我國海洋生態(tài)環(huán)境治理存在的問題及路徑選擇

李寶字，華敏敏，蔣栩栩

（1.武警海警學院，浙江 寧波 315801；2.國家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測中心站，浙江 寧波 315800）

1 海洋生態(tài)環(huán)境治理的必要性和基本理論

1.1 海洋生態(tài)環(huán)境治理的必要性

1.1.1 海洋生態(tài)文明建設之必然選擇

生態(tài)文明建設，是一條重要的國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是可持續(xù)發(fā)展理念在我國的具體實踐和深入運用。海洋生態(tài)文明建設，是維護海洋生態(tài)系統(tǒng)健康和沿海地區(qū)社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是不斷推進國家生態(tài)文明建設的重要組成部分。海洋體現(xiàn)的不僅僅是通常意義上的海洋資源，還代表著整個人類的共同命運。所以，從人類命運共同體的視角出發(fā)，在實現(xiàn)人海合一的目標下，緊密結(jié)合海洋利益觀和海洋生態(tài)觀，全面審視海洋生態(tài)環(huán)境治理問題，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理的綠色化、現(xiàn)代化和可持續(xù)化。

1.1.2 海洋生態(tài)強國建設之現(xiàn)實需要

目前，我國管轄海域海水質(zhì)量呈現(xiàn)較好發(fā)展趨勢，濱海濕地、海洋自然保護地以及海洋生態(tài)系統(tǒng)均維持健康態(tài)勢，海洋生態(tài)環(huán)境整體保持穩(wěn)定健康狀況。然而，我國有些近海岸海域，由于人口密度比較大，經(jīng)濟比較發(fā)達，海洋生態(tài)環(huán)境污染問題仍然比較突出。盡管我國入海河流整體呈現(xiàn)輕度污染程度，然而海洋生態(tài)污染所帶來的近岸海洋生物多樣性減少、綠潮赤潮頻繁發(fā)生、海洋垃圾比較多、海水水質(zhì)嚴峻等問題日益凸顯。由此可見，海洋生態(tài)強國建設仍然任重道遠。

1.1.3 經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展之迫切要求

據(jù)統(tǒng)計，2019 年我國海洋生產(chǎn)總值占沿海地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達17.1%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達9%。由此可見，海洋資源的利用和開發(fā)，有力推動我國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。海洋資源開發(fā)利用與海洋生態(tài)環(huán)境之間是互相影響、密不可分的。如果人類濫用海洋資源、隨意排放污染物，勢必會破壞海洋生態(tài)環(huán)境。另外，因為海洋生態(tài)環(huán)境的脆弱性、海洋地理環(huán)境的封閉性以及海洋海水的流動性，海洋生態(tài)環(huán)境污染勢必會影響濱海旅游業(yè)、海洋漁業(yè)等經(jīng)濟社會發(fā)展，甚至會造成全球海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的崩潰。因此，加強海洋生態(tài)環(huán)境治理，有利于推進海洋經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 海洋生態(tài)環(huán)境治理的基本理論

1.2.1 馬克思和恩格斯的海洋生態(tài)理論

馬克思和恩格斯指出，第一次工業(yè)革命的勝利，推動歐洲航海技術以及造船技術的飛速進步，當西方生產(chǎn)的商品超出本國市場的需求時，于是西方資本家就把視野投向海洋。然而，當時遠海海洋資源的開發(fā)利用尚處于空白，海洋資源的開發(fā)利用主要體現(xiàn)在近海漁業(yè)捕撈和海洋運輸業(yè)。另外，馬克思和恩格斯還指出，早期資本主義工業(yè)發(fā)展，不重視自然和人之間的和諧共處，對資源的開發(fā)利用呈現(xiàn)過度、無序的特點，進而導致生態(tài)悲劇的發(fā)展，典型的案例就是英國倫敦毒霧事件。

1.2.2 中國共產(chǎn)黨的海洋生態(tài)理論

1949 年新中國成立之后，毛澤東主席提出對收回的被侵占的海島要重視生態(tài)環(huán)境保護問題；鄧小平同志為了更好應對我國與周邊國家的海洋主權(quán)爭端，創(chuàng)造性提出“擱置爭議，共同開發(fā)”的思想；江澤民同志把“維護國家海洋權(quán)益”正式寫入政府報告中；胡錦濤主席提出“生態(tài)文明”“海洋強國”“和諧海洋”建設等一系列海洋發(fā)展戰(zhàn)略思想；習近平主席高度重視海洋生態(tài)文明建設，不斷推進海洋生態(tài)環(huán)境治理，推進海洋資源可持續(xù)開發(fā)，有效保護海洋生物的多樣性，創(chuàng)造性提出“海洋命運共同體”的理念。

