事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)實施中的問題及對策

崔志偉 苑麗娟 黃安娣

2012年財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2014年起開始全面實施。2015年財政部印發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，將控制對象從經(jīng)濟活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行。經(jīng)過多年的實踐，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)對規(guī)范經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，制約權(quán)力運行，防范風(fēng)險隱患，促進單位內(nèi)部治理水平不斷提高發(fā)揮了重要作用。但是在內(nèi)部控制建設(shè)及實施過程中，也存在著一些問題。本文著眼于當(dāng)下一些具體現(xiàn)象，分析共性，查找原因，提出對策。希望通過提升內(nèi)部控制意識、完善制度體系、加快信息化建設(shè)和增強監(jiān)督評價等措施，促進內(nèi)部控制工作有效開展。

一、內(nèi)部控制建設(shè)實施中存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識方面的問題。良好的內(nèi)部控制意識是單位內(nèi)部控制建設(shè)工作有效開展的基本前提，但部分事業(yè)單位對內(nèi)部控制工作的重要性和全面性認識不到位。一是存在重發(fā)展輕控制、重業(yè)務(wù)輕管理、重任務(wù)完成輕績效成本的現(xiàn)象；二是用制度解決問題的意識不強，習(xí)慣于用行政手段解決發(fā)展中遇到的問題，制度執(zhí)行往往受人為因素影響，缺乏權(quán)威性，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度流于形式；三是片面認為內(nèi)部控制就是財務(wù)控制，理所當(dāng)然是財務(wù)部門的事，造成工作開展不順暢，阻礙了單位內(nèi)部控制有效實施；四是內(nèi)部控制人員知識缺乏，或缺少相應(yīng)的內(nèi)部控制經(jīng)驗，難以勝任工作，不能有效實現(xiàn)內(nèi)部控制所期望的效果，導(dǎo)致具體執(zhí)行時缺乏必要力度，使內(nèi)部控制失效。

（二）內(nèi)部控制制度方面的問題。部分事業(yè)單位在制定內(nèi)部控制制度時，未能結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點和實際控制需求去研究制定，對內(nèi)部控制制度的全面性、科學(xué)性、可操作性把握不足，導(dǎo)致其在實施過程中形同虛設(shè)。

1.內(nèi)部控制制度不全面。部分事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)程未覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全范圍，未貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。或僅以財務(wù)規(guī)章制度代替內(nèi)部控制制度，致使單位內(nèi)部控制存在管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患。

2.內(nèi)部控制制度不科學(xué)。部分事業(yè)單位未結(jié)合自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，合理界定崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部權(quán)力運行結(jié)構(gòu)，依托制度規(guī)范和信息系統(tǒng)，將制約內(nèi)部權(quán)力運行嵌入內(nèi)部控制的各個層級、各個方面、各個環(huán)節(jié)，也未根據(jù)單位實際發(fā)展需求，以及國家法規(guī)制度變動來修訂調(diào)整單位內(nèi)部控制制度，完善內(nèi)部控制程序和流程。因而不能真正做到用制度管權(quán)，按制度辦事。內(nèi)部控制規(guī)程和制度成為“紙上談兵”，極大影響了內(nèi)部控制工作的嚴肅性和權(quán)威性。

（三）內(nèi)部控制體系完善與優(yōu)化方面的問題。部分事業(yè)單位內(nèi)部控制工作僅停留在紙上，浮于形式，未形成完善、切實可行的內(nèi)部控制體系。

1.內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)工作不扎實。開展內(nèi)部控制現(xiàn)狀調(diào)研是內(nèi)部控制體系建設(shè)的基礎(chǔ)工作。但是，大多數(shù)事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制體系時，未對單位組織結(jié)構(gòu)、部門職責(zé)、崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程以及單位事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等進行充分的梳理和研究，因此不能從單位實際情況出發(fā)，對內(nèi)部控制制度和體系進行完善和優(yōu)化，降低了事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的針對性和有效性。

2.風(fēng)險評估機制不完善。內(nèi)部控制的實質(zhì)是風(fēng)險控制，風(fēng)險評估是內(nèi)部控制建設(shè)、實施和優(yōu)化的基礎(chǔ)。事業(yè)單位通過對經(jīng)濟活動和業(yè)務(wù)環(huán)境進行風(fēng)險識別和分析，以制定風(fēng)險防控措施和方法，實現(xiàn)單位內(nèi)部控制目標(biāo)任務(wù)。但是不少事業(yè)單位尚未建立風(fēng)險定期評估機制，在業(yè)務(wù)環(huán)境和活動、單位管理要求等條件發(fā)生變化時，不能及時重新評估風(fēng)險、發(fā)現(xiàn)問題、分析對策，因此也無法及時完善和優(yōu)化內(nèi)部控制體系，無法保證控制目標(biāo)有效實現(xiàn)。

