美國財政部長耶倫及2022年美國財政政策展望

王時芬

拜登政府執(zhí)政已快一年了。在這一年中，美國仍然深受新冠疫情的影響，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力。為了盡量阻止經(jīng)濟(jì)滑坡，拜登政府大力推行積極的財政政策，不但直接給低收入人群發(fā)錢，還實(shí)施大規(guī)模的基本建設(shè)計劃。簡單而言，這一政策就是政府債臺高筑，大肆借錢來刺激經(jīng)濟(jì)。作為拜登內(nèi)閣的財政部長，耶倫對積極財政政策的制定和實(shí)施起著舉足輕重的作用。

如果要列舉出近20年來美國經(jīng)濟(jì)界最叱咤風(fēng)云的人物，肯定非現(xiàn)年75歲的耶倫莫屬。她好像是專門為了創(chuàng)造美國經(jīng)濟(jì)界的“第一”而來：第一個女性中央銀行行長、第一個女性財政部長，也是唯一一個曾經(jīng)擔(dān)任過美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席、美國中央銀行行長和美國財政部長等三大經(jīng)濟(jì)中樞掌門人的“大滿貫選手”。

珍妮特·耶倫（Janet Yellen）1946年8月出生于美國紐約州布魯克林，先后畢業(yè)于美國常青藤聯(lián)盟兩所名校的布朗大學(xué)（經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士）及耶魯大學(xué)（經(jīng)濟(jì)學(xué)博士），畢業(yè)后長期擔(dān)任美國加州大學(xué)伯克利分校哈斯商學(xué)院的教授。1994年，由時任克林頓總統(tǒng)提名，耶倫成為美國聯(lián)邦儲備委員會（美國的中央銀行）委員。1997年，也是由克林頓提名擔(dān)任第十八任美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席，同時擔(dān)任經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）經(jīng)濟(jì)政策委員會主席。她是擔(dān)任這一職務(wù)的首位女性。

2004年6月14日，耶倫成為聯(lián)邦儲備銀行舊金山分行（美聯(lián)儲的12個分行之一）行長，并于2009年出任聯(lián)邦儲備銀行公開市場委員會委員。2010年，時任美國總統(tǒng)奧巴馬提名耶倫出任美國聯(lián)邦儲備委員會副主席。

四年后，美聯(lián)儲主席伯南克將于2014年1月31日第二任任期屆滿，他表示不再謀求連任（美聯(lián)儲主席由總統(tǒng)提名，須獲參議院通過任命，上任后只對參議院負(fù)責(zé)。沒有任期限制）。誰將繼任美聯(lián)儲主席引起了美國和全世界的極大關(guān)注。

奧巴馬總統(tǒng)對提名誰擔(dān)任美聯(lián)儲主席也頗感棘手，原因不是沒有合格的人選，而是能勝任這一崗位的人不止一個。奧巴馬曾一度借敘利亞危機(jī)之名，不斷推遲美聯(lián)儲主席的提名，顯示其抉擇的痛苦煎熬。最終，奧巴馬經(jīng)過反復(fù)權(quán)衡，放棄了出身顯赫、精通經(jīng)濟(jì)、才氣出眾的薩默斯，提名耶倫接替伯南克出任下一任美聯(lián)儲主席，也是百年美聯(lián)儲歷史上第一位女性行長。2018年2月5日，在第一屆任期結(jié)束時，特朗普總統(tǒng)不再提名耶倫連任美聯(lián)儲主席，她由此成為1934年后第三位只做了一屆的美聯(lián)儲主席。

隨著2020年美國大選塵埃落定，當(dāng)選總統(tǒng)拜登提名耶倫為美國財政部長。2021年1月25日，聯(lián)邦參議院通過這項(xiàng)提名，耶倫由此成為美國財政部231年歷史上首位女性部長。

