錨定縣域營商環(huán)境優(yōu)化新方向

劉波

優(yōu)化營商環(huán)境是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，高質(zhì)量發(fā)展必須要有高質(zhì)量的營商環(huán)境做保障。目前，我國經(jīng)濟已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。就經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展來說，從來沒有像今天這樣需要建立一種優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境。

從發(fā)展階段來看，改革開放四十多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的“人口紅利”“政策紅利”逐漸弱化，未來經(jīng)濟社會發(fā)展主要依靠“人才紅利”“創(chuàng)新紅利”來驅(qū)動。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要靠創(chuàng)新驅(qū)動、靠公平競爭、靠轉(zhuǎn)型升級，這些都離不開優(yōu)化營商環(huán)境。只有優(yōu)化營商環(huán)境，才能持續(xù)激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力，才能進一步破除各種束縛、釋放創(chuàng)新發(fā)展能力，才能高效配置和利用資源，才能提高全要素生產(chǎn)率，才能更加有效激發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動力，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，不斷增強我國經(jīng)濟競爭力。

此外，當(dāng)前全球經(jīng)濟貿(mào)易格局正在發(fā)生深刻變革，國際經(jīng)濟體之間的競爭，在很大程度上是營商環(huán)境上的競爭，營造國際一流營商環(huán)境不僅有利于穩(wěn)定市場預(yù)期，而且有利于吸引外資。中國經(jīng)濟已深度融入世界經(jīng)濟，要在國際競爭中積累優(yōu)勢，融入國際“大循環(huán)”，提升我國經(jīng)濟國際競爭力，就必須在優(yōu)化營商環(huán)境上取得更大進步，聚焦?fàn)I造便捷高效的政務(wù)環(huán)境、開放便利的投資貿(mào)易環(huán)境、公平競爭的市場環(huán)境、寬松有序的經(jīng)營環(huán)境。

縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，在國家發(fā)展全局中始終是強力支撐、堅實底盤，縣域穩(wěn)則大局穩(wěn)，縣域活則全盤活，縣域興則國家興，縣域高質(zhì)量則中國高質(zhì)量。

作為經(jīng)濟發(fā)展的“神經(jīng)末梢”、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的連接點，縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要特點是“頂天立地”，對上要對接中央、省市的方針政策和戰(zhàn)略部署，對下要立足當(dāng)?shù)貙嶋H，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?，F(xiàn)在邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，縣域經(jīng)濟發(fā)展也需要有新的發(fā)展思路和戰(zhàn)略。站在新時代新起點上，面對當(dāng)前嚴(yán)峻復(fù)雜的國內(nèi)外疫情防控和經(jīng)濟形勢，搶抓機遇推進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是激活內(nèi)需大市場、暢通國內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新格局的關(guān)鍵步驟和重要基石，意義重大、正當(dāng)其時。

良好的營商環(huán)境就是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“主引擎”，對內(nèi)是激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力的“催化劑”，對外是提升區(qū)域吸引力和競爭力的“新名片”。優(yōu)化縣域營商環(huán)境，是推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的重要舉措，對縣域育先機、開新局，融入新發(fā)展格局，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

近年來，全國各縣域大都把優(yōu)化營商環(huán)境作為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的頭號工程來抓，尤其是在當(dāng)下經(jīng)濟發(fā)展面臨較大的下行壓力的情況下，都在著力打造一流營商環(huán)境上下功夫，努力在高質(zhì)量發(fā)展中搶占先機。但當(dāng)前我國縣域營商環(huán)境還存在一些制約因素，亟需改進。

