統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的思考

張玉梅

(中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

長期以來，由于我國自然資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、管理權(quán)責(zé)不明確、所有權(quán)權(quán)益不落實等原因，導(dǎo)致在資源開發(fā)過程中生態(tài)環(huán)境問題突出，環(huán)境污染加劇，長期得不到根本解決，制約了生態(tài)文明建設(shè)，自然資源的生態(tài)價值和社會價值沒有得到充分體現(xiàn)。針對這些突出問題，黨的十八屆三中全會決定提出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)；完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。黨中央國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》也對完善自然資源資產(chǎn)管理體制提出了具體要求。十九大報告明確提出，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)。

1 行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的對象與范圍

《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》要求自然資源部履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，我國《憲法》規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外；城市的土地屬于國家所有”。《物權(quán)法》規(guī)定“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜校怀鞘械耐恋貙儆趪宜?。法律?guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于國家所有；森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外”。 根據(jù)《憲法》與《物權(quán)法》對全民所有的自然資源的界定，自然資源部行使所有者職責(zé)的對象為全民所有的土地、海洋、礦產(chǎn)、草原、水、森林、濕地等自然資源資產(chǎn)。

2 全民所有自然資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

根據(jù)我國《憲法》與《物權(quán)法》的規(guī)定，海洋資源、礦產(chǎn)資源、水資源屬于全民所有，土地資源、森林資源、草原資源分為國家所有和集體所有。在尚未組建自然資源部之前，土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、水資源等各類資源資產(chǎn)的管理分散在國土、林業(yè)、水利等管理部門，具體管理狀況見表1。

表1 自然資源資產(chǎn)管理狀況Table 1 Management status of natural resource assets

續(xù)表1

機構(gòu)改革后，自然資源部整合了分散在各部門的自然資源資產(chǎn)，“以履行所有者職責(zé)、落實所有者權(quán)益為主”，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。根據(jù)《物權(quán)法》第三十九條的規(guī)定“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”因此，自然資源部對土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、森林資源、草原資源等全民所有自然資源資產(chǎn)進行管理，行使占用、使用、收益和處分的權(quán)利，進行自然資源資產(chǎn)調(diào)查、規(guī)劃、配置、處置、收益以及資產(chǎn)監(jiān)管等，履行所有者職責(zé)的管理。

3 統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理存在的主要問題

機構(gòu)改革后，由自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，但目前仍存在一些問題需要統(tǒng)籌考慮。如土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、森林資源、草原資源、水資源等全民所有自然資源資產(chǎn)由國務(wù)院代表行使權(quán)利，但是具體怎樣行使哪些權(quán)利并沒有明確，各種權(quán)利的邊界模糊，職責(zé)權(quán)限還存在一定交叉，缺乏整體的監(jiān)督制約機制等問題仍需要統(tǒng)籌考慮整體的制度設(shè)計，并構(gòu)建相應(yīng)的資產(chǎn)管理制度體系。

3.1 所有者職責(zé)行使缺乏明確的制度設(shè)計

首先，《物權(quán)法》規(guī)定國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但沒有明確由哪個部門具體代理，自然資源資產(chǎn)在法律上缺乏明確的代表主體，沒有哪一級政府或哪一個機構(gòu)具體對外主張所有。各類資源登記證書中所有權(quán)人一欄也不統(tǒng)一，有的空缺，有的是“國家”，有的是政府部門，有的甚至是經(jīng)營單位。其次，所有者職責(zé)缺乏整體的制度設(shè)計，所有者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、權(quán)益沒有明確的規(guī)定，這樣所有者的管理就是模糊的規(guī)定，所有者的權(quán)益也無從實現(xiàn)。最后，中央與地方政府之間的權(quán)利不清晰、責(zé)任劃分不明確，比如哪些資源類型屬于中央管理，哪些屬于地方管理，具體的管理權(quán)限與職責(zé)，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)與定位，沒有建立行之有效的運行機制，一旦出現(xiàn)任何問題，如生態(tài)環(huán)境遭到破壞等，就容易出現(xiàn)推諉，不利于資源與生態(tài)環(huán)境的保護。

