長(zhǎng)江大保護(hù)背景下長(zhǎng)江流域禁漁措施與研究概述

文/李立輝 劉依陽(yáng)

長(zhǎng)江是亞洲第一大河，是中華民族的母親河。長(zhǎng)江流域因獨(dú)特的地質(zhì)歷史、地形地貌和地理位置，成為我國(guó)生物多樣性最具典型性的區(qū)域之一。保護(hù)長(zhǎng)江的生態(tài)系統(tǒng)對(duì)維系生物多樣性和生態(tài)平衡、保障國(guó)家生態(tài)安全具有重大意義。目前，長(zhǎng)江流域禁漁政策的出臺(tái)與制定處于后期完善階段，“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”已成為社會(huì)共識(shí)，對(duì)其展開研究不僅能為長(zhǎng)江大保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，也能為其他流域生態(tài)治理提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一、研究現(xiàn)狀

在中國(guó)知網(wǎng)搜索“長(zhǎng)江禁漁”主題，可查相關(guān)文獻(xiàn)總數(shù)為848篇（截至2021年10月），其中最早一篇記錄長(zhǎng)江流域地區(qū)使用禁漁方法的文獻(xiàn)是《中國(guó)水產(chǎn)》1964年第五期發(fā)表的《華容縣加強(qiáng)水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)工作》一文。我國(guó)對(duì)長(zhǎng)江禁漁的研究雖起步較早，但在2002年以前關(guān)于長(zhǎng)江禁漁的研究十分有限（見圖1）。

圖1 國(guó)內(nèi)長(zhǎng)江禁漁研究文獻(xiàn)年度趨勢(shì)圖

縱觀長(zhǎng)江流域禁漁政策的演進(jìn)過程，從2002年農(nóng)業(yè)部在長(zhǎng)江流域試行春季禁漁制度，到2016年長(zhǎng)江“十年禁漁”得到中央批示，開始謀劃試點(diǎn)工作，其與長(zhǎng)江禁漁研究文獻(xiàn)的年度發(fā)表數(shù)量趨勢(shì)基本吻合，因此我們將長(zhǎng)江流域禁漁政策的研究時(shí)間節(jié)點(diǎn)劃分為以下三段：一是中華人民共和國(guó)成立至2002年政府尚未正式頒布長(zhǎng)江流域重點(diǎn)地區(qū)春季禁漁制度的初步探索階段；二是2002年～2016年，政府對(duì)長(zhǎng)江禁漁政策由點(diǎn)到面推進(jìn)實(shí)施的逐漸發(fā)展階段；三是2016年以來長(zhǎng)江禁漁政策的完善成熟階段。

二、長(zhǎng)江禁漁政策的初步探索階段

（一）長(zhǎng)江禁漁政策的萌芽期

1957年，湖南省華容縣在發(fā)展養(yǎng)殖水面時(shí)劃定了禁漁區(qū)；1973年，江蘇省洪澤湖地區(qū)將大銀魚產(chǎn)卵場(chǎng)劃為禁捕區(qū)，在其產(chǎn)卵時(shí)期實(shí)行禁捕，以確保產(chǎn)卵親魚的繁殖；1974年，湖北省洪湖市為保護(hù)漁業(yè)資源，以紅旗為標(biāo)記確定湖泊繁殖保護(hù)禁漁區(qū)；1977年，為加強(qiáng)江西省江口水庫(kù)漁業(yè)資源保護(hù)，南昌大學(xué)教授劉世平提出，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)定禁漁區(qū)、禁漁期；1980年，湖南省人民政府頒發(fā)《湖南省水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)實(shí)施細(xì)則》指出，凡是經(jīng)濟(jì)魚類主要產(chǎn)卵、索餌、越冬場(chǎng)和洄游通道，應(yīng)合理劃定禁漁區(qū)和禁漁期，必須切實(shí)做好蓄禁工作；1981年，為保護(hù)洞庭湖水質(zhì)資源，湖南省水產(chǎn)科學(xué)研究所提出要采取養(yǎng)捕結(jié)合、漁樵結(jié)合、漁農(nóng)結(jié)合等途徑解決專業(yè)漁民的生活出路；1984年起，太湖試行了半年封湖休漁，取得了良好效果；1985年，四川省指出天然水域中保護(hù)經(jīng)濟(jì)魚類集中繁殖的季節(jié)為禁漁期，禁漁期內(nèi)禁止捕撈作業(yè)；1987年，農(nóng)牧漁業(yè)部決定從當(dāng)年起，對(duì)入江上溯的鰣魚親體實(shí)施三年禁捕；1994年，為確保禁漁效果，湖南省洞庭湖地區(qū)各級(jí)政府要求妥善處理“禁漁”與漁民捕撈生產(chǎn)的矛盾；1995年，為保護(hù)天然魚類資源，湖南省提出應(yīng)當(dāng)對(duì)主要天然經(jīng)濟(jì)魚類產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)均實(shí)行“春禁”和“冬禁”；1996年，江蘇省加強(qiáng)了對(duì)禁漁期、禁漁區(qū)和幼魚比例的檢查，并對(duì)捕撈力量通過漁業(yè)許可的辦法進(jìn)行控制；1998年，為保護(hù)洪澤湖，江蘇省提出沿湖各市縣要在江蘇省水產(chǎn)局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，相互協(xié)調(diào)工作。

