建立完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，離不開整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)的支撐，而推動(dòng)全國預(yù)算管理一體化進(jìn)程是必然要求。只有通過全國預(yù)算管理一體化的全覆蓋，才可以更加積極地應(yīng)對今后復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢，更加從嚴(yán)從緊地落實(shí)政府過緊日子的要求，為進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革提供了基礎(chǔ)支撐，為完善財(cái)政數(shù)據(jù)、預(yù)算管理等基礎(chǔ)工作發(fā)揮現(xiàn)代信息化功效。然而目前雖初步建立了各級統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)業(yè)務(wù)規(guī)范及系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，一些地方預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建設(shè)還有了突破性進(jìn)展，但從晉城市的市級一體化系統(tǒng)推進(jìn)及使用過程來看，雖整體運(yùn)行良好但仍存在一些問題。

一、晉城市預(yù)算管理一體化推進(jìn)情況

早在2011年6月，晉城市財(cái)政局就開始了晉城市財(cái)政業(yè)務(wù)一體化信息系統(tǒng)的開發(fā)和建設(shè)，共上線門戶及單點(diǎn)登錄、預(yù)算指標(biāo)及其對賬、國庫集中支付、工資統(tǒng)發(fā)管理、非稅收入收繳管理、財(cái)政統(tǒng)管資金管理、結(jié)余資金管理、賬戶管理、財(cái)政資金電子清算等12個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，將原先分散獨(dú)立的業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合成數(shù)據(jù)集中、涵蓋所有財(cái)政業(yè)務(wù)及資金的一體化財(cái)政信管理息系統(tǒng)。并編寫了《晉城市財(cái)政業(yè)務(wù)信息一體化系統(tǒng)制度匯編》一書，收錄了系統(tǒng)運(yùn)行中涉及到的相關(guān)文件和操作手冊，供各級財(cái)政部門及預(yù)算單位在工作中使用。

從最初的市級單一財(cái)政一體化系統(tǒng)到目前全國統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化建設(shè)，全國財(cái)政信息建設(shè)“一盤棋”正穩(wěn)步推進(jìn)。在2022年1月1日，山西省財(cái)政廳舉行了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的上線啟動(dòng)儀式。晉城市財(cái)政緊隨省財(cái)政廳步伐，在省廳預(yù)算管理一體化專班的細(xì)致指導(dǎo)下，嚴(yán)格按照省廳統(tǒng)一的部署和要求，通過堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)化組織保障、組建工作團(tuán)隊(duì)、科學(xué)制定應(yīng)對方案、加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通等，全力保障系統(tǒng)穩(wěn)定上線。2022年1月7日，隨著市本級三筆疫情防控資金的成功支付，市級預(yù)算管理一體化2.0系統(tǒng)正式上線運(yùn)行。

二、推進(jìn)及使用過程中遇到的一些問題

(一)技術(shù)服務(wù)及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維方面

技術(shù)服務(wù)上，市級財(cái)政配備了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)專門技術(shù)指導(dǎo)人員用于解決系統(tǒng)使用過程中存在的相關(guān)問題。但部分系統(tǒng)維護(hù)人員只懂技術(shù)不懂財(cái)政業(yè)務(wù)知識，造成技術(shù)與業(yè)務(wù)相脫節(jié)，不能很好地指導(dǎo)預(yù)算單位人員解決實(shí)際業(yè)務(wù)操作中遇到的問題。另外，技術(shù)人員數(shù)量的配備上也存在不足，通常是2—3名技術(shù)人員負(fù)責(zé)整個(gè)市級及各縣區(qū)一體化系統(tǒng)方面的技術(shù)支持，當(dāng)遇到問題時(shí)多為遠(yuǎn)程指導(dǎo)，對問題的溝通及解決費(fèi)時(shí)費(fèi)力，難以滿足基層財(cái)政工作業(yè)務(wù)需求。

