強(qiáng)化對我國航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管

劉美麗

（大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026）

由于航運(yùn)聯(lián)營體具有實(shí)現(xiàn)資源合理配置、擴(kuò)大規(guī)模效益和提高海上運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量等特點(diǎn)，而逐漸取代班輪公會，成為當(dāng)前各航運(yùn)公司聯(lián)合經(jīng)營的一種重要模式。然而，其艙位互租、碼頭共享、設(shè)備共用等形式的合作面臨著壟斷的風(fēng)險，此外，航運(yùn)業(yè)是比較特殊的行業(yè)，航運(yùn)公司之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系和日常溝通交流是十分必要的，其對外貿(mào)發(fā)展所帶來的效益也是顯而易見的。但在實(shí)際業(yè)務(wù)中，航運(yùn)信息的交流與共享可能會逾越反壟斷法下的紅線，不能滿足豁免的要求和條件，因此存在違法的可能性。這側(cè)面說明了航運(yùn)聯(lián)營存在著一定的風(fēng)險，如何進(jìn)行監(jiān)管，保證其在法律界限范圍內(nèi)運(yùn)營成為一個難題。

無論是從立法層面還是從學(xué)術(shù)界層面來看，當(dāng)前我國對于航運(yùn)聯(lián)營體的規(guī)制，僅僅體現(xiàn)在事前規(guī)制和事后監(jiān)管?！秶H海運(yùn)條例》的相關(guān)規(guī)定中缺乏事中監(jiān)管制度，而學(xué)界對航運(yùn)聯(lián)營體監(jiān)管的探討也多集中在是否應(yīng)該單獨(dú)賦予其豁免權(quán)，這是對航運(yùn)聯(lián)營體的事后監(jiān)管措施，對于如何對其進(jìn)行事中監(jiān)管的研究卻鮮見。

1 各國對航運(yùn)聯(lián)營體監(jiān)管模式對比

對于航運(yùn)聯(lián)營體的監(jiān)管，不同國家有不同的模式，其中典型的當(dāng)屬歐盟模式與美國模式。

1.1 歐盟事后監(jiān)管模式

歐盟對航運(yùn)聯(lián)營體的監(jiān)管是直接適用模式，采用的是以反壟斷法為核心的事后監(jiān)管模式，并沒有相關(guān)事中監(jiān)管的措施。航運(yùn)公司之間的各種合作協(xié)議均無需事先報備或者事先審批，只有違規(guī)事項發(fā)生時可以對其進(jìn)行審查，進(jìn)而援引適用反壟斷豁免條例，這是一種純粹的事后監(jiān)管模式。但純粹事后監(jiān)管模式存在著一定弊端，因?yàn)槿绻孪炔灰蟠緦⑵浜献鲄f(xié)議進(jìn)行報備或?qū)徟?，一方面，反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法及時掌握國際航運(yùn)市場的整體運(yùn)行狀況與具體信息，另一方面，也會放任船公司之間從事有違競爭規(guī)則的行為[1]。

1.2 美國事前、事中、事后監(jiān)管模式

美國在對航運(yùn)聯(lián)營體的監(jiān)管方面也采取了很多措施，美國對于航運(yùn)聯(lián)營體的準(zhǔn)入，采取了更為嚴(yán)格的制度，是典型的“報備+審批”模式，不但要求航運(yùn)公司將協(xié)議報備，更是要求協(xié)議在審查之后生效。此外，美國聯(lián)邦海事局（Federal Maritime Commission,FMC）實(shí)施規(guī)章第535 節(jié)第G 分節(jié)“報告與記錄保存的要求”中，F(xiàn)MC 根據(jù)不同協(xié)議的類型(分“紅-黃-綠”三種不同類型)有權(quán)責(zé)令相關(guān)當(dāng)事方負(fù)擔(dān)各種不同“報告義務(wù)”，甚至要求通報相關(guān)會議記錄，實(shí)踐證明這是一項行之有效的事中監(jiān)管措施。對于目前的三大航運(yùn)聯(lián)盟，F(xiàn)MC將其認(rèn)定為“紅色協(xié)議”并為其制定嚴(yán)格細(xì)致的監(jiān)管方案，目的是通過監(jiān)管措施避免航運(yùn)聯(lián)盟運(yùn)用市場勢力將運(yùn)價提高至競爭水平以上，而協(xié)議生效后若發(fā)生限制競爭的行為，同樣會受到規(guī)制。美國實(shí)施的是全過程的監(jiān)管方式，然而事前審批制度過于嚴(yán)格，造成資源的浪費(fèi)，加大航運(yùn)聯(lián)營體進(jìn)入市場的難度，一定程度上阻礙其發(fā)展。

