科學推動預算執(zhí)行提高資金使用效益
——以中國熱帶農業(yè)科學院為例

樂音

財政撥款的預算執(zhí)行是宏觀調控的重要手段之一。加快預算執(zhí)行、盤活存量資金，對于保障國民經濟平穩(wěn)有序運行、實現經濟社會發(fā)展目標具有重要作用，是應對當前疫情導致的經濟下行壓力、化解國際國內風險的重要措施，是農業(yè)科研單位履行基本職能、落實國家重大方針政策工作效果和執(zhí)行力度的重要體現。

中國熱帶農業(yè)科學院（以下簡稱“熱科院”）是隸屬于農業(yè)農村部的國家級熱帶農業(yè)科研機構，下屬15個三級預算單位（含院本級），主要研究熱帶經濟作物、南繁種業(yè)、熱帶糧食作物、熱帶冬季瓜菜、熱帶飼料作物與畜牧和熱帶海洋生物等六大創(chuàng)新領域，為保障國家天然橡膠等戰(zhàn)略物資和工業(yè)原料、熱帶農產品安全有效供給，促進熱區(qū)農民脫貧致富和服務國家農業(yè)對外合作做出了突出貢獻。

為規(guī)范財政資金安全管理，提升財政資金使用效益，保證重點工作有效落實，該院在預算執(zhí)行管理上做了一些有益探索。

一、熱科院預算執(zhí)行管理的做法

熱科院15個院屬單位分布在海南、廣東“兩省六市”，地域分布較廣；各預算單位均為獨立法人，各自根據批復的預算自主安排支出，且執(zhí)行的項目類型多，預算執(zhí)行工作調度和管理難度大。該院針對預算執(zhí)行工作中存在的問題，在多年實踐中探索出一套既符合預算執(zhí)行管理規(guī)律，又符合該院實際的預算執(zhí)行管理模式。

（一）提高政治站位，增強預算執(zhí)行主體責任意識

每年度通過與各院屬單位簽訂預算執(zhí)行責任書，下發(fā)年度部門預算執(zhí)行工作通知等方式，將預算執(zhí)行工作擺在突出和重要位置，將預算執(zhí)行進度管理工作貫穿單位年度工作中，強化“抓預算執(zhí)行就是抓工作推進”的意識。院級層面成立預算執(zhí)行督導領導小組，由院長和書記共同擔任領導小組組長；所級層面由各預算單位成立預算執(zhí)行領導工作小組，由黨政一把手擔任組長，親自抓預算執(zhí)行工作的組織實施。建立預算執(zhí)行聯動機制，形成全院“一盤棋”，定期會商，分析解決預算執(zhí)行中存在的問題，不斷增強各單位預算執(zhí)行主體責任意識。

（二）關口前移，為預算執(zhí)行工作奠定堅實基礎

熱科院改變傳統(tǒng)的預算批復下達后才啟動預算執(zhí)行工作的方式，將預算執(zhí)行管理關口前移，把預算執(zhí)行管理的重點放在抓前期工作上。預算控制數一下達，院財務處便著手組織各單位根據各類資金預算執(zhí)行難度和工作情況，抓好招標準備、合作單位遴選、工作方案制訂等預算執(zhí)行前期工作。各單位根據全院下達的預算執(zhí)行總目標，明確各項目執(zhí)行負責人，細化項目月度計劃進度，將預算執(zhí)行進度表作為年度預算執(zhí)行督導的依據，層層傳導壓力，人人壓實責任，切實將預算執(zhí)行工作落實落細，確保預算批復后相關工作即可順利開展，為全年預算執(zhí)行工作的順利開展夯實基礎。

（三）分類施策，統(tǒng)籌推動預算執(zhí)行

1.創(chuàng)新預算督導形式，分類施策。院長和書記在全院各類工作會議和現場調研等場合將預算執(zhí)行情況作為重點進行督導；在新冠疫情情況下，采用電話督導、短信提示、視頻會議等督導形式；對預算執(zhí)行排名靠后或資金量大的單位，開展現場督導或開展管理處室互動會；在關鍵節(jié)點月份，實行每周一調度，將預算執(zhí)行情況通報各單位負責人。針對項目的不同管理特點和情況，采取靈活多樣的督導形式，精準施策，常態(tài)不怠。

