風(fēng)險分級管理在食品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的理論和應(yīng)用
——以L市的實踐為例

劉 婷，黎小麗，李曉鳳，張 良，張廣峰，陳 晟

（西華大學(xué) 食品與生物工程學(xué)院，四川成都 610093）

對食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)實施風(fēng)險分級管理是我國目前對食品監(jiān)管方式的重大改革之一。這種監(jiān)管方式有利于提高監(jiān)管效率，防范重大食源性疾病風(fēng)險，同時能最大限度地降低對企業(yè)正常經(jīng)營的干擾，提高監(jiān)管的透明度。本文從食品安全和法規(guī)的角度，結(jié)合在參與L市相關(guān)體系創(chuàng)建中的實踐，對此進行簡單的介紹與討論。

1 風(fēng)險分級管理的基本原理

1.1 風(fēng)險與風(fēng)險評估

所謂風(fēng)險，按照國家標(biāo)準(zhǔn)的定義，指的是“不確定性對目標(biāo)的影響”；而所謂風(fēng)險管理，則是“在風(fēng)險方面，指導(dǎo)和控制組織的活動”。通常而言，風(fēng)險常常以“事件后果”和“事件發(fā)生的可能性”這兩者的組合來表示[1]。即要定性地衡量某個特定事物中所蘊含特定風(fēng)險的大小，可以大致理解為該風(fēng)險在此事物中發(fā)生的概率×該風(fēng)險發(fā)生后可能造成的后果。而這個乘積的大小，則可以用于風(fēng)險的分級，即將其劃分為重大風(fēng)險、較大風(fēng)險、一般風(fēng)險、輕微風(fēng)險這4個等級（也有分為3級或5級的做法）。

1.2 風(fēng)險的分級管理

正確的辨識、評估風(fēng)險是給風(fēng)險合理分級的前提條件。這就要求在“事件后果”和“事件發(fā)生的概率”上有準(zhǔn)確的判斷，還必須根據(jù)個案的實際情況，進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

在風(fēng)險分級的基礎(chǔ)上，對不同等級采取不同的管理措施，就是風(fēng)險分級管理。顯然，在任何時候、任何地方，管理者能使用的資源（包括時間、人力、物力）都是有限的；想要提高管理效率，就需要尊重矛盾的特殊性，把資源向最需要的地方傾斜、集中。根據(jù)風(fēng)險等級的高低，決定其分配的管理資源的多少，以及預(yù)防措施的力度。例如，針對輕微風(fēng)險，就不需要投入過多的資源和注意力；相反，針對重大風(fēng)險，就必須有大量的資源投入，確保它們不會變成真正的危害。這就是風(fēng)險分級管理的基本原理。

2 我國食品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險分級管理

2.1 法律法規(guī)依據(jù)

我國現(xiàn)行的《中華人民共和國食品安全法》第一百零九條規(guī)定，縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估結(jié)果和食品安全狀況等，確定監(jiān)督管理的重點、方式和頻次，實施風(fēng)險分級管理。這就是在食品監(jiān)管上實施風(fēng)險分級管理的法律依據(jù)。

在執(zhí)行層面上，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了《食品生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險分級管理辦法（試行）》，并授權(quán)各省級食品監(jiān)督管理部門，制訂符合本區(qū)域?qū)嶋H的實施措施。目前，四川省、廣東省、上海市等地都已經(jīng)發(fā)布了相應(yīng)的規(guī)范性文件，增強了可操作性。

總體而言，在法律法規(guī)和地方性規(guī)定的層面，在食品生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域內(nèi)，按照風(fēng)險大小，對經(jīng)營者進行分級管理，是有充分的依據(jù)的。