3.內(nèi)部控制自我評價體系不健全。內(nèi)部控制自我評價是由單位負責(zé)開展，對單位內(nèi)部控制體系有效性進行自我評價，并且報告內(nèi)部控制體系運行問題和效果的過程。隨著我國財政、經(jīng)濟體制改革進一步深入，以及單位各項業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，內(nèi)部控制內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了變化，事業(yè)單位需要對內(nèi)部控制體系進行檢查和重新評價，通過對問題和現(xiàn)狀的梳理，分析原因，制定措施并加以實施，形成標(biāo)準(zhǔn)化程序，以優(yōu)化內(nèi)部控制體系。但是，就目前事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施情況看，大多數(shù)事業(yè)單位并沒有建立完善的內(nèi)部控制自我評價體系。一是沒有足夠權(quán)威的部門來保證內(nèi)部控制自我評價工作的順利開展，自我評價責(zé)任無法落實，具體實施方案無法真正落地；二是未建立日常監(jiān)控機制，缺乏有效的自我評價方法和流程，無法真實反映單位內(nèi)部控制體系設(shè)計和執(zhí)行的有效性和問題缺陷，從而無法對內(nèi)部控制體系提供有效性意見，也無法保證單位事業(yè)運行的效率和效果。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督機制方面問題。事業(yè)單位必須對內(nèi)部控制的建立和實施進行監(jiān)督和檢查，以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制系統(tǒng)存在的問題和缺陷，以評價內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性，并及時糾正和改進。目前財政部已建立較為完善的外部監(jiān)督機制，但是很多事業(yè)單位在內(nèi)部監(jiān)督方面還不夠完善。一是多數(shù)事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督由承擔(dān)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)和實施的財務(wù)部門負責(zé)，內(nèi)部控制監(jiān)督缺乏權(quán)威性，與內(nèi)部控制執(zhí)行機構(gòu)沒有保持相對獨立，無法提出公正客觀的評價和意見；二是未建立完善的內(nèi)部監(jiān)督管理制度，不能及時監(jiān)控內(nèi)部控制存在的問題和不足，不利于系統(tǒng)的自我監(jiān)督和完善。

（五）內(nèi)部控制信息化建設(shè)方面的問題。事業(yè)單位內(nèi)部控制制度、要求、控制流程、防控措施只有通過信息化手段固化到信息系統(tǒng)內(nèi)，才能實現(xiàn)實時控制。目前存在的主要問題：一是對內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)不夠重視，甚至有些人認為內(nèi)部控制系統(tǒng)造成單位辦事手續(xù)繁瑣，不利于運行效率提高，因而對內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)和運用缺乏積極性；二是以單位協(xié)同辦公系統(tǒng)（OA系統(tǒng)）替代內(nèi)部控制系統(tǒng)，造成業(yè)務(wù)流程風(fēng)險控制點仍受人為因素影響，內(nèi)部控制規(guī)程無法落地，無法提高內(nèi)部控制的科學(xué)性、及時性和有效性；三是有些單位內(nèi)部控制系統(tǒng)內(nèi)容不全面，沒有覆蓋業(yè)務(wù)層面重點業(yè)務(wù)和風(fēng)險控制點，導(dǎo)致內(nèi)部控制信息不夠完整，降低了內(nèi)部控制的有效性。

二、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的措施

（一）強化內(nèi)部控制意識。健全機制，促使職工緊跟形勢，主動入位，推動單位內(nèi)部控制建設(shè)工作更好開展。

1.單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視。在內(nèi)部控制建設(shè)中，單位領(lǐng)導(dǎo)起著主導(dǎo)性作用，決定著單位內(nèi)部控制建設(shè)的水平和成效。單位主要領(lǐng)導(dǎo)要認識到內(nèi)部控制建設(shè)是單位的一件大事，是提高單位治理能力的有力抓手，是落實全面從嚴治黨、加強廉政風(fēng)險防控的重要舉措。這就需要管理者更新管理理念，注重均衡發(fā)展與控制、業(yè)務(wù)與管理、成本與效率等關(guān)系，注重抓好內(nèi)部控制相關(guān)培訓(xùn)和宣傳工作，做好單位內(nèi)部控制工作的責(zé)任人和先行者，及時安排部署內(nèi)部控制建設(shè)工作，高度重視單位內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險點，積極推動單位內(nèi)部控制建設(shè)落地。

2.職工認識要不斷改變。應(yīng)積極開展宣傳培訓(xùn)，提高職工對內(nèi)部控制的理解和認識，實現(xiàn)“三個改變”：一是改變職工認為內(nèi)部控制只是財務(wù)部門的事的錯誤認識，倡導(dǎo)全體職工從上到下全面參與；二是改變職工認為內(nèi)部控制工作純屬增加工作量降低效率的錯誤認識，引導(dǎo)職工主動依托內(nèi)部控制流程實現(xiàn)對工作的提質(zhì)增效；三是改變職工具體工作不愿受紀律約束的錯誤想法，培養(yǎng)職工用制度管人、用制度管事、遵守規(guī)則的工作作風(fēng)。