幾十年來，從經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)生、教授到美聯(lián)儲主席，耶倫一直是凱恩斯主義的信徒——提倡政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)。讀書期間，耶倫曾師從后來獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的詹姆斯·托賓（James Tobin）。托賓于20世紀(jì)五六十年代改良了凱恩斯的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，是凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的巨擘。與耶倫經(jīng)濟(jì)學(xué)立場幾乎完全一致的丈夫——2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者喬治·阿克洛夫（George Arthur Akerlof），是當(dāng)代凱恩斯主義的代表性人物。從耶倫和丈夫合著的論文中可以看到，他們非常強(qiáng)調(diào)“效率工資學(xué)說”，其想法是付給勞動者高于市場的工資會激發(fā)生產(chǎn)率，對于雇主來說最后結(jié)果是值得的。耶倫長期研究失業(yè)問題，重視由政府創(chuàng)造就業(yè)崗位，傾向于維持低利率以解決就業(yè)問題。

美國聯(lián)邦儲備銀行是美國貨幣政策的制定者和實(shí)施者，獨(dú)立于美國政府，直接向參議院負(fù)責(zé)。耶倫長期在美聯(lián)儲工作，最后還擔(dān)任了美聯(lián)儲主席。從她在美聯(lián)儲的言論和實(shí)踐中，我們可以看到，她一貫支持施行較為寬松的貨幣政策以振興經(jīng)濟(jì)。

早在格林斯潘擔(dān)任美聯(lián)儲主席時代，耶倫就曾以堅定不移地支持寬松的貨幣政策而著名。1996年6月，格林斯潘正致力于降低通脹率，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定物價的央行首要目標(biāo)。當(dāng)時在美聯(lián)儲工作才兩年的耶倫直接找到格林斯潘，公然反駁稱保持一定通脹率對經(jīng)濟(jì)發(fā)展利大于弊。隨后她發(fā)表研究論文，闡述通脹可以降低經(jīng)濟(jì)衰退的頻率和深度，這一理論奠定了如今美聯(lián)儲將核心通脹率設(shè)在2%目標(biāo)的基礎(chǔ)。

2010年2月，在被提名為聯(lián)儲副主席之前，耶倫在接受媒體采訪時直言不諱：“只要能提高就業(yè)率，即使把利率降為負(fù)值，我也會投票贊成?！币畟愊騺碇С种飨峡税牙式抵翚v史最低位并實(shí)施量化寬松政策，以擺脫自20世紀(jì)30年代大蕭條以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。2014年，在出任美聯(lián)儲主席之前的聽證會上，耶倫也旗幟鮮明地表示會維持寬松的貨幣政策，直至經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇為止。

她接任美聯(lián)儲主席時，受金融危機(jī)重創(chuàng)的美國經(jīng)濟(jì)剛剛顯露復(fù)蘇的跡象，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始要求美聯(lián)儲停止量化寬松政策，否則通貨膨脹將難以控制。在上任兩天后的首次公開演講中，耶倫沒有像她的前任一樣討論抽象枯燥的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，而是講了她和三位芝加哥失業(yè)者打電話聽到的故事：“他們告訴了我們失業(yè)率無法告訴我們的事情。他們提醒我們，統(tǒng)計數(shù)字的背后是真實(shí)的人，他們在掙扎著過日子，渴望有機(jī)會建立更好的生活?！币畟愓J(rèn)為，美國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇還沒有完成，寬松的貨幣政策需要持續(xù)。后來的事實(shí)證明耶倫是對的，她在短短四年的美聯(lián)儲主席任內(nèi)，交出了幾乎完美的答卷：美國的失業(yè)率從6.7%降到了4.1%，為1970年以來的最低，卻沒有引起令人擔(dān)憂的通貨膨脹。美國的通貨膨脹率仍然保持在美聯(lián)儲設(shè)定的2%目標(biāo)附近，并且股市一路上漲。