2.2 現(xiàn)有風(fēng)險分級管理體系的邏輯

從現(xiàn)行的風(fēng)險分級管理體系來看，其基本邏輯依然是以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)進行分類；評價標(biāo)準(zhǔn)包括行業(yè)因素（食品本身的性質(zhì)、主要的消費者群體）和個別因素（企業(yè)的業(yè)態(tài)與規(guī)模、企業(yè)的質(zhì)量管理能力、企業(yè)的歷史表現(xiàn)和信用記錄等）。同時，按照風(fēng)險因素本身的穩(wěn)定性，可將其分為靜態(tài)風(fēng)險因素和動態(tài)風(fēng)險因素，分別計分。在現(xiàn)行的全國性和地方性的規(guī)定中，通常都對兩者賦予4∶6或5∶5的權(quán)重。靜態(tài)風(fēng)險主要考慮食品本身帶有的風(fēng)險大小，如集中供餐、中小學(xué)餐飲配送、嬰幼兒專用食品，通常都默認具有較高的靜態(tài)風(fēng)險。動態(tài)風(fēng)險因素主要是根據(jù)被評估的食品生產(chǎn)、經(jīng)營主體，對質(zhì)量管理的控制和維持能力，以及日常監(jiān)管中形成的數(shù)據(jù)而調(diào)整。例如，在檢查中發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違反食品生產(chǎn)、經(jīng)營規(guī)定的問題，或出現(xiàn)食品抽檢不合格、發(fā)生食品安全事故或因質(zhì)量原因而召回、在執(zhí)法檢查中拒不配合等情形，都會被相應(yīng)地調(diào)高風(fēng)險等級[2]。相應(yīng)的，如企業(yè)日常管理良好，或有獲得省級產(chǎn)品質(zhì)量表彰、通過相應(yīng)的質(zhì)量管理體系認證等積極因素，可以降低風(fēng)險等級。

2.3 風(fēng)險分級管理對應(yīng)的監(jiān)管措施

在進行風(fēng)險分級之后，目前的管理措施主要體現(xiàn)在對相應(yīng)企業(yè)的監(jiān)管力度上，即對不同風(fēng)險等級的食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)采取不同的檢測頻次。例如，在總局的《征求意見稿》中就規(guī)定：對A級（低風(fēng)險）的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，至少兩年檢查一次；對D級（高風(fēng)險）的企業(yè)則每年至少檢查3次。兩者的檢查頻次，相差了六倍之多[3]。此外，有些省級的市場監(jiān)管部門還規(guī)定，當(dāng)食品企業(yè)的風(fēng)險等級連續(xù)升高時，應(yīng)該重點關(guān)注，增加檢查頻次，并建立相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警機制[4]。

3 現(xiàn)行風(fēng)險分級管理系統(tǒng)的評析

在我國的食品監(jiān)管中，對風(fēng)險分級管理系統(tǒng)的理解和應(yīng)用還處于探索和試驗階段，尚未充分發(fā)揮其作用。具體而言，該系統(tǒng)主要還存在以下一些問題，亟待解決。

3.1 數(shù)據(jù)的入口狹窄

從目前已經(jīng)公布的規(guī)定來看，對于風(fēng)險分級的依據(jù)，靜態(tài)信息來自于所生產(chǎn)食品本身的性質(zhì)；動態(tài)數(shù)據(jù)則基本來源于日常檢查中形成的信息。然而，因執(zhí)法人員數(shù)量、檢查活動經(jīng)費等資源原因，日常檢查的頻次有限，產(chǎn)生的信息也比較片面。由此造成數(shù)據(jù)單一、僵化、淺薄，不能有效反映企業(yè)自身的食品質(zhì)量控制水平。久而久之，轄區(qū)內(nèi)同業(yè)態(tài)、同類型的食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)，很容易出現(xiàn)雷同的情況，風(fēng)險等級評價高度趨同，分級監(jiān)管的意義也難以體現(xiàn)。

3.2 分級的標(biāo)準(zhǔn)不夠細化

目前的風(fēng)險分級標(biāo)準(zhǔn)基本都是A、B、C、D 4個級別，表征由高到低的食品生產(chǎn)、經(jīng)營風(fēng)險。這樣的分級，不一定能精確反映企業(yè)的實際管理水平。例如，因為食品本身的屬性，導(dǎo)致很多企業(yè)默認被分為最高風(fēng)險等級，如特殊食品生產(chǎn)企業(yè)、集中配餐企業(yè)等。這種一刀切的規(guī)定，容易打擊其提高食品質(zhì)量管理水平的積極性。

3.3 分級標(biāo)準(zhǔn)的出口單一

目前，對于風(fēng)險分級標(biāo)準(zhǔn)，用途僅僅體現(xiàn)在日常檢查的頻次上，對于企業(yè)的激勵作用相當(dāng)有限。在數(shù)據(jù)共享、社會共治方面，助力很少，限制了其作為元數(shù)據(jù)作用的進一步發(fā)揮。因此，對其進行研究有較強的實際意義。