系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行上，雖配備了一體化系統(tǒng)專用服務(wù)器、軟件、終端設(shè)備等，但當(dāng)全市預(yù)算單位人員同時(shí)集中進(jìn)行預(yù)算編制、月末年底會(huì)計(jì)核算等系統(tǒng)操作時(shí)，網(wǎng)絡(luò)會(huì)出現(xiàn)高峰擁堵情況，體現(xiàn)為運(yùn)行緩慢、卡頓，甚至出現(xiàn)無法登錄系統(tǒng)、服務(wù)器重啟等，系統(tǒng)的運(yùn)行維護(hù)形同虛設(shè)，嚴(yán)重影響相關(guān)工作的正常開展。

(二)一體化系統(tǒng)實(shí)際操作層面

雖舉辦了一體化系統(tǒng)相關(guān)培訓(xùn)，但培訓(xùn)效果并不理想，財(cái)務(wù)人員對系統(tǒng)功能了解不夠清楚、未能完全掌握系統(tǒng)實(shí)操規(guī)則，實(shí)際操作中不是流程不清楚、就是相互勾稽關(guān)系不清晰，遇到問題時(shí)無法及時(shí)解決需頻繁咨詢，直接影響工作效率。另外，財(cái)務(wù)人員處理日常會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，單純地就系統(tǒng)使用而使用，沒有深入研究學(xué)習(xí)一體化系統(tǒng)，對一體化系統(tǒng)的了解多局限于預(yù)算編制、集中支付、會(huì)計(jì)核算等常用模塊，對其他模塊基本不涉足，也無法深入了解各模塊間相互關(guān)系，對系統(tǒng)一些新功能等使用程度不高。

(三)市級單位預(yù)算管理環(huán)節(jié)

預(yù)算管理的綜合統(tǒng)籌性不強(qiáng)，一方面體現(xiàn)在預(yù)算單位中，即預(yù)算編制多參照以往年度情況進(jìn)行編制，沒有很好地結(jié)合單位實(shí)際情況、有預(yù)見性地進(jìn)行謀劃，往往導(dǎo)致一些非必須的項(xiàng)目入庫而實(shí)際急需項(xiàng)目卻未納入預(yù)算編制；另一方面體現(xiàn)在市級財(cái)政部門對預(yù)算單位的項(xiàng)目內(nèi)容、實(shí)際收支、資金執(zhí)行等情況不了解，導(dǎo)致相關(guān)預(yù)算管理不嚴(yán)格、監(jiān)督指導(dǎo)不到位、宏觀統(tǒng)籌不合理等，造成財(cái)政預(yù)算編制不精準(zhǔn)、執(zhí)行力度不夠等，影響財(cái)政資金發(fā)揮其應(yīng)有效能。

預(yù)算管理的規(guī)范公開性有所欠缺，實(shí)際工作中存在上下級之間的預(yù)算脫節(jié)，本應(yīng)具有相互關(guān)聯(lián)的政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算等各項(xiàng)預(yù)算卻缺乏有效地銜接控制，且市縣兩級間也沒有形成嚴(yán)格的預(yù)算管理規(guī)范；部門預(yù)算未全部細(xì)化到具體實(shí)施單位及具體項(xiàng)目，市級財(cái)政部門對各級次、各領(lǐng)域的預(yù)算管理情況了解不夠全面及時(shí)準(zhǔn)確，各部門各單位的預(yù)算公開形式、內(nèi)容等不夠完整規(guī)范。

(四)各層次的溝通協(xié)調(diào)上

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的推廣及應(yīng)用中，從省到市再到縣區(qū)的層層傳導(dǎo)，一級一級地向下推廣，不可避免地會(huì)存在某些信息的遺漏，加之各預(yù)算單位人員素質(zhì)能力上的差異等，導(dǎo)致相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)不能百分百傳達(dá)到位。

市級財(cái)政部門與預(yù)算單位間信息不對稱，相互溝通協(xié)調(diào)不到位，財(cái)政部門不了解具體預(yù)算單位實(shí)際情況，對其的監(jiān)督指導(dǎo)有限；預(yù)算單位對財(cái)政工作的支持配合不夠，存在應(yīng)付情緒，如預(yù)算編制、數(shù)據(jù)報(bào)送等工作常為多次催促下報(bào)送。