1.3 我國事前、事后監(jiān)管模式

我國對于航運(yùn)聯(lián)營體的規(guī)制主要體現(xiàn)在《國際海運(yùn)條例》中，在事前監(jiān)管方面，《國際海運(yùn)條例》及《國際海運(yùn)條例實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定了事前向交通運(yùn)輸部備案的制度；而在事后監(jiān)管方面，《國際海運(yùn)條例》中也規(guī)定了事后出現(xiàn)違法行為的調(diào)查和處罰措施，此外，《反壟斷法》中規(guī)定的豁免條件也屬于事后監(jiān)管措施，但是對于事中監(jiān)管這一方面的措施是缺位的。因此，補(bǔ)充我國對航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管措施是必要的。

2 對航運(yùn)聯(lián)營體事中監(jiān)管的必要性

對航運(yùn)聯(lián)營體事中監(jiān)管的必要性，一方面源自于航運(yùn)聯(lián)營體發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)需求，另一方面，從監(jiān)管體系來看，對于航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管，可以降低整個監(jiān)管環(huán)節(jié)的成本，此外，對于航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管不僅可以減少其違法行為的出現(xiàn)，更是可以方便事后監(jiān)管，保證航運(yùn)市場秩序的健康良好發(fā)展。

2.1 航運(yùn)聯(lián)營體發(fā)展所面臨的困境

無論是從國際還是從國內(nèi)層面，航運(yùn)聯(lián)營體的發(fā)展正面臨著現(xiàn)實(shí)困境。

美國白宮發(fā)文稱擔(dān)憂三大航運(yùn)聯(lián)盟壟斷局面導(dǎo)致市場缺乏競爭，必要時FMC 有權(quán)對其發(fā)動挑戰(zhàn)，而FMC 也于今年六月對三大聯(lián)盟啟動調(diào)查，要求三大聯(lián)盟及其成員船公司提供更多定價和運(yùn)力數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)用于評估運(yùn)營商行為和市場趨勢，以此來防止反競爭的費(fèi)率和服務(wù)。而歐盟將航運(yùn)聯(lián)營體豁免期限延期至2024 年，此次延期卻遭到了歐洲托運(yùn)人理事會(European Shippers' Council,ESC) 以及全球托運(yùn)人論壇（Global Shippers' Forum,GSF）在內(nèi)的托運(yùn)人團(tuán)體的反對[2]。此外，按照慣例，每次延期均以5 年為一次界限，此次延期減少一年，這是否意味著歐盟對航運(yùn)聯(lián)營體豁免政策的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，這有待于在2024 年集體豁免條例（Block Exemption Regulation，EBR）檢討中去尋找答案。亞洲地區(qū)的韓國對航運(yùn)聯(lián)營體也進(jìn)行著嚴(yán)格的監(jiān)管，韓國公平交易委員會2021 年對“黃海協(xié)議”進(jìn)行反壟斷調(diào)查,委員會認(rèn)為聯(lián)營體“由于在韓國-東南亞航線上操縱運(yùn)價,進(jìn)行串謀”,將對12 家韓國國內(nèi)班輪公司和11 家外國班輪公司處以罰款,總計962 億韓元,約合8070 萬美元[3]。這其中涉及到我國多家航運(yùn)公司，而韓國公平交易委員會并未作罷，其后又對日韓航線進(jìn)行調(diào)查，后續(xù)仍值得關(guān)注。不難看出，各國政府對航運(yùn)聯(lián)營體的監(jiān)管問題亦是十分關(guān)注，一方面，各國希望航運(yùn)聯(lián)營體發(fā)揮其優(yōu)勢作用，但另一方面又擔(dān)心由于對其監(jiān)管不利帶來的一系列問題。而我國航運(yùn)公司眾多，航運(yùn)公司之間在很多航線艙位互換的情形亦是不少，并且多個航運(yùn)公司同屬于一個航運(yùn)聯(lián)盟，加強(qiáng)對航運(yùn)聯(lián)營體的監(jiān)管是必要的，而我國當(dāng)前已有事前、事后的相關(guān)監(jiān)管措施，對其進(jìn)行事中監(jiān)管是現(xiàn)實(shí)需求。