耶倫擔(dān)任美聯(lián)儲主席時，確實(shí)有很多“難題”束縛了她的手腳，使得她只能以謹(jǐn)慎卻靈活的措施來應(yīng)對危機(jī)。2008年的金融危機(jī)前，美聯(lián)儲資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模僅為9000億美元，金融危機(jī)后，經(jīng)過三輪量化寬松，美聯(lián)儲資產(chǎn)負(fù)債表規(guī)模擴(kuò)張至前所未有的4.52萬億美元，是危機(jī)前的5倍。2014年第四季度，美聯(lián)儲退出了量化寬松，總資產(chǎn)不再繼續(xù)擴(kuò)張，穩(wěn)定在4.5萬億美元左右。但許多人仍認(rèn)為，這仍不正常。那時美聯(lián)儲資產(chǎn)規(guī)模占GDP的比例大約在24.2%，這個比例與其他國家央行相比，不能說有多高，但從美國歷史上看，宏觀環(huán)境相對穩(wěn)定的情況下，一般在6%左右。此前最高是大蕭條和“二戰(zhàn)”結(jié)束時的22%。因此這次是“二戰(zhàn)”后的最高水平，是在危機(jī)后實(shí)施不得已而為之的非常規(guī)貨幣政策的結(jié)果。所以，2014年以后，美聯(lián)儲就開始提出要“政策正?；?。

然而事情的微妙之處在于，如果美聯(lián)儲要將貨幣政策恢復(fù)到正常狀態(tài)，它在2014年10月退出量化寬松政策之后，就得通過出售手中的債券并提高利率以逐步壓縮資產(chǎn)規(guī)模，這等于是施行緊縮的貨幣政策。這樣做會妨礙經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。事實(shí)也正是如此。2014年以后，美國的核心通貨膨脹率一直遠(yuǎn)低于美聯(lián)儲2%的目標(biāo)，說明經(jīng)濟(jì)沒什么起色。在此情況下，美聯(lián)儲在2014年以后只是象征性地進(jìn)行了5次加息，利率也僅比2014年3月上升了1個百分點(diǎn)，說明耶倫加息的步伐確實(shí)“緩慢”。

耶倫的“寬松”貨幣政策并不是輕率拍腦袋的大水漫灌，而是基于她對美國的經(jīng)濟(jì)狀況具有非常清醒的洞察力。另一個可以說明她具有非凡的經(jīng)濟(jì)洞察力的例子是：早在2005年末擔(dān)任美聯(lián)儲舊金山分行主席時，耶倫就表達(dá)了對房地產(chǎn)市場的擔(dān)憂，成為最早洞悉美國房地產(chǎn)市場問題的美聯(lián)儲官員之一。2007年，她在全美商業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會作報告，指出了次級債券的極大風(fēng)險，而當(dāng)時美聯(lián)儲的很多官員都不以為然。結(jié)果，不到一年，就爆發(fā)了重創(chuàng)世界經(jīng)濟(jì)的次貸危機(jī)。

在擔(dān)任拜登政府的財政部長之前，耶倫就對政府的財政政策提出過不少建議。上任美聯(lián)儲主席之際，她曾表示，美國經(jīng)濟(jì)受到了政府稅收和支出政策的拖累，而美聯(lián)儲一直在竭盡全力試圖抵消政府政策的不確定性對消費(fèi)者和企業(yè)信心的打擊。她的意圖很明確，就是希望政府實(shí)行積極的財政政策，與美聯(lián)儲寬松的貨幣政策配合，為美國經(jīng)濟(jì)加溫。

2020年的新冠疫情給全球經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊。已經(jīng)卸任美聯(lián)儲主席的耶倫仍多次公開講話，支持疫情期間貨幣寬松政策，也多次呼吁財政政策應(yīng)起到關(guān)鍵作用。2020年3月份，她指出美國經(jīng)濟(jì)最終的平穩(wěn)復(fù)蘇將需要國會支持政府采取更多財政措施來刺激經(jīng)濟(jì)。11月在創(chuàng)新論壇上她也表示，美聯(lián)儲剩余的貨幣政策工具已很有限，希望政府的財政政策能起到關(guān)鍵的作用。