預(yù)算單位內(nèi)部，財(cái)務(wù)與項(xiàng)目管理部門溝通對接不及時(shí)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員對單位項(xiàng)目儲(chǔ)備情況不了解，在進(jìn)行項(xiàng)目儲(chǔ)備時(shí)存在錄入不完備、多次返工調(diào)整、年中預(yù)算調(diào)劑等現(xiàn)象，徒增財(cái)務(wù)人員工作量。

江澤民同志指出：“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力。一個(gè)沒有創(chuàng)新能力的民族，難以屹立與“世界民族之林”。教育在培養(yǎng)民族創(chuàng)新精神和培養(yǎng)創(chuàng)造人才方面，肩負(fù)著特殊的使命。

三、解決問題的相關(guān)建議及意見

(一)增強(qiáng)技術(shù)及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維服務(wù)水平

提升技術(shù)服務(wù)人員素質(zhì)，使得技術(shù)服務(wù)人員既懂系統(tǒng)操作又了解一定財(cái)政業(yè)務(wù)知識，更好地指導(dǎo)預(yù)算單位解決實(shí)際業(yè)務(wù)操作中存在的問題。盡可能實(shí)現(xiàn)各縣區(qū)配備1—2名技術(shù)服務(wù)人員，專門服務(wù)所負(fù)責(zé)縣區(qū)，更快更好地處理基層預(yù)算單位業(yè)務(wù)問題。開通電話服務(wù)熱線和微信群，根據(jù)不同問題的難易情況分類處理，簡單問題立即解決(微信、電話半小時(shí)內(nèi)解決)，復(fù)雜問題需上門服務(wù)的2天內(nèi)安排上門解決，如有特殊問題先登記后辦理。

進(jìn)一步完善修復(fù)系統(tǒng)漏洞，擴(kuò)大服務(wù)器容量，擴(kuò)容擴(kuò)寬網(wǎng)絡(luò)通量，增加備用服務(wù)器、備用線路等，保障系統(tǒng)軟硬件及網(wǎng)絡(luò)安全等基礎(chǔ)環(huán)境的配備和實(shí)施，最大限度提升預(yù)算管理一體化系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維水平，保障系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。引導(dǎo)各預(yù)算單位實(shí)行避開使用高峰、錯(cuò)峰開展工作等措施，盡可能減少系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行緩慢等問題。

(二)利用培訓(xùn)學(xué)習(xí)提升系統(tǒng)實(shí)操能力

繼續(xù)開展不同層次的系統(tǒng)操作及業(yè)務(wù)規(guī)范培訓(xùn)，特別是對基層財(cái)政部門、項(xiàng)目預(yù)算單位經(jīng)辦人員要進(jìn)行全過程培訓(xùn)，充分利用實(shí)際案例進(jìn)行實(shí)時(shí)操作，切實(shí)提升相關(guān)人員政策和業(yè)務(wù)水平，提高預(yù)算工作質(zhì)量，確保預(yù)算管理一體化系統(tǒng)作用充分發(fā)揮。充分利用各種形式、各種機(jī)會(huì)，加強(qiáng)預(yù)算單位經(jīng)辦及財(cái)務(wù)人員的學(xué)習(xí)，多方位、多渠道提升經(jīng)辦及財(cái)務(wù)人員綜合能力，使其不僅增強(qiáng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)各模塊各功能的學(xué)習(xí)使用，更在整個(gè)預(yù)算編制執(zhí)行工作中充分發(fā)揮好財(cái)務(wù)職能。

(三)通過統(tǒng)籌規(guī)范加強(qiáng)預(yù)算管理

加強(qiáng)預(yù)算單位綜合管理，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目計(jì)劃，由先要錢再干事變?yōu)橄戎\事再謀錢，各項(xiàng)目應(yīng)納入項(xiàng)目庫管理，做到未評審不進(jìn)行入庫、未入庫不計(jì)列預(yù)算；充分利用零基預(yù)算法，打破既有預(yù)算編制模式，科學(xué)合理地進(jìn)行預(yù)算編制，年初預(yù)算要從具體項(xiàng)目出發(fā)做到精準(zhǔn)編制、嚴(yán)格落實(shí)到具體部門，切實(shí)提升年初預(yù)算編制準(zhǔn)確率。同時(shí)加強(qiáng)市級財(cái)政對各預(yù)算單位實(shí)際情況的深入了解，以利于更好地監(jiān)督指導(dǎo)、嚴(yán)格約束其預(yù)算編制執(zhí)行等管理，使財(cái)政資金效益發(fā)揮更加充分完全。