4 在L市進行食品企業(yè)風(fēng)險分級管理的實踐

L市地處我國西部，常住人口近100萬人，是所在區(qū)域的經(jīng)濟文化中心；經(jīng)濟發(fā)展水平與北上廣等一線城市相比，仍存在一定差距。轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)企業(yè)眾多，質(zhì)量管理體系水平不一。在對食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管過程中，L市的市場監(jiān)管部門同樣采取了風(fēng)險分級管理的思路，并結(jié)合L市的實際情況，對發(fā)揮其作用進行了探索。

而在這些措施推廣之前，必須在監(jiān)管者和被監(jiān)管者中，達成一個清晰的共識。風(fēng)險分級的動態(tài)調(diào)整絕不是一種對企業(yè)的懲罰，而是一種輔助決策的工具，幫助雙方共同做好食品安全風(fēng)險的防范。同時，這種動態(tài)調(diào)整應(yīng)該是雙向的，確保企業(yè)的努力能夠得到回報。

4.1 拓寬數(shù)據(jù)入口，精準(zhǔn)調(diào)整風(fēng)險分級

作為風(fēng)險分級的數(shù)據(jù)越是詳實，得到的結(jié)論就越可靠。因此，L市拓寬數(shù)據(jù)入口，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，力求做到風(fēng)險分級能夠靈敏、準(zhǔn)確地實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。例如，L市有食品安全知識學(xué)習(xí)、考核的一體化平臺，供轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的從業(yè)人員，通過手機小程序進行日常學(xué)習(xí)。當(dāng)后臺發(fā)現(xiàn)某企業(yè)的員工定期學(xué)習(xí)率、通過率較低時，即會自動發(fā)出提示信號，調(diào)整風(fēng)險分級的數(shù)據(jù)。同時，結(jié)合國內(nèi)外食品安全的形勢，進行綜合研判，當(dāng)某一類食品、某一類業(yè)態(tài)出現(xiàn)食品安全事故，或抽檢不合格，或群眾投訴多發(fā)的現(xiàn)象，系統(tǒng)就會對轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)相同、相似食品的企業(yè)，臨時性調(diào)整風(fēng)險分級數(shù)據(jù)。

4.2 發(fā)揮企業(yè)的主體作用，做好及時反饋

食品安全建設(shè)的主體是食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)本身。因此，風(fēng)險分級管理不僅是監(jiān)管者的決策參考，更應(yīng)該為被監(jiān)管者服務(wù)，幫助其更好地處置風(fēng)險。具體而言，當(dāng)某個企業(yè)的風(fēng)險分級發(fā)生變動時（主要指調(diào)高，包括微調(diào)），監(jiān)管部門將及時通知該企業(yè)，并在保持監(jiān)管中立的前提下，給出具體、可行的分析，幫助該企業(yè)采取有效措施，積極應(yīng)對風(fēng)險，確保食品安全的底線。在具有共性的風(fēng)險問題上，組織相關(guān)企業(yè)、科研院所和消費者權(quán)益保護機構(gòu)座談，共同解決風(fēng)險問題。

4.3 拓寬數(shù)據(jù)使用出口，推動社會共治

推動食品安全的社會共治是市場監(jiān)管部門的工作重點之一。為此，有必要拓寬食品企業(yè)的風(fēng)險分級管理數(shù)據(jù)的出口，使其能夠發(fā)揮更大的作用。例如，在重大活動的餐飲保障工作中，市場監(jiān)管部門依據(jù)風(fēng)險分級管理數(shù)據(jù)而提供建議，為企業(yè)提供風(fēng)險防范的參考依據(jù)[5]。此外，對轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)，按照業(yè)態(tài)和主要產(chǎn)品分類，對風(fēng)險分級長期低于平均水平的企業(yè)，定期予以公告，鼓勵企業(yè)采取各種措施提高食品生產(chǎn)質(zhì)量管理水平。尤其是對那些經(jīng)營范圍默認屬于高風(fēng)險級別的企業(yè)而言，這種鼓勵尤為重要。同時，這也為公眾參與提供了一個窗口，為食品安全建設(shè)引入市場的力量。

5 結(jié)語

在食品生產(chǎn)、經(jīng)營中，實行風(fēng)險分級管理，在法律法規(guī)上有充足的依據(jù)，在理論上有積極的作用，在實踐上也取得了不錯的成績。而要更好地發(fā)揮這種體系的作用，還需要在入口、出口上加以改進和創(chuàng)新。