2.2 監(jiān)管成本理論

探討事中監(jiān)管的必要性，首先需要確定各類監(jiān)管方式所支出的成本。而根據(jù)監(jiān)管成本理論，監(jiān)管成本分可以為顯性成本和隱性成本，所謂顯性成本就是在監(jiān)管過程中所支出的成本，一方面是監(jiān)管者在監(jiān)管過程中所支出的成本，另一方面是被監(jiān)管者為了配合監(jiān)管所支出的成本。而隱性成本則是指監(jiān)管者在監(jiān)管過程中對被監(jiān)管者所造成的損失[4]。對于航運(yùn)聯(lián)營體來說，其事前監(jiān)管的顯性成本主要體現(xiàn)為交通運(yùn)輸部備案過程中所支出的成本以及航運(yùn)企業(yè)準(zhǔn)備相關(guān)材料的成本，而若監(jiān)管不力，則可能會產(chǎn)生后續(xù)諸多問題，進(jìn)而帶來較大的隱性成本。因此，事前監(jiān)管的顯性成本較低，而多體現(xiàn)為隱性成本。事后監(jiān)管則多體現(xiàn)為顯性成本，對于航運(yùn)企業(yè)的違規(guī)行為，事后監(jiān)管從立案調(diào)查到處罰，往往需要花費(fèi)大量人力物力，歷時長，難度大，復(fù)雜性強(qiáng)，因此其顯性成本較高。反觀對航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管，從監(jiān)管階段來看，較事前監(jiān)管周期短，其產(chǎn)生的隱性成本不如事前監(jiān)管高，從監(jiān)管方式來說其所采取的措施力度不如事后監(jiān)管大，產(chǎn)生的顯性成本也不如事后監(jiān)管高，因此就從節(jié)省監(jiān)管成本這方面來看，加強(qiáng)對航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管是一個必不可少的監(jiān)管手段。

2.3 促進(jìn)航運(yùn)市場健康發(fā)展

加強(qiáng)事中監(jiān)管可以發(fā)揮不可估量的作用，一是減小違規(guī)行為的危害程度，二是控制違規(guī)行為的社會影響，三是保證市場的公開公正環(huán)境[5]。對于航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管貫穿于整個航運(yùn)聯(lián)營體的經(jīng)營活動，對其進(jìn)行事中監(jiān)管可以彌補(bǔ)事前監(jiān)管的漏洞，防止部分航運(yùn)公司利用航運(yùn)聯(lián)營體從事違規(guī)行為，降低違規(guī)行為的危害性，同時，強(qiáng)化對航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管可以在一定程度上阻斷已出現(xiàn)的違法行為，降低事后監(jiān)管的難度，優(yōu)化了整個監(jiān)管環(huán)節(jié)，促進(jìn)航運(yùn)市場的健康有序發(fā)展。

3 我國航運(yùn)聯(lián)營體事中監(jiān)管不足的原因

我國對于航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管措施不足的原因，集中于以下幾個方面：

3.1 對事中監(jiān)管重要性認(rèn)識不足

我國對于航運(yùn)聯(lián)營體的監(jiān)管主要集中在事前準(zhǔn)入監(jiān)管和事后反壟斷監(jiān)管，而學(xué)術(shù)界對于航運(yùn)聯(lián)營體監(jiān)管的研究也多集中于事后監(jiān)管，而很少聚焦于事中監(jiān)管。這源于對于事中監(jiān)管的重要性認(rèn)識不足，無論是從監(jiān)管成本上，還是從對整個航運(yùn)聯(lián)營體監(jiān)管體系的完整性上來看，事中監(jiān)管措施都是其營運(yùn)過程中不可缺少的一個環(huán)節(jié)，然而當(dāng)前由于認(rèn)識偏差導(dǎo)致對航運(yùn)聯(lián)營體事中監(jiān)管無法得到重視、監(jiān)管方式單一，而監(jiān)管方式的單一性也無法滿足事中監(jiān)管的動態(tài)性特點(diǎn)，這就使得事中監(jiān)管始終缺位。