不過，在三權(quán)分立和兩黨對峙的美國，政府提出的政策未必能得到實(shí)施。拜登政府還未接班，意見嚴(yán)重分歧的國會，已經(jīng)將財政刺激方案拖延了大半年。

疫情剛來襲的時候，特朗普政府、國會、美聯(lián)儲都推出了刺激經(jīng)濟(jì)的政策。但隨著疫情的常態(tài)化，他們的分歧也顯露了出來。第一輪財政刺激方案實(shí)行了兩個月后，2020年5月初民主黨主導(dǎo)的眾議院就向參議院提交了3萬億美元的第二輪財政刺激方案，方案包含了用于支持美國各州抗疫、居民失業(yè)救助等的資金。但這一計劃遭到了參議院共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾、財政部部長姆努欽以及白宮的強(qiáng)烈反對。兩黨在財政政策上拉鋸了半年之久。共和黨倡議制定一個規(guī)模更小更有針對性的財政刺激方案，而民主黨則堅決支持大規(guī)模的援助計劃。作為妥協(xié)，民主黨將刺激方案從最初的3萬億美元降到了2.2萬億美元，但共和黨卻對任何超過1萬億美元的方案持反對態(tài)度，提出了僅僅5000億美元的方案。他們的解釋是，美國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)在復(fù)蘇，過大規(guī)模的財政刺激只會起到適得其反的作用。

沒有財政刺激的支持，美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇只能靠美聯(lián)儲從2020年3月份開始實(shí)施的資產(chǎn)購買計劃和企業(yè)貸款計劃。在剩余調(diào)節(jié)工具非常有限的情況下，美聯(lián)儲主席鮑威爾多次呼吁財政刺激方案的盡快落實(shí)。而姆努欽在2020年11月卻要求美聯(lián)儲歸還到期未使用的資金。11月20日，美聯(lián)儲無奈表示，將按財政部要求退還五項(xiàng)緊急貸款工具中未使用的資金，這預(yù)示美聯(lián)儲在2021年繼續(xù)量化寬松政策的愿望將化為烏有。鮑威爾罕見地表示對姆努欽的決定表示“非常失望”。

一直明確支持大規(guī)模財政刺激方案的耶倫上臺后首先要面對的就是這樣一個僵局和挑戰(zhàn)：姆努欽把4550億美元存入了財政部的基金，耶倫如果想重啟這份資金就必須得到國會的同意，而參議院又是共和黨把持的。另一方面，隨著新冠疫苗研發(fā)成功，共和黨會抓著這一點(diǎn)據(jù)理力爭，認(rèn)為危機(jī)已接近尾聲，大規(guī)模的財政刺激方案已無必要。

2021年1月20日，拜登宣誓就任美國總統(tǒng)。這場史上少見的紛亂選舉塵埃落定。民主黨團(tuán)隊(duì)正式進(jìn)入角色。作為新政府財政部門的掌舵人，財政政策的最高制定者，耶倫總算有機(jī)會實(shí)施她一貫信奉的“積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策相配合”的經(jīng)濟(jì)刺激主張。拜登政府的一系列財政刺激措施都留下了明顯的耶倫痕跡。

3月11日，美國總統(tǒng)拜登在白宮簽署總額達(dá)1.9萬億美元的新冠疫情紓困法案，主要內(nèi)容包括：為每周失業(yè)救濟(jì)金增加300美元額外福利，擴(kuò)大失業(yè)救濟(jì)范圍并將適用時間延長至9月6日；為州和地方政府注入約3500億美元資金；為學(xué)校重開線下教學(xué)提供約1700億美元資助等。這1.9萬億美元“精準(zhǔn)扶貧”計劃，連同2020年10月特朗普的9000億美元，總共給大部分美國人平均發(fā)了2000美元現(xiàn)金，并把每周失業(yè)金提高到400美元。