（二）長(zhǎng)江禁漁政策初具雛形

2000年以來，由于人為因素綜合作用導(dǎo)致長(zhǎng)江上游漁業(yè)資源逐年衰退，當(dāng)務(wù)之急是加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，將禁漁期適當(dāng)延長(zhǎng)。2001年，安徽省漁政部門開始加大漁業(yè)相關(guān)法律宣傳力度，加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)資源的保護(hù)，并開展?jié)O船普查及封湖禁漁工作；2002年春季，我國(guó)在魚類產(chǎn)卵季節(jié)對(duì)長(zhǎng)江實(shí)行禁漁，是一項(xiàng)直接、有效的養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源措施。

1949年～2002年長(zhǎng)江流域部分地區(qū)禁漁方式及目的見表1。

表1 1949年～2002年長(zhǎng)江流域部分地區(qū)禁漁方式及目的

三、長(zhǎng)江禁漁政策研究的逐漸發(fā)展階段

（一）長(zhǎng)江禁漁政策的逐步推進(jìn)期

2002年，為確保長(zhǎng)江流域重點(diǎn)地區(qū)春禁順利展開，各級(jí)政府和漁業(yè)主管部門積極擔(dān)當(dāng)責(zé)任、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，首次長(zhǎng)江春禁取得了一定成績(jī)，同時(shí)也暴露了一些問題，如長(zhǎng)江漁政管理手段落后、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足、休漁期部分漁民生活困難等；2003年起，長(zhǎng)江禁漁期制度由各級(jí)人民政府組織實(shí)施，已從漁業(yè)部門行為提升到政府行為，例如，江蘇省要求省內(nèi)沿江各級(jí)政府要把長(zhǎng)江專業(yè)漁民全部納入當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ戏秶?005年，湖北省黃岡市把宣傳禁漁政策作為禁漁的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性工作，貫穿于整個(gè)禁漁工作的始終；2006年，中國(guó)科學(xué)院院士、著名魚類生物學(xué)家曹文宣呼吁應(yīng)在長(zhǎng)江實(shí)行休漁10年；2007年，農(nóng)業(yè)部發(fā)出通知，要求各地要將漁用柴油補(bǔ)貼政策，捕撈、養(yǎng)殖漁船免征車船稅政策和漁船管理工作有機(jī)結(jié)合起來。但在漁民補(bǔ)償安置實(shí)際操作中，面臨三個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，即合法性、合理性和程序性問題。長(zhǎng)江春季禁漁制度仍然未能很好地解決競(jìng)爭(zhēng)性捕撈問題。

（二）長(zhǎng)江禁漁政策的深化發(fā)展期

2010年，江蘇省南京市加強(qiáng)了對(duì)禁漁成果的考核，制定長(zhǎng)江禁漁管理工作考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)區(qū)縣進(jìn)行考評(píng)。長(zhǎng)江禁漁期專業(yè)捕撈漁民生活補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府公布的最低生活保障線。2016年開始，長(zhǎng)江禁漁時(shí)間延長(zhǎng)，由3個(gè)月延長(zhǎng)到4個(gè)月，并擴(kuò)大禁漁范圍，覆蓋長(zhǎng)江主要干支流和重要湖泊，長(zhǎng)江流域水生生物保護(hù)區(qū)率先實(shí)現(xiàn)全面禁捕。2016年，中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院漁業(yè)機(jī)械儀器研究所經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江禁漁在實(shí)際操作上，仍存在權(quán)責(zé)不明、重視不夠、資金有限以及難以有效監(jiān)管等問題（見表2）。