3.2 監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明晰

我國目前對航運(yùn)聯(lián)營體進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)并不十分明晰，交通運(yùn)輸部既要負(fù)責(zé)對航運(yùn)聯(lián)營體事前監(jiān)管的工作，即航運(yùn)協(xié)議的報備管理工作，又要負(fù)責(zé)事后監(jiān)管工作，即事后的調(diào)查和處罰工作，而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也具有競爭監(jiān)管的職能，在事后監(jiān)管方面，二者存在著交叉，分工并不明晰。然而，在當(dāng)前簡政放權(quán)的大背景下，成立獨(dú)立的航運(yùn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在困難，諸多行業(yè)都成立相應(yīng)的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)也不現(xiàn)實(shí)[6]。那么當(dāng)前究竟如何對航運(yùn)聯(lián)營體進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明晰，事中監(jiān)管必然存在一定的難度。

3.3 事中監(jiān)管資源匱乏

我國對于航運(yùn)聯(lián)營體的監(jiān)管主要以政府監(jiān)管為主，缺乏行業(yè)自律監(jiān)督和企業(yè)自身監(jiān)督，加之航運(yùn)新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，以航運(yùn)區(qū)塊鏈為例，必然需要相應(yīng)的監(jiān)管措施。此外，在政府“放管服”背景下，監(jiān)管更多地傾向于事中、事后監(jiān)管，事中、事后監(jiān)管需要更多監(jiān)管資源，而事前監(jiān)管的資源并不能在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮小⑹潞蟊O(jiān)管資源，這將導(dǎo)致航運(yùn)聯(lián)營體事中監(jiān)管資源匱乏問題進(jìn)一步凸顯。

4 強(qiáng)化對我國航運(yùn)聯(lián)營體事中監(jiān)管的建議

4.1 多渠道強(qiáng)化對我國航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管

加強(qiáng)對航運(yùn)聯(lián)營體的事中監(jiān)管一方面要發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，另一方面要充分利用非政府組織的監(jiān)督作用，利用多種監(jiān)管渠道，強(qiáng)化事中監(jiān)管。

對于航運(yùn)聯(lián)營體的政府監(jiān)管，首先要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以在交通運(yùn)輸部下專門設(shè)立航運(yùn)聯(lián)營體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對其的事前、事中、事后監(jiān)管。此外，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)要構(gòu)建良好監(jiān)管秩序，利于航運(yùn)聯(lián)營體的健康發(fā)展。

同時要發(fā)揮非政府組織對航運(yùn)聯(lián)營體的監(jiān)管作用，對航運(yùn)聯(lián)營體的監(jiān)管，要從發(fā)揮航運(yùn)公司、港口以及行業(yè)協(xié)會的作用，發(fā)揮社會監(jiān)管的作用，最終形成新的監(jiān)管模式。

4.2 建立對我國航運(yùn)聯(lián)營體常規(guī)系列檢查抽查制度

在對航運(yùn)聯(lián)營體具體的事中監(jiān)管制度方面，可以參考美國的分類報告制度，讓各個航運(yùn)公司在運(yùn)營過程中主動報告其經(jīng)營情況，以減少違法違規(guī)行為的出現(xiàn)，同時，明確對航運(yùn)聯(lián)營體經(jīng)營過程中的抽查相關(guān)辦法，明確抽查的航運(yùn)聯(lián)營體營運(yùn)的類別和比例、抽查內(nèi)容以及抽查方式和程序。同時，組織定期抽查和不定期抽查，抽查后要及時公布抽查結(jié)果，在事中監(jiān)管過程中若出現(xiàn)違規(guī)行為，及時督導(dǎo)航運(yùn)聯(lián)營體進(jìn)行整改和重新報告。

4.3 對我國航運(yùn)聯(lián)營體新業(yè)態(tài)進(jìn)行有效及時監(jiān)管

航運(yùn)新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)需要新的監(jiān)管方式的融入，在對航運(yùn)聯(lián)營體進(jìn)行事中監(jiān)管過程中要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)的先進(jìn)理念，探索利用區(qū)塊鏈等相關(guān)技術(shù)，建立信息共享平臺，有利于監(jiān)管機(jī)關(guān)及時獲取和運(yùn)用信息，強(qiáng)化對航運(yùn)聯(lián)營體新業(yè)態(tài)的及時有效的事中監(jiān)管。