2 我國海洋生態(tài)環(huán)境治理存在的問題

2.1 海洋生態(tài)環(huán)境保護法律體系相對薄弱

一方面，海洋生態(tài)環(huán)境保護法律體系多為單項法規(guī)，而且行業(yè)性特色鮮明，法律體系相對薄弱。以《海洋環(huán)境保護法》為例，盡管從宏觀層面提出海洋環(huán)境保護的指導原則，但是不具有基本法的地位，操作性不強，難以針對具體問題作出詳細分析。另一方面，海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域性法律體系相對不健全，未能體現(xiàn)西方先進海洋生態(tài)環(huán)境治理理念。同時，海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度化和法治化程度有待進一步強化。

2.2 海洋生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系不夠系統(tǒng)

一方面，我國海洋生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系沒有形成規(guī)范統(tǒng)一，大多集中在海岸帶污染物治理，海洋生態(tài)環(huán)境治理的有關規(guī)劃形式比較單一，內(nèi)容相對缺乏。另一方面，海洋與陸地的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃銜接不夠順暢，陸海統(tǒng)籌體系不夠系統(tǒng)。另外，海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)范化程度有待加強，標準體系缺乏合理有效性。

2.3 海洋環(huán)保組織參與程度不高

作為海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要組成部分，海洋環(huán)保組織不僅在海洋政策的制定、執(zhí)行、評估等各個環(huán)節(jié)起到舉足輕重的作用，而且能夠推動公民大膽表達自身意愿，激發(fā)公民參與海洋生態(tài)環(huán)境治理的積極性和主動性。然而，與西方海洋強國相比，我國海洋環(huán)保組織不僅數(shù)量有限，而且參與海洋生態(tài)環(huán)境治理的深度和廣度不高。究其原因在于：第一，海洋環(huán)保組織的資金來源缺乏穩(wěn)定性，比如公司募捐、政府劃撥；第二，政府嚴格限制海洋環(huán)保組織的準入以及管理；第三，海洋環(huán)保組織人員素質(zhì)參差不齊，有待提升。

2.4 海洋生態(tài)環(huán)境保護意識薄弱

據(jù)統(tǒng)計，我國公民海洋生態(tài)環(huán)境保護意識整體薄弱，不僅海洋生態(tài)環(huán)境保護知識缺乏，而且參與海洋生態(tài)環(huán)境保護的積極性不高，難以有效參與海洋生態(tài)環(huán)境治理。相反，作為世界海洋強國，日本國民的海洋生態(tài)環(huán)境保護意識非常強，日本通過開展國民海洋教育，不斷提升國民的海洋生態(tài)環(huán)境保護意識。然而，我國不僅沒有設立海洋生態(tài)環(huán)境保護日，支持和鼓勵公民參與海洋生態(tài)環(huán)境治理，而且沒有通過立法形式推進海洋生態(tài)環(huán)境保護理念進入學校、社區(qū)等領域。

3 我國海洋生態(tài)環(huán)境治理的路徑選擇

3.1 完善海洋生態(tài)環(huán)境保護法律體系

海洋生態(tài)環(huán)境治理，需要制定科學合理和切實可行的法律法規(guī)。我國必須制定綜合性海洋生態(tài)環(huán)境保護基本法，并出臺可操作性強的配套法規(guī)政策，詳細具體地規(guī)制海洋生態(tài)環(huán)境保護問題。同時，應加大海洋違法犯罪行為的懲治力度，對海洋生態(tài)環(huán)境破壞行為、海洋環(huán)境污染行為等違法犯罪行為，追究法律責任，降低海洋生態(tài)環(huán)境污染和破壞的外部性。另外，加大海洋生態(tài)環(huán)境保護立法和執(zhí)法的監(jiān)督和評價機制，使得法律法規(guī)條文得到切實貫徹執(zhí)行。