進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理，通過更加完善的一體化管理系統(tǒng)和更加規(guī)范的財(cái)政管理制度，在市縣級間形成嚴(yán)格的預(yù)算管理規(guī)范，使政府、部門、單位間的預(yù)算得以有效銜接控制，即通過利用“ 技術(shù)”+“制度”的管理模式，實(shí)現(xiàn)“用技術(shù)管業(yè)務(wù)”，進(jìn)而不斷加強(qiáng)預(yù)算管理的規(guī)范性，切實(shí)保障市級財(cái)政部門能夠全面準(zhǔn)確及時(shí)地了解各級次、各領(lǐng)域的預(yù)算管理情況。

(四)加強(qiáng)各級各部門間溝通協(xié)調(diào)

市級財(cái)政要認(rèn)真研究落實(shí)全省統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)與省財(cái)政廳溝通對接，系統(tǒng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)與省廳聯(lián)網(wǎng)對接；秉承一級帶著一級干的模式，加快推進(jìn)縣區(qū)系統(tǒng)建設(shè)和推廣應(yīng)用工作，做好業(yè)務(wù)規(guī)范解讀，加強(qiáng)和規(guī)范日常業(yè)務(wù)，建立起省、市、縣各級財(cái)政機(jī)構(gòu)之間的上下協(xié)調(diào)、橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過更好的交流溝通，不斷提升市縣兩級財(cái)政預(yù)算管理水平。

各級預(yù)算單位應(yīng)保持與市級財(cái)政部門的及時(shí)溝通，在業(yè)務(wù)操作、預(yù)算管理等環(huán)節(jié)主動(dòng)對接市級財(cái)政部門，遇到問題及時(shí)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)；同時(shí)積極配合市級財(cái)政，認(rèn)真參與系統(tǒng)操作培訓(xùn)，完成基礎(chǔ)信息采集和系統(tǒng)測試等工作，積極做好2.0系統(tǒng)的全流程財(cái)政業(yè)務(wù)工作，即認(rèn)真完成項(xiàng)目儲(chǔ)備、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、績效管理等預(yù)算管理一體化具體工作，并通過有效的橫向配合、縱向?qū)?、協(xié)同用力，更好地發(fā)揮預(yù)算一體化系統(tǒng)重要作用。

預(yù)算單位內(nèi)部各部門間應(yīng)加強(qiáng)溝通交流，更好地在部門間統(tǒng)一思想、達(dá)成共識、形成合力，共同服務(wù)好單位預(yù)算管理工作；同時(shí)進(jìn)一步提升經(jīng)辦人員操作能力及綜合技能，規(guī)范財(cái)務(wù)管理、硬化預(yù)算約束，嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確高效完成各項(xiàng)系統(tǒng)工作，做好第一手財(cái)政數(shù)據(jù)的歸集整理，為數(shù)字財(cái)政把好第一關(guān)。

通過市級預(yù)算管理一體化系統(tǒng)存在問題及對策的探討研究，為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的推進(jìn)應(yīng)用提供了市級財(cái)政參考支撐。當(dāng)下建立統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，不僅是財(cái)政系統(tǒng)信息化的升級再造，更是推動(dòng)預(yù)算管理制度改革的又一次深化，通過預(yù)算管理全流程的閉環(huán)管理體系，使預(yù)算指標(biāo)“順向可控、逆向可溯”，各級數(shù)據(jù)“嚴(yán)絲合縫、動(dòng)態(tài)追蹤”，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)“環(huán)環(huán)相扣、自動(dòng)生成”，為財(cái)政管理規(guī)范化、資金監(jiān)管精準(zhǔn)化、輔助決策科學(xué)化、財(cái)政信息集約化提供系統(tǒng)支撐，全面推進(jìn)全國財(cái)政預(yù)算管理一體化實(shí)現(xiàn)全國財(cái)政信息“一盤棋”。