表2 2002年～2016年長(zhǎng)江禁漁政策及研究情況

四、長(zhǎng)江禁漁政策研究的成熟完善階段

（一）長(zhǎng)江漁政執(zhí)法新階段面臨新挑戰(zhàn)

2016年以來，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為主的相關(guān)國(guó)家部門出臺(tái)了一系列長(zhǎng)江禁漁政策措施（見表3），長(zhǎng)江禁漁政策發(fā)展更趨于成熟和完善，特別是長(zhǎng)江“十年禁漁”計(jì)劃與正式執(zhí)行及《長(zhǎng)江保護(hù)法》的出臺(tái)，讓漁政管理更具權(quán)威和說服力，長(zhǎng)江漁政管理進(jìn)入新階段。但研究長(zhǎng)江禁漁政策演進(jìn)過程后發(fā)現(xiàn)，新階段長(zhǎng)江漁政管理、漁政執(zhí)法仍面臨一定的挑戰(zhàn)。

表3 2017年至今農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門出臺(tái)的部分長(zhǎng)江禁漁退捕政策

一是漁政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足。執(zhí)法護(hù)漁工作受經(jīng)費(fèi)不足等問題的影響，難以保持專項(xiàng)整治行動(dòng)的效果持續(xù)，也無法建立長(zhǎng)效打擊機(jī)制。二是執(zhí)法隊(duì)伍亟待完善?，F(xiàn)有漁政執(zhí)法隊(duì)伍不夠完善、執(zhí)法手段不夠先進(jìn)，長(zhǎng)江流域面積廣闊，非法捕撈多在夜間進(jìn)行，執(zhí)法難度大。三是政策管控不夠徹底。限制捕撈的政策管控，能夠管住持證的專業(yè)漁民，卻難以束縛數(shù)量龐大的副業(yè)漁民，存在無法統(tǒng)一管理的“散戶”群體。四是責(zé)任主體模糊不清。責(zé)任主體不清晰使得長(zhǎng)江上下游、左右岸管理保護(hù)的整體推進(jìn)不協(xié)調(diào)，區(qū)域間水資源開發(fā)保護(hù)矛盾較多?！肮沧ゴ蟊Ｗo(hù)”不僅僅是上下游、左右岸和地方政府的責(zé)任，更是企業(yè)和公民的責(zé)任。目前，長(zhǎng)江大保護(hù)核心、也是關(guān)鍵問題是如何處理行政區(qū)與流域區(qū)之間的主體功能關(guān)系。

（二）長(zhǎng)江漁政執(zhí)法的優(yōu)化路徑

針對(duì)以上問題，現(xiàn)有研究探討了長(zhǎng)江漁政執(zhí)法的優(yōu)化路徑，我們將其歸納如下。一是健全完善漁政24小時(shí)應(yīng)急值守和舉報(bào)監(jiān)督制度，設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的中國(guó)漁政值守電話，推動(dòng)與公安110聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，受理涉漁違法違規(guī)案件舉報(bào)；二是各部門之間要建立聯(lián)席會(huì)制度、跨部門跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制、刑事司法聯(lián)合懲治機(jī)制和聯(lián)動(dòng)保護(hù)機(jī)制，完善信息溝通機(jī)制，做到信息情報(bào)共享；三是考慮長(zhǎng)江流域東部、中部、西部的不同發(fā)展階段、不同發(fā)展水平、不同利益訴求，處理好流域和行政區(qū)域之間的關(guān)系，保證資源配置的公平性；四是以《長(zhǎng)江保護(hù)法》為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府及有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法提供法律保障；五是推進(jìn)“河湖長(zhǎng)”制度，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制；六是加強(qiáng)水生生物資源保護(hù)和國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物科普宣傳力度，定期公布典型案例，努力營(yíng)造“不敢捕、不能捕、不想捕”的社會(huì)輿論氛圍。