第一，基層事權(quán)承接能力不足，放權(quán)有效性有待提高。在這幾年縣域營商環(huán)境調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，這是當(dāng)前“放管服”改革需要解決的一項突出矛盾。主要表現(xiàn)在：一是放權(quán)接不住不好接。主要是事放下來了，但人（編制）財（預(yù)算）物（設(shè)備）沒有同步下放，“人不隨事走”“財不隨事走”“物不隨事走”的做法也比較普遍，導(dǎo)致基層因為人員編制不足、技術(shù)和能力不足而無力承接?！耙恍┑胤綑?quán)力下放，可是下級政府的能力不足，因此他接不住”，這樣就導(dǎo)致下放的權(quán)力或者是只好被重新收回，或者是有名無實，并沒有給企業(yè)和群眾帶來真正的便利。二是全國各縣域“放管服”改革的普遍現(xiàn)象是事項多。在“放管服”改革中，大量事權(quán)下放給基層部門，或者是委托給基層部門來行使。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，縣域平均事權(quán)量2800多項。此外，各縣域還承擔(dān)了大量的“非權(quán)力清單事權(quán)”，并且有的和權(quán)力清單一樣有考核任務(wù)和指標(biāo)。這樣就導(dǎo)致基層政府負擔(dān)較大，基層事權(quán)承接能力不足。三是放權(quán)缺乏系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性，涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)的事項，有的是一些部門的一些事項下放了，與之關(guān)聯(lián)緊密的其他部門卻沒有放權(quán);或者是同一部門內(nèi)部緊密關(guān)聯(lián)事項，大部分環(huán)節(jié)下放了，但某個關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒下放，致使放權(quán)的效果大打折扣。

第二，監(jiān)管“短板”問題仍比較突出。主要表現(xiàn)為：一是監(jiān)管執(zhí)法隨意性強，執(zhí)法簡單化、一刀切等社會反映強烈、侵犯主體權(quán)益的執(zhí)法行為，以及運動式、“一陣風(fēng)”監(jiān)管時有發(fā)生，讓市場主體無所適從的整治活動仍多有出現(xiàn)。二是一些地方在實施新的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時無緩沖期，企業(yè)只能被迫限產(chǎn)、停產(chǎn)或關(guān)停，引發(fā)違約乃至供應(yīng)鏈斷裂。三是監(jiān)管認識上仍有誤區(qū)，工作中還存在“重審批輕監(jiān)管，重實體輕程序”現(xiàn)象，將審批資質(zhì)要求等同于監(jiān)管，有的地方仍習(xí)慣于應(yīng)急式監(jiān)管和運動式監(jiān)管。四是個別地方特別是市區(qū)一體的綜合執(zhí)法部門，因為屬地管理責(zé)任的要求和執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置脫節(jié)，存在著監(jiān)管錯配現(xiàn)象。還有的部分縣區(qū)由于歷史原因監(jiān)管部門編制被占用現(xiàn)象比較嚴(yán)重，還存在“將多兵少”的情況，導(dǎo)致監(jiān)管的專業(yè)性能力不足。

第三，信息體系建設(shè)尚不完善。主要表現(xiàn)為：一是部分政府官員缺乏契約精神，突出表現(xiàn)為“新官不理舊賬”，政府換屆或領(lǐng)導(dǎo)更替后，拒不履行前任官員（代表政府）與企業(yè)簽訂的合約，導(dǎo)致政府信用缺失，多個地方出現(xiàn)了公開舉報地方政府“不守信、不履約”的案例。二是容缺受理制和服務(wù)承諾制的實施限制問題。容缺受理制和服務(wù)承諾制本質(zhì)上是基于信用建立起來的，是地方政府為了方便企業(yè)和群眾辦事的方便而推出的便利措施，并沒有嚴(yán)格法律上的依據(jù)。調(diào)研中有窗口首席代表反映，他們對這類事情都非常慎重和抵觸，因為一旦出現(xiàn)不守承諾的事情發(fā)生，負責(zé)審批的首席代表就有可能承擔(dān)法律責(zé)任。