3.2 健全海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理體制

學習借鑒美國、日本等海洋強國的做法和經(jīng)驗，明確劃定海洋行政執(zhí)法權(quán)、決策權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，健全海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理體制，嚴格規(guī)范海洋生態(tài)環(huán)境治理工作。一方面充分發(fā)揮海洋委員會的功能，綜合協(xié)調(diào)各級部門的力量，提升海洋生態(tài)環(huán)境治理的效率。另一方面進一步厘清海洋管理職責和權(quán)限，降低矛盾沖突，避免職能重復。同時，建立海洋公共參與機制，把政府、社會公眾、非政府組織等多方力量納入海洋生態(tài)環(huán)境治理體制中，鼓勵多方力量參與海洋生態(tài)環(huán)境治理工作。

3.3 完善海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃體系建設

樹立可持續(xù)發(fā)展的海洋生態(tài)環(huán)境理念，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境安全穩(wěn)定，離不開海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃體系。一方面實行海洋生態(tài)環(huán)境規(guī)劃評價制度，有效保證規(guī)劃的科學性和可持續(xù)性，減少負面影響。另一方面制定科學詳盡的海洋生態(tài)環(huán)境規(guī)劃標準，完善海洋生態(tài)環(huán)境治理的行為規(guī)范，從制度層面確保海洋生態(tài)環(huán)境規(guī)劃各項指標獲得貫徹落實。另外，堅持陸海統(tǒng)籌原則，促進海洋功能區(qū)劃與陸地土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)籌銜接，增強區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃。

3.4 加大海洋生態(tài)環(huán)境治理的科學研究和技術投入

海洋生態(tài)環(huán)境治理離不開海洋科技的發(fā)展，海洋科技的發(fā)展離不開海洋科學研究和技術投入。一方面，應重視海洋生態(tài)環(huán)境的科學研究工作，加大人才培養(yǎng)力度，創(chuàng)新科研機構(gòu)和高等院校合作機制，加大資金投入力度，選拔和培養(yǎng)海洋科技人才，從而為海洋生態(tài)文明建設提供智力支撐。另一方面，強化虛擬仿真技術、動態(tài)模擬技術、歷史追蹤技術、三維空間技術等新興技術在海洋生態(tài)環(huán)境治理中的實踐運用，構(gòu)建信息復合產(chǎn)品以及分級海洋綜合管理信息系統(tǒng)，強化海洋綜合信息的一體化管理，實現(xiàn)海洋生態(tài)信息數(shù)據(jù)的公開與共享，從而為海洋生態(tài)環(huán)境治理提供支撐。

3.5 提高社會公眾海洋生態(tài)環(huán)境保護意識

海洋生態(tài)環(huán)境治理需要多方力量的共同參與，只有如此才能實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境保護的最終目標。因此，應建立健全社會公眾參與制度，鼓勵和支持利益相關者參與海洋生態(tài)環(huán)境治理工作。首先，強化政府信息公開力度，拓寬公眾參與渠道。從場地開放、人員培訓、資金支持等角度制定政策，支持成立非政府海洋生態(tài)環(huán)境保護組織，發(fā)揮其海洋生態(tài)環(huán)境保護的積極性。其次，加大海上生態(tài)環(huán)境保護宣傳力度，科普海洋生態(tài)環(huán)境保護知識，傳播海洋生態(tài)環(huán)境保護理念，提升海洋生態(tài)環(huán)境保護意識，推動社會公眾參與海洋生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)政策規(guī)劃的制定，并監(jiān)督其貫徹落實。

3.6 推動區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境合作

海洋具有流動性、復合性、整體性等特征，難以人為簡單劃分，區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境的破壞和污染，往往會影響到全球海洋環(huán)境。因此，海洋生態(tài)環(huán)境治理，需要區(qū)域間通力協(xié)作。一方面應強化海洋綜合治理理念，建立生態(tài)環(huán)境治理合作機制，實現(xiàn)不同行政區(qū)、不同部門之間的綜合治理。另一方面，加強國家或地區(qū)間的多邊合作或者雙邊合作，加強我國與東盟、日本、韓國等海洋生態(tài)環(huán)境保護合作，進一步尋求海洋管理委員會、世界自然基金會、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等國際組織的幫助，學習借鑒美國、日本等海洋強國的海洋生態(tài)環(huán)境治理手法方式，不斷提升我國海洋生態(tài)環(huán)境保護能力和水平。