（三）妥善安置退捕漁民是長(zhǎng)江禁漁的重要一環(huán)

漁民是受長(zhǎng)江流域禁漁政策直接影響的主體，休漁期制度實(shí)施和禁漁期的延長(zhǎng)直接造成捕撈漁民作業(yè)時(shí)間減少、捕撈產(chǎn)量降低，從而導(dǎo)致漁民經(jīng)濟(jì)收入減少，乃至影響生計(jì)。為保障退捕漁民的合法權(quán)益，應(yīng)結(jié)合漁民的受償意愿制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)研究制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)辦法，根據(jù)物價(jià)變動(dòng)適時(shí)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而緩解漁民經(jīng)營(yíng)收入下降產(chǎn)生的影響。

長(zhǎng)效利益機(jī)制，對(duì)解決年齡大、就業(yè)困難和缺少生產(chǎn)資料的漁民后顧之憂助益頗多。只有確保漁民在轉(zhuǎn)得出后能夠穩(wěn)得住、奔小康，才能有效解決漁民民生難題。然而退捕漁民文化程度較低、年齡結(jié)構(gòu)偏大、生產(chǎn)技能單一，很難從事需要專業(yè)技能的工作。所以在安置退捕漁民方面，應(yīng)根據(jù)漁民不同年齡和受教育程度，為漁民提供分類就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)特征，安排上岸漁民就業(yè)或者從事護(hù)漁員、巡護(hù)員等工作。退捕漁民參與漁業(yè)監(jiān)督管理，能夠發(fā)揮其專業(yè)技能，可有效促進(jìn)漁政執(zhí)法力量?jī)?yōu)化配置。

五、總結(jié)與展望

（一）初期以提高經(jīng)濟(jì)效益為目的

通過梳理發(fā)現(xiàn)，初步探索階段，長(zhǎng)江流域禁漁政策動(dòng)機(jī)主要是通過禁漁措施養(yǎng)護(hù)經(jīng)濟(jì)魚種資源，即保護(hù)幼魚以提高漁業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)兼顧部分生態(tài)環(huán)境效益。但是，此時(shí)的禁漁參與主體和管理手段相對(duì)單一，執(zhí)法缺乏相應(yīng)的法律條款依據(jù)，禁捕行為尚未上升為政府行為因而執(zhí)行力度不夠，對(duì)如退捕漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)安置等細(xì)節(jié)問題關(guān)注力度較弱。

（二）中后期仍存在管理手段落后和法律缺位的問題

1.逐漸發(fā)展階段

國(guó)家層面季節(jié)性禁漁制度的實(shí)施，明確了保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的政策目標(biāo)，政策執(zhí)行主體由單一原農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣献鞯恼块T，出臺(tái)考核制等多種辦法加強(qiáng)禁漁成果考核，并意識(shí)到能否處理好退捕漁民的安置問題直接關(guān)系到長(zhǎng)江禁漁的成效好壞，因此開始多途徑促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，同時(shí)部分地區(qū)從營(yíng)造社會(huì)文化氛圍來展開工作。但是，該階段漁政管理手段落后的問題并沒有得到妥善解決，執(zhí)法層面仍然缺乏有針對(duì)性的法律條款作為依據(jù)，季節(jié)性禁漁暴露的問題亟待解決。

2.成熟完善階段

出臺(tái)《長(zhǎng)江保護(hù)法》和開展長(zhǎng)江“十年禁漁”，讓長(zhǎng)江大保護(hù)逐漸成為了社會(huì)共識(shí)。得益于科技發(fā)展，現(xiàn)階段執(zhí)法手段也日趨智能化和自動(dòng)化；各地除關(guān)注自身所在區(qū)域外，還強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)江流域上游、中游、下游協(xié)同治理；對(duì)于退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)安置問題，各地因地制宜地推出一攬子“量體裁衣”式人性化解決方案，做到具體問題具體分析；還注重掌握網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)權(quán)，讓長(zhǎng)江大保護(hù)更加擲地有聲。在此階段，長(zhǎng)江禁漁工作涉及到財(cái)政、教育、醫(yī)療、民政、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、司法等眾多行政部門，如何使各部門與禁漁工作有效對(duì)接，妥善解決好每一環(huán)節(jié)的具體問題，對(duì)實(shí)現(xiàn)禁漁、護(hù)漁工作常態(tài)化至關(guān)重要。