（二）強化制度體系建設(shè)。各事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身實際及國家政策法規(guī)變動，不斷完善內(nèi)部控制制度體系。

1.健全制度體系。確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，增強單位內(nèi)部各層級人員自覺性。針對單位工作中相關(guān)薄弱環(huán)節(jié)，及時補充和完善內(nèi)部控制制度。

2.注重分級防控。除了在單位層面不斷加強制度建設(shè)外，還要注重在內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門層面深入推進內(nèi)部控制?？梢赃m當(dāng)選擇重點部門，嘗試開展內(nèi)部控制建設(shè)，提升分級差異化精準(zhǔn)防控水平，進而取得單位整體內(nèi)部控制實效。

3.及時修訂內(nèi)部控制規(guī)程。根據(jù)單位事業(yè)發(fā)展情況以及制度修訂情況，結(jié)合相關(guān)文件，借鑒其他單位經(jīng)驗，不斷修訂完善內(nèi)部控制規(guī)程，力求做到政策可行、標(biāo)準(zhǔn)清晰、內(nèi)容全面，努力提升制度規(guī)程的全面性、嚴肅性和權(quán)威性。

（三）優(yōu)化內(nèi)部控制體系。單位內(nèi)部控制建設(shè)工作不能只重視使用過程，更應(yīng)該注重內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)。

1.注重內(nèi)部控制基礎(chǔ)工作建設(shè)。通過定期分析崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程等是否與單位事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、任務(wù)要求相適應(yīng)，不斷完善和優(yōu)化內(nèi)部控制體系。

2.建立風(fēng)險定期評估機制。單位應(yīng)成立風(fēng)險評估小組，定期對可能存在的固有風(fēng)險和剩余風(fēng)險進行分類和識別，運用定量和定性分析方法分析風(fēng)險發(fā)生的可能性，以及對單位經(jīng)濟活動的影響程度，并及時上報評估結(jié)果，以便及時制定風(fēng)險防控方案，有效防控風(fēng)險。

3.健全內(nèi)部控制自我評價體系。首先，事業(yè)單位應(yīng)健全完善內(nèi)部控制自我評價體系，成立評價小組，具體承擔(dān)內(nèi)部控制自我評價工作，并在評價過程中與單位其他職能部門相互配合監(jiān)督。其次，根據(jù)單位實際情況、業(yè)務(wù)流程等制定自我評價方法和標(biāo)準(zhǔn)，依此評價具體執(zhí)行情況，保證單位有效防范風(fēng)險，日?；顒雍弦?guī)合法。最后，合理運用內(nèi)部控制自我評價成果，對評價中發(fā)現(xiàn)的問題，要進行分析評判以及采取修正措施和改進方案，適時調(diào)整防控關(guān)鍵環(huán)節(jié)和防控措施。

（四）發(fā)揮內(nèi)部控制監(jiān)督職能。一是合理設(shè)置內(nèi)部控制監(jiān)督崗位，按照不相容崗位相互分離原則，由內(nèi)部控制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組指定內(nèi)部審計崗位或?qū)ｉT崗位實施監(jiān)督，保證有效性。二是建立內(nèi)部控制監(jiān)督工作相關(guān)機制，規(guī)定監(jiān)督檢查的方法、次數(shù)和范圍，定期檢查單位管理制度執(zhí)行情況，以及措施是否有效落實，關(guān)鍵崗位設(shè)置是否符合內(nèi)部控制要求等。

（五）推動內(nèi)部控制信息化建設(shè)。一是主管部門要加強對下屬事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)的支持和指導(dǎo)，推動內(nèi)部控制體系進一步完善，真正實現(xiàn)管理制度化、制度流程化、流程信息化。二是事業(yè)單位要保障內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費投入，控制信息系統(tǒng)需安排?？顚Ｈ素撠?zé)建設(shè)維護優(yōu)化，并在人、財、物各方面提供保障，時刻保持對事業(yè)發(fā)展的精準(zhǔn)管控、精準(zhǔn)促升。三是內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)要盡可能全面，應(yīng)根據(jù)單位自身發(fā)展目標(biāo)和內(nèi)部控制制度要求，覆蓋預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、政府采購、合同管理及其他重要業(yè)務(wù)管理各個環(huán)節(jié)、各個流程和各個崗位，保證單位實施全過程控制和決策。同時信息系統(tǒng)建設(shè)必須涵蓋內(nèi)部監(jiān)督、評價、成本監(jiān)控等相關(guān)內(nèi)容，實現(xiàn)系統(tǒng)自動控制，減少人為因素影響。

（六）加強內(nèi)部控制人才隊伍建設(shè)。各單位應(yīng)建立一支應(yīng)變能力強、專業(yè)技能扎實的內(nèi)部控制人才隊伍，增強對風(fēng)險的分析和應(yīng)對能力，對單位內(nèi)部控制制度設(shè)計及運行有效程度定期作出評價，對發(fā)現(xiàn)的問題能及時糾正。