第四，我國縣域營商環(huán)境地區(qū)差異化明顯。我國縣域的營商環(huán)境受區(qū)域經(jīng)濟影響較大，總體上與我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況相似，呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展不平衡，東強西弱、南強北弱的發(fā)展態(tài)勢。目前，東部沿海地區(qū)縣域營商環(huán)境優(yōu)勢明顯，中部地區(qū)居中，東北和西部地區(qū)的縣域營商環(huán)境亟待改善。同時，各地縣域營商環(huán)境的改革力度及成效存在不均衡現(xiàn)象，在服務(wù)意識轉(zhuǎn)變、政策落地和制度改革等方面差距較大。

2021年11月25日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，綜合考慮經(jīng)濟體量、市場主體數(shù)量、改革基礎(chǔ)條件等，選擇部分城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作。首批試點城市為北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個城市，并部署了進一步破除區(qū)域分割和地方保護等不合理限制，健全更加開放透明、規(guī)范高效的市場主體準(zhǔn)入和退出機制，持續(xù)提升投資和建設(shè)便利度，更好支持市場主體創(chuàng)新發(fā)展，持續(xù)提升跨境貿(mào)易便利化水平，優(yōu)化外商投資和國際人才服務(wù)管理，維護公平競爭秩序，進一步加強和創(chuàng)新監(jiān)管，依法保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，優(yōu)化經(jīng)常性涉企服務(wù)等十項任務(wù)共101項具體改革舉措。

《意見》明確，經(jīng)過三至五年的創(chuàng)新試點，試點城市營商環(huán)境國際競爭力躍居全球前列，政府治理效能全面提升，在全球范圍內(nèi)集聚和配置各類資源要素能力明顯增強，市場主體活躍度和發(fā)展質(zhì)量顯著提高，率先建成市場化法治化國際化的一流營商環(huán)境，形成一系列可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果，為全國營商環(huán)境建設(shè)作出重要示范。同時，《意見》特別提出，要強化創(chuàng)新試點同全國優(yōu)化營商環(huán)境工作的聯(lián)動，具備條件的創(chuàng)新試點舉措經(jīng)主管部門和單位同意后在全國范圍推開。

營商環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的基本盤，絲毫馬虎松懈不得。首批營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市確定為北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個城市，主要考慮是，一方面這6個城市產(chǎn)業(yè)體系完備、市場主體規(guī)模比較大，同時這6個試點城市具有較好的改革基礎(chǔ)，已經(jīng)進行了很多有益的探索;另一方面這6個城市涵蓋了直轄市、計劃單列市、省會城市，也兼顧了東西部地區(qū)，各有優(yōu)勢和特點，在這6個城市開展創(chuàng)新試點示范效應(yīng)比較強，對全國其他地方輻射帶動作用大。這6個試點城市2020年GDP合計168601億元，占當(dāng)年全國GDP的16.59%。在很多人眼中，這些城市都是這些年經(jīng)濟上成功的模范生。但是，這6個城市經(jīng)濟發(fā)展的成功并不是必然而然、水到渠成、坐而等之就憑空出現(xiàn)的，它們的成功背后依托的是科學(xué)的規(guī)劃和良好的環(huán)境，而這個良好的環(huán)境也就是寬松、透明、健康的營商環(huán)境。

中央經(jīng)濟工作會議明確提出，2022年我國經(jīng)濟工作要“穩(wěn)字當(dāng)頭”“穩(wěn)中求進”，“繼續(xù)做好‘六穩(wěn)’、‘六?！ぷ魈貏e是保就業(yè)保民生保市場主體”。而營商環(huán)境則是市場主體賴以生存與發(fā)展的土壤，優(yōu)化營商環(huán)境是縣域保就業(yè)保民生保市場主體的“必答題”，是縣域推進高質(zhì)量發(fā)展的“先手棋”，是提升縣域能級和核心競爭力的制勝之道，是應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的關(guān)鍵一招。在縣域工作大局中，進一步優(yōu)化營商環(huán)境意義重大，要充分認識做好優(yōu)化營商環(huán)境工作的極端重要性，始終把優(yōu)化營商環(huán)境作為推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的生命線。