2.建立部門聯動機制，抓關鍵時點、關鍵單位和重點項目?；ê托拶忢椖开q如一把“雙刃劍”，既是預算執(zhí)行的難點，也是加快預算執(zhí)行的最大潛力所在。針對基建修購項目資金占比大的單位，指定專人作為重點單位和項目聯系人，強化部門聯動機制，由院財務處牽頭，聯合計劃基建處等部門按照業(yè)務歸口管理，加大現場督導和調研力度，切實提高項目組織實施和預算執(zhí)行效率。

3.推進預算執(zhí)行公開，建立約談問責機制。通過OA辦公系統(tǒng)、公示等方式對預算執(zhí)行進度進行內部公開，提高預算執(zhí)行透明度和規(guī)范性，讓預算執(zhí)行工作滲透到單位各層級，增強預算執(zhí)行整體責任意識。對預算執(zhí)行進度偏慢的單位，特別是關鍵時點不達標的單位和項目，啟動問責程序，由院領導對相關負責人進行約談，破解預算執(zhí)行中的難題，凝聚加快預算執(zhí)行共識和合力，有效推進全院全年預算執(zhí)行工作。

（四）充分運用預算執(zhí)行結果，形成預算執(zhí)行閉環(huán)管理

針對以往預算執(zhí)行結果無運用的情況，該院結合自身實際，建立預算執(zhí)行相關激勵約束機制，做到預算執(zhí)行有抓手。一是建立預算執(zhí)行月度通報機制，落實預算執(zhí)行工作責任；二是建立預算執(zhí)行進度與項目申報掛鉤機制，對關鍵節(jié)點預算執(zhí)行不達標的單位，取消或限制下一年度同類項目的申報資格；對年度整體預算執(zhí)行進度低于全院年度總目標的單位，該單位申報自有履職類項目時推薦排名靠后；三是建立預算執(zhí)行進度與單位領導班子年度考核掛鉤機制，將預算執(zhí)行進度目標明確寫入目標責任書，增強預算執(zhí)行的約束力和有效性。

熱科院將預算申報、執(zhí)行和評價等工作有效銜接，營造各環(huán)節(jié)有抓手、上下認識一致的預算執(zhí)行氛圍，形成合力共同推動預算執(zhí)行，全院預算執(zhí)行進度從2016年71.88%提升至2020年的96.57%，預算執(zhí)行取得可喜成效。

二、預算執(zhí)行工作的難點

（一）項目類型多，預算執(zhí)行難以達到理想目標

熱科院承擔的項目主要有科研類項目、農業(yè)事業(yè)類項目、外交類項目和條件建設項目，因科研條件規(guī)律受農作物生長周期、地域和氣候等影響，預算執(zhí)行有其自身的特點，如科研類項目主要受科研工作規(guī)律和研究對象特點的影響，并存在科研失敗的可能，預算執(zhí)行進度很難做到按序時均衡推進；農業(yè)事業(yè)類項目主要與開展的工作性質有關，易受行業(yè)特點、作物生長周期和自然氣候等因素影響；條件建設類項目因執(zhí)行管理政策性強，如修購項目階段性明顯，6月份前主要涉及項目的前期準備工作，資金支付一般較少，7月份項目進入實施階段后執(zhí)行進度較快；基建項目涉及規(guī)劃選址、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收等相關手續(xù)，業(yè)務程序繁瑣、耗時較長，在執(zhí)行過程中需要與施工方、監(jiān)理方等多方溝通協調，且基建執(zhí)行周期長，不可控因素較多。另外，條件建設類項目受氣候影響較大，該院所屬地區(qū)均為臺風頻發(fā)地區(qū)，且雨季時間長，容易影響基建和修購項目的施工進度。

（二）預算執(zhí)行進度與項目實施情況結合度不高

由于預算執(zhí)行進度只體現項目資金的支出進展情況，不能反映項目執(zhí)行的實際實施效果，單位普遍存在“重投入輕管理”的思想，只注重怎么把錢在規(guī)定時間內花完，忽略了項目實施效果，導致部分項目預算執(zhí)行進度雖然達標，但項目最終實施效果與預定目標出現偏差或未能實現既定目標的情況。