（三）研究展望

1.深入研究網(wǎng)格化管理

近年來，我國(guó)對(duì)網(wǎng)格化管理的研究與應(yīng)用不斷深入，安徽省馬鞍山市、蕪湖市及湖北省部分地區(qū)已經(jīng)展開禁漁網(wǎng)格化管理工作，取得初步成效，網(wǎng)格化管理逐漸覆蓋城市管理、國(guó)土資源管理、社區(qū)管理等多個(gè)領(lǐng)域。長(zhǎng)江流域地區(qū)河岔較多，河岸線曲折蜿蜒更加大了禁漁岸線巡查的難度，應(yīng)繼續(xù)深入研究和綜合運(yùn)用網(wǎng)格化管理，做到禁漁管理工作橫向到邊、縱向到底全覆蓋。

2.加強(qiáng)智慧漁政的研究與應(yīng)用

智慧漁政是現(xiàn)今研究的熱點(diǎn)之一，多維感知技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)科技代替人工的飛躍，結(jié)合高清記錄探頭、智能機(jī)器人、熱成像檢測(cè)、雷達(dá)光電預(yù)警、執(zhí)法記錄儀等智能設(shè)備，形成全方位立體監(jiān)管體系，能夠加強(qiáng)違法捕撈監(jiān)管力度和提高漁政執(zhí)法能力，實(shí)現(xiàn)全時(shí)空、全覆蓋、全過程的漁政管理模式。目前，上海市長(zhǎng)江口、湖南省益陽(yáng)市、湖北省嘉魚縣等地正處于應(yīng)用摸索階段。以湖南省益陽(yáng)市為例，“智慧漁政”安裝區(qū)域非法捕撈案件數(shù)量以及違規(guī)垂釣數(shù)量環(huán)比下降20%。但是，目前尚未發(fā)現(xiàn)關(guān)于智慧漁政應(yīng)用于長(zhǎng)江禁漁的文獻(xiàn)研究。

3.加強(qiáng)“產(chǎn)地到市場(chǎng)”監(jiān)管政策的研究

為養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)江漁業(yè)資源，一方面應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)野生長(zhǎng)江魚類資源的禁捕管理措施；另一方面應(yīng)當(dāng)大力展開人工繁殖培育技術(shù)在長(zhǎng)江野生魚種資源上的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)遷地保存和適當(dāng)開發(fā)合理利用。同時(shí)，國(guó)內(nèi)對(duì)水產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的研究尚不多見，各地政府部門和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)配合市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)消費(fèi)市場(chǎng)強(qiáng)化管理，考慮引入并建立“合格證”和“追溯憑證”制度，將合格合規(guī)的養(yǎng)殖企業(yè)納入白名單，對(duì)相關(guān)產(chǎn)品信息進(jìn)行標(biāo)注，嚴(yán)厲禁止長(zhǎng)江野生魚類資源進(jìn)入消費(fèi)市場(chǎng)。

4.深入長(zhǎng)江禁漁政策的研究與完善

目前，我國(guó)相關(guān)部門針對(duì)進(jìn)一步完善長(zhǎng)江禁漁管理，已出臺(tái)“一攬子”政策方案，包括長(zhǎng)江禁漁重點(diǎn)任務(wù)、長(zhǎng)江水生生物保護(hù)管理、長(zhǎng)江禁漁主體責(zé)任考核機(jī)制等多方面。但是仍有部分問題現(xiàn)有政策尚不能做到妥善解答，例如長(zhǎng)江“十年禁漁”后是否能捕魚、如何捕魚，長(zhǎng)江涉水工程的生態(tài)補(bǔ)償主體責(zé)任，禁漁后長(zhǎng)江江面生態(tài)旅游如何發(fā)展問題等。長(zhǎng)江禁漁政策的持續(xù)研究完善應(yīng)伴隨“十年禁漁”，按不同時(shí)間點(diǎn)、不同實(shí)際情況繼續(xù)深入推進(jìn)。