3.2 有權(quán)邊界模糊，與相關(guān)權(quán)利存在交叉

從縱向的職責(zé)劃分來看，全民所有自然資源資產(chǎn)中并沒有劃清中央政府直接行使所有權(quán)、省市縣各級政府代理行使所有權(quán)、地方政府下屬的事業(yè)單位或出資的企業(yè)行使所有權(quán)的管理事權(quán)邊界和空間范圍邊界。沒有明確中央、省向下委托的權(quán)限邊界，也沒有明確受托人能否再往下委托(礦產(chǎn)資源除外)。另外，從橫向的職責(zé)劃分來看，自然資源部與水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等在水資源、農(nóng)墾用地等方面的所有者職責(zé)不清。沒有劃清全民所有與集體所有的邊界，一些資源同時涉及兩種所有權(quán)，實際運行中容易有糾紛和矛盾。如部分林地、土地是國有，而地上的林木是集體所有，或者土地是集體所有，而林木是國有；部分礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)是國家所有，而土地是集體所有，相關(guān)權(quán)利存在交叉。

3.3 自然資源資產(chǎn)的家底不清

一方面，我國不同種類的自然資源調(diào)查進展不統(tǒng)一，且側(cè)重資源屬性與信息的調(diào)查。在早期國土、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門的調(diào)查過程中，由于標(biāo)準(zhǔn)不一、權(quán)屬不清、邊界重疊等問題，不利于資源家底的摸清。如草原資源清查時間為20世紀(jì)80年代，與當(dāng)前實際狀況差距較大，農(nóng)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)尤為嚴(yán)重，且一些地方草原地類不清、權(quán)屬不明、邊界模糊、“一地兩證”等問題比較突出；無居民海島上的沙灘、重要動物棲息地、珍惜植物等重要生態(tài)要素情況掌握的十分有限，使海島生態(tài)家底不清等。另一方面，過去的自然資源調(diào)查更多是對資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途等實物信息的調(diào)查，反應(yīng)自然資源資產(chǎn)的價格、收益和使用權(quán)情況等價值屬性信息不全，尚難以掌握各類自然資源資產(chǎn)價值數(shù)據(jù)。

3.4 有償使用進展不平衡，所有者收益管理缺乏統(tǒng)一規(guī)則

目前在全民所有的自然資源資產(chǎn)中，土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、海域海島資源已建立了有償使用制度，但其深度和廣度也有差異，土地資源有償使用制度體系相對比較完善，礦產(chǎn)資源有償使用制度正在逐步完善，海域海島資源有償使用制度正在逐步建立，森林資源、草原資源、濕地等有償使用制度尚未建立。由此可見，全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度還存在進展不平衡的狀況。從收益征繳和分配方式看，有的由省征，有的由市、縣征，有的由經(jīng)營單位征，有的甚至沒有征繳；有的在中央和省兩級之間分，有的在中央、省、市、縣四級分，有的只在地方分，分配比例也各不相同，缺乏統(tǒng)一規(guī)則，缺乏“一本賬”，沒有充分體現(xiàn)所有者權(quán)益。

3.5 所有權(quán)監(jiān)管考核不到位

中央、省、市、縣各級都在行使資產(chǎn)處置的相關(guān)職責(zé)，許多資源由基層政府直接配置，缺乏系統(tǒng)的評價考核制度，容易造成資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞。許多資源由基層政府直接配置，缺乏有效的監(jiān)督制約手段。各級政府都管，出了問題卻難以找到直接責(zé)任人。另外，考核內(nèi)容和方式有待完善。全民所有自然資源資產(chǎn)分布廣泛、種類繁多、規(guī)模龐大、形態(tài)復(fù)雜，由此帶來了管理和考核上的困難，并且現(xiàn)有針對自然資源的考核內(nèi)容、手段和方式相對單一，需要根據(jù)不同類別自然資源的特點，從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多個維度完善考核內(nèi)容，改進考核方式。除此之外，評價考核的結(jié)果應(yīng)用缺乏明確導(dǎo)向，獎懲手段有限、機制尚未建立。比如，法律規(guī)定了市、縣人民政府出讓國有土地使用權(quán)的權(quán)利，但并沒有明確對于評價考核結(jié)果不好的地區(qū)，所有權(quán)人能否收回這項權(quán)利。

4 完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的對策建議

確定了所有者職責(zé)履行的對象、定位及目前存在的問題后，履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)應(yīng)進行整體的制度設(shè)計，完善相應(yīng)的資產(chǎn)管理制度。履行所有者職責(zé)，首先應(yīng)明確權(quán)屬，掌控家底，建立資源清單及委托代理制度，其次應(yīng)編制資產(chǎn)規(guī)劃，健全市場規(guī)則，做好資產(chǎn)處置，最后應(yīng)完善收益管理，建立健全評價考核機制。