（三）執(zhí)行過程中對資金的規(guī)范安全使用監(jiān)控力度不足

當前宏觀經濟形勢嚴峻，國家對財政政策的管理要求越來越高，財政部門加強對財政預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控、規(guī)范使用政府支出經濟分類科目和預算執(zhí)行進度不達標等的結果運用，將其結果作為編制或調劑預算等工作的扣減事項。部分單位在預算執(zhí)行過程中存在項目負責人對預算執(zhí)行關鍵考核節(jié)點認知度不高或不重視，財務人員對新的預算管理制度和規(guī)定理解不到位、宣貫不到位或支付審核把關不嚴等情況，導致預算執(zhí)行過程監(jiān)督不到位，近年來預算被扣減的情況時有發(fā)生。

三、科學推進預算執(zhí)行進度提高資金使用效益的建議

（一）強化高度重視，正確看待預算執(zhí)行工作

當前我國經濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入增長放緩，支出剛性需求較大，財政運行緊平衡特征明顯。單位領導和項目負責人應從政治高度正確看待重視預算執(zhí)行工作，將預算管理方式從“重投入”向“重績效”轉變，挖掘內部潛力，強調成本效益，硬化責任約束，把有限的財政資金用在刀刃上、花在緊要處，著力提高財政資源配置和資金使用效率。

（二）遵循科研規(guī)律，科學編制預算

預算編制的質量直接影響到項目的執(zhí)行效果，因此預算編制要科學合理。受農業(yè)科研工作特點的影響，部分項目在經費使用上具有一定的季節(jié)性，需要科研人員在預算編制時充分論證其可行性，提前預判預算執(zhí)行中可能出現的問題。在預算編制時要摒棄在原有基礎上隨意增減，充分考慮項目執(zhí)行的具體情況，并與財務人員進行溝通，考慮支出的合理性和合法性，規(guī)范項目開支范圍。

（三）突出權責匹配，強化責任擔當

一是財務人員應加強對預算政策文件的學習和理解，增強工作責任心，加強審核把關，堅持依法理財，嚴守底線紅線，堅決杜絕各種違規(guī)行為。

二是財務、科技、條件建設和國際合作等業(yè)務歸口管理部門，應加強全院范圍內的政策宣貫，讓業(yè)務管理部門和項目負責人樹立“花錢必問效，無效必問責”的理念，主動擔當作為，使項目資金支出合理有效。

三是單位要建立預算執(zhí)行內部控制長效機制，避免出現“一抓就緊，一放就松”的情況；優(yōu)化預算執(zhí)行管理工作流程，明確各崗位職責，相互分離、相互制約，降低財務風險，確保資金安全、合理和規(guī)范使用。

（四）加強預算執(zhí)行過程監(jiān)督，推動預算管理提質增效

通過財務信息化建設，加強預算執(zhí)行過程監(jiān)督。一是通過設置資金使用安全規(guī)范等各種預警規(guī)則、預警提示對資金使用的安全規(guī)范進行監(jiān)控，監(jiān)控資金使用“對不對”，對預警的資金問題及時修正，實現預算執(zhí)行事中糾偏和糾錯管理；二是建立動態(tài)預算績效事中“雙監(jiān)控”管理機制，對預算執(zhí)行進度和績效目標實現程度實行雙監(jiān)控和動態(tài)跟蹤，保障績效運行跟蹤監(jiān)控與支出執(zhí)行進度同預警、同通報、同反饋、同提高，監(jiān)控資金使用“好不好”，對預算執(zhí)行過程中資金使用績效目標運行嚴重走偏的，及時糾偏糾差；對實施條件不成熟、無法按要求完成支出和績效目標的項目，及時分析原因，調整技術路線。通過監(jiān)控資金使用“對不對”和“好不好”，及時發(fā)現預算執(zhí)行中的問題，將預算執(zhí)行從事后反饋向事中監(jiān)控轉變，促進預算單位自覺加強項目資金規(guī)范合理使用和績效管理，從單純管理進度轉變?yōu)樘嵘椖抠|量和績效上來。