作為一項基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性工程，營商環(huán)境建設(shè)不可能一蹴而就，畢其功于一役。《意見》中提出的這些改革舉措共同特點是堅持把創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式作為重中之重，不搞政策洼地，而是要著力打造制度創(chuàng)新的高地。這些改革比較精準(zhǔn)務(wù)實，針對性和普惠性較強，直接回應(yīng)市場主體期盼，直接服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，直接助力經(jīng)濟民生，為下一步我國營商環(huán)境不斷邁向更高水平指明了方向。優(yōu)化縣域營商環(huán)境，一些有基礎(chǔ)有條件的縣域可以按這個方向加壓奮進在第一方陣領(lǐng)跑。另一些縣域，則可以通過對標(biāo)先進，補齊短板，借鑒經(jīng)驗，持續(xù)發(fā)力，統(tǒng)籌推進，逐步實現(xiàn)營商環(huán)境的深入優(yōu)化與全面改善。

一要精細化推進“放管服”改革，提高放權(quán)有效性系統(tǒng)性?！胺殴芊备母锊皇呛唵蔚姆艡?quán)，更不是推責(zé)，而是政府行權(quán)方式的變化，是政府管理重心從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移的重大變革，是促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是激發(fā)市場活力、增強內(nèi)生動力、釋放內(nèi)需潛力的戰(zhàn)略舉措，是營造良好營商環(huán)境、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。要大力推進簡政放權(quán)和行政審批改革，持續(xù)深入在簡環(huán)節(jié)、優(yōu)流程、提效能上下功夫。大力提高縣域基層事權(quán)承接能力，讓縣域能夠“接得住，辦得好”。

二要提升縣域監(jiān)管能力，創(chuàng)新公平公正監(jiān)管方式。簡政不等于減責(zé)，放權(quán)不等于放任，簡政放權(quán)是為了讓政府有更多的精力創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管。改變長期存在的重審批輕監(jiān)管現(xiàn)象，破解政府職能缺位、錯位、越位問題，加強對市場主體從開辦、成長到退出的“全生命周期”監(jiān)管，積極推進大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)在監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用，構(gòu)建以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。推進跨部門聯(lián)合監(jiān)管，加強審批監(jiān)管聯(lián)動，打通審批部門與監(jiān)管部門數(shù)據(jù)共享、工作互補的通道。

三要加強社會信用體系建設(shè)。加強信用信息公開和共享，依法依規(guī)運用信用激勵和約束手段，構(gòu)建政府、社會共同參與的跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機制。政府要帶頭守信，強化契約精神，積極清理“舊賬”，重立“南門之木”。在推行承諾審批制和容缺受理制時，要建立相應(yīng)辦事標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為具體辦事人員提供法律和制度保護。

四要多方發(fā)力改善地域之間營商環(huán)境不平衡問題。區(qū)域之間的營商環(huán)境差距既有客觀因素也有主觀因素?？陀^因素是營商環(huán)境的優(yōu)劣和基礎(chǔ)條件相關(guān)，比如東部一些經(jīng)濟比較發(fā)達的縣域，政府的執(zhí)法能力、服務(wù)水平、財力基礎(chǔ)較好。主觀因素是一些縣域?qū)I商環(huán)境優(yōu)化工作的理解還不夠透徹，有時候只關(guān)注那些有明確要求的任務(wù)，對一些更加重要的、實質(zhì)性的工作關(guān)注度不夠，推動力度也欠缺。解決這種不平衡的問題需從兩方面努力：一是對于存在差距的縣域，要進一步增強對優(yōu)化營商環(huán)境重要性的認識，加大工作力度，建立領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推進機制;二是要從人力、物力、財力等方面對客觀上相對滯后的縣域給予支持，幫助他們盡快補齊短板。

（作者系國家信息中心中國區(qū)域發(fā)展研究院秘書長）