直接發(fā)錢還不夠刺激，3月31日，拜登總統(tǒng)又提交了2.25萬億（約占每年1%GDP）的基建發(fā)展計劃。根據(jù)白宮公布的《美國工作計劃》提供的細(xì)節(jié)，該計劃建議未來8年持續(xù)改造交通、電線電纜、醫(yī)療護(hù)理、經(jīng)濟(jì)適用房、水和清潔能源等領(lǐng)域。同時通過在未來15年提高對公司的稅收和開征“消除化石燃料”稅，增加2萬億美元財政收入，以實(shí)現(xiàn)為基建投資計劃融資，并永久性地降低疫情以來大幅攀升的財政赤字。

這兩記組合拳顯示，拜登政府在刺激經(jīng)濟(jì)的道路上雄心勃勃，而且看上去措施也有針對性。以前奧巴馬和特朗普的純貨幣刺激——將錢直接貸給企業(yè)，但企業(yè)可能把錢投在金融市場空轉(zhuǎn)——拜登的疫情刺激和基建刺激，都是典型的財政刺激思路：要么把錢直接發(fā)給老百姓消費(fèi)，要么有目的地投入到基建項(xiàng)目，為美國實(shí)體經(jīng)濟(jì)，尤其是制造業(yè)的重振夯實(shí)基礎(chǔ)。

拜登提出的基建發(fā)展計劃及其配套的征稅計劃，聽起來很美好，但它們意味著政府開支大幅增加，財政赤字居高不下。因此這些計劃不一定會得到國會批準(zhǔn)。

為了說服國會批準(zhǔn)美國政府增加預(yù)算的計劃，耶倫于2021年5月27日在給國會金融服務(wù)委員會和政府撥款委員會的講話中表示，美國財政部已經(jīng)實(shí)施了激進(jìn)的計劃，以使經(jīng)濟(jì)度過新冠疫情危機(jī)，美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇仍有“漫長的路要走”，因此她敦促國會領(lǐng)導(dǎo)人批準(zhǔn)政府增加支出，并呼吁在各個領(lǐng)域采取更廣泛的財政政策。

耶倫表示，財政部的預(yù)算沒有跟上其工作規(guī)模擴(kuò)大的步伐。她說：“我們的團(tuán)隊(duì)利用我們可利用的資源，在執(zhí)行這些計劃方面做得非常出色。但我們無法以過時的、為2010年制定的預(yù)算案來為復(fù)蘇繼續(xù)做好我們的新工作?！币畟愡€斷言：“我們的復(fù)蘇速度和力量，以及我們的長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展，取決于資金充足的財政部?！?/p>

可是，美國國會并不會輕易被耶倫說服，去滿足拜登大幅度提高政府支出的請求。經(jīng)過幾個月的交鋒，國會只批準(zhǔn)了1.5萬億美元的基建計劃。

耶倫自然心有不甘。10月份，她又提出一個更加匪夷所思的觀點(diǎn)：支持永久性取消債務(wù)上限而不是目前正在考慮的臨時性提高。在一次講話中，耶倫稱債務(wù)上限削弱了美國人的信心，也削弱了財政部執(zhí)行國會批準(zhǔn)項(xiàng)目的力度。

這一觀點(diǎn)簡直就是殺雞取卵。過去200多年來，正是由于國會為美國政府舉債設(shè)定了上限，才維護(hù)了美元的信用，才能繼續(xù)借到錢。如果國會允許美國政府無限借債，就意味著購買美債的國內(nèi)外投資者將陷入一個無底洞，再也別想收回投資，美元的信用就會瞬間崩塌。

對于這個美國不能承受之重，耶倫不會不清楚。她提出這種聳人聽聞的提議，估計只是脅迫國會提高政府債務(wù)上限的策略：要么同意提高債務(wù)上限，要么永久取消債務(wù)上限，你們看著辦。