4.1 明晰資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，掌握資源資產(chǎn)家底

履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)首先應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)、明確權(quán)屬，掌控自然資源資產(chǎn)的底數(shù)。開展統(tǒng)一的自然資源清查統(tǒng)計，明確清查統(tǒng)計的標(biāo)準(zhǔn)，確定統(tǒng)一的時間節(jié)點，界定各類自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、類型、質(zhì)量、分布、邊界及范圍；申請登記、明確權(quán)屬，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體登記為國務(wù)院自然資源主管部門，明確中央、地方、集體邊界權(quán)限范圍，界定不同種類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)的邊界；建立科學(xué)的資產(chǎn)核算方法，核算全民所有資源資產(chǎn)的價值，研究編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，全面掌握自然資源資產(chǎn)“家底”。

4.2 建立資源清單及委托代理制度，落實產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體

研究制定資源清單，劃分中央政府直接行使、委托地方政府和中央、國務(wù)院相關(guān)部門代理行使所有者職責(zé)的邊界以及權(quán)利義務(wù)。對于關(guān)系國家經(jīng)濟、國防和生態(tài)安全的自然資源資產(chǎn)由中央政府直接行使所有權(quán)，主要包括軍事用地、國家機關(guān)用地、石油、天然氣、頁巖氣等重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等重點國有林區(qū)內(nèi)的森林資源，長江、黃河、淮河、松花江等，生態(tài)功能重要的濕地、草原以及部分國家公園等由中央政府直接行使所有權(quán)。對省域內(nèi)生態(tài)、經(jīng)濟有重大影響的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，由國家委托省級政府代理行使，對省域內(nèi)一般性自然資源資產(chǎn)由省級政府轉(zhuǎn)委托市地級政府代理行使。建立委托代理制度，明確產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體，簽訂委托書，明確受托人的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，明確代理行使所有權(quán)的具體內(nèi)容，合理確定委托期限，提出考核要求，建立受托人向委托人報告受托資產(chǎn)管理及職責(zé)履行情況的工作機制。

4.3 編制自然資源資產(chǎn)保護與使用規(guī)劃，實現(xiàn)保值增值

在明晰資源資產(chǎn)權(quán)屬，全面掌握自然資源資產(chǎn)底數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟、國防、生態(tài)等方面的形勢與需求，編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護與使用規(guī)劃，提出資產(chǎn)保護的目標(biāo)、路線及時序安排，優(yōu)化資源資產(chǎn)布局、結(jié)構(gòu)和配置，實現(xiàn)資源資產(chǎn)的保護和保值增值。資產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)在符合空間用途管制的前提下，結(jié)合資產(chǎn)特點，分類實施管護。對于生態(tài)功能重要的濕地、草原、保護地、公益林以及石油天然氣等關(guān)系到國家生態(tài)、經(jīng)濟、國防安全的自然資源資產(chǎn)，強調(diào)資產(chǎn)的保護與儲備；對于市場化配置程度高、經(jīng)營性強的自然資源資產(chǎn)，注重開發(fā)利用，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值、增值，維護所有者權(quán)益。

4.4 完善市場規(guī)則，做好資產(chǎn)處置

國家作為所有者，應(yīng)完善市場規(guī)則與機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，處理好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，改革目前一些資源財產(chǎn)權(quán)與行政許可交織在一起的關(guān)系。探索全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的多種實現(xiàn)形式，研究構(gòu)建覆蓋土地資源、海洋資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源、濕地、草原資源等七個門類自然資源使用權(quán)劃撥、租賃、出讓及作價出資的統(tǒng)一的全民所有自然資源資產(chǎn)市場配置制度，統(tǒng)一配置規(guī)則與配置程序，提高全民所有自然資源資產(chǎn)的配置效率，維護所有者權(quán)益。

4.5 完善資產(chǎn)收益，建立評價考核制度

國家作為所有者，首先應(yīng)從國家層面健全完善全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，明確有償使用的方式、程序，保障國家所有者權(quán)益。應(yīng)完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益征繳機制和激勵機制，確保足額征繳。按照“收支兩條線”的管理思路，合理調(diào)整中央與地方的收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)，在保證穩(wěn)定的前提下，加大中央統(tǒng)籌力度，優(yōu)化資金使用結(jié)構(gòu)，優(yōu)先考慮全民所有自然資源資產(chǎn)的調(diào)查、規(guī)劃和管護等方面，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)收益的全民共享。針對自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、責(zé)任、義務(wù)不明確等問題，研究構(gòu)建自然資源資產(chǎn)評價考核與監(jiān)督體系，明確中央與地方的權(quán)利責(zé)任義務(wù)關(guān)系。以自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計報告、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等為基礎(chǔ)，建立自然資源資產(chǎn)的評價考核與監(jiān)督管理制度，每年定期對地方代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)績效進行評價考核，明確考核目標(biāo)、指標(biāo)體系、考核工作機制等，實現(xiàn)地方代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)落實到位。