耶倫出任財政部長一年以來，秉持了其一貫的經(jīng)濟(jì)理念，主張積極的財政政策，以刺激美國經(jīng)濟(jì)早日走出衰退。但大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計劃是把雙刃劍，它在振興經(jīng)濟(jì)的同時，極可能帶來通貨膨脹。2021年10月，美國的通貨膨脹率高達(dá)5.4%，高額通脹的苗頭已經(jīng)顯現(xiàn)。對于各界廣泛關(guān)注的通脹問題，耶倫辯解道：近期所看到的通脹是暫時性的，預(yù)計高通脹僅僅會持續(xù)數(shù)月時間，最多也就會貫穿年底。她還表示，不希望通脹問題在美國經(jīng)濟(jì)中根深蒂固。白宮、國會和財政部正在密切關(guān)注通脹水平，如有必要，我們有足夠工具來應(yīng)對這一問題。

2021年在全球疫情仍然肆虐之下即將過去。耶倫掛帥美國財政部也將近一年了。疫情引起美國經(jīng)濟(jì)停滯，需要擴(kuò)張性的貨幣政策和財政政策刺激它走出低迷。這時，一貫秉持?jǐn)U張性經(jīng)濟(jì)理念的耶倫執(zhí)掌美國財政大權(quán)，可謂恰逢其時。也說明拜登用人得當(dāng)。

展望2022，全球疫情尚未過去，耶倫倡導(dǎo)的擴(kuò)張性財政政策仍有用武之地。但由于受到美國政體的各種掣肘，耶倫想要實(shí)現(xiàn)她長期主張的積極財政政策，肯定會經(jīng)過一番艱苦的博弈。

首先，拜登政府會堅持給低收入者發(fā)錢和大搞基建的財政政策。這一政策不但“追求公平”、改善低收入者生活，還能增加投資、創(chuàng)造就業(yè)，使美國經(jīng)濟(jì)不至于陷入大的衰退。另一目標(biāo)是在即將到來的中期選舉中為民主黨收買人心。但這樣做錢從哪里來？作為財政部長，耶倫必然要在國會上花大力氣與反對黨議員討價還價，爭取他們批準(zhǔn)高額赤字的財政預(yù)算?？梢灶A(yù)見，最終通過的預(yù)算必定是雙方各讓一步。

其次，伴隨著高額政府赤字而來的，是引起大多數(shù)人詬病的通貨膨脹。現(xiàn)在快速通脹的苗頭已經(jīng)顯現(xiàn)，許多人預(yù)測，未來兩三年內(nèi)美國的通脹率可能會達(dá)到8% ～ 10%甚至更高。而沃頓商學(xué)院教授Jeremy Siegel更加悲觀。他最近在接受媒體采訪時表示，如果美國繼續(xù)以目前這種速度供應(yīng)貨幣，那么，在未來兩三年里通脹率有可能輕松達(dá)到20%。

雖然耶倫一直信誓旦旦地表示，目前的高通脹只是暫時的，政府有足夠的工具可以控制住通貨膨脹，可一旦通貨膨脹形成慣性，等政府監(jiān)測到通脹率過高而要采取措施時，可能已經(jīng)為時已晚。

再次，美國政府大幅負(fù)債經(jīng)營，加上居高不下的通貨膨脹率，勢必對美元的信譽(yù)造成不可挽回的打擊。美國政府過去能挺過一次次危機(jī)，重要原因是國內(nèi)外投資者相信美元的信譽(yù)，肯借錢給它。如果美元供給量過大，造成貨幣購買力快速下降，人們購買美國政府債券的熱情就會消失，持有45%美國國債的外國政府就會拋售美國債券。這樣，擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策也就玩不下去了。為了維護(hù)國債的吸引力，美國政府不得不提高國債利率，這等于轉(zhuǎn)向緊縮性的經(jīng)濟(jì)政策，走到了耶倫初衷的反面。

2022年，耶倫肯定會繼續(xù)推行擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，這是形勢使然。但如何與國會和反對黨博弈，把握刺激經(jīng)濟(jì)而又控制通貨膨脹的度，耶倫將面臨艱苦的挑戰(zhàn)。