美國(guó)50年產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估

編譯 李軍平

彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所（PIIE）發(fā)布的《美國(guó)50年產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估（1970―2020）》（Scoring 50 Years US Industrial Policy，1970―2020）報(bào)告，回顧了美國(guó)過去50年實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策及其影響，并提出未來政策制定建議。產(chǎn)業(yè)政策建議恰逢其時(shí)，如今中美競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，美國(guó)國(guó)會(huì)及政府領(lǐng)導(dǎo)層再次將目光投向了產(chǎn)業(yè)。美國(guó)試圖擴(kuò)大核心技術(shù)產(chǎn)品（半導(dǎo)體、電池、太陽能組件等）的本土產(chǎn)能，但報(bào)告的研究結(jié)果表明要適度、謹(jǐn)慎地發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)。

在過去的半個(gè)世紀(jì)里，聯(lián)邦及州政府援引了多項(xiàng)論據(jù)來證明產(chǎn)業(yè)政策的合理性：振興傳統(tǒng)工業(yè)，如鋼鐵、紡織和服裝業(yè)等；應(yīng)對(duì)外部因素，尤其是能源領(lǐng)域；促進(jìn)發(fā)展及就業(yè)，如汽車行業(yè)；推動(dòng)前沿科技發(fā)展，尤其是國(guó)家安全領(lǐng)域。

本研究對(duì)1970年到2020年實(shí)施的18項(xiàng)美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了調(diào)查，將其分為三大類：貿(mào)易措施封鎖美國(guó)市場(chǎng)或開放國(guó)際市場(chǎng)；聯(lián)邦或州政府針對(duì)特定公司進(jìn)行補(bǔ)貼；資助公共和私人研發(fā)推進(jìn)技術(shù)發(fā)展。每項(xiàng)政策成果通過三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)分：對(duì)美國(guó)在全球市場(chǎng)（或在某些情況下在本土市場(chǎng)）競(jìng)爭(zhēng)力的影響；挽救每個(gè)現(xiàn)有工作崗位或創(chuàng)造每個(gè)新工作崗位的年度成本是否合理（如不超過當(dāng)時(shí)平均工資水平）；是否推動(dòng)了前沿科技發(fā)展。評(píng)分D代表政策實(shí)施失敗，評(píng)分A代表政策實(shí)施成功，評(píng)分B或C代表中間結(jié)果。表1根據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策得分情況進(jìn)行了匯總。一些政策取得全面或部分成功，而一些政策施行則完全失敗。

通過貿(mào)易措施制定產(chǎn)業(yè)政策

聯(lián)邦政府通常使用貿(mào)易措施來執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，部分原因?yàn)榇祟惔胧┎辉陬A(yù)算范圍內(nèi)。由此也付出了巨大成本，但通常被家庭和企業(yè)用戶高支出水平掩蓋。我們研究了五個(gè)案例，這些案例涉及促進(jìn)美國(guó)鋼鐵、紡織和服裝、汽車、半導(dǎo)體和太陽能電池板產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貿(mào)易措施。

評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)成果的經(jīng)典測(cè)試方法很簡(jiǎn)單：如果沒有持續(xù)的進(jìn)口保護(hù)政策，該行業(yè)能否繁榮發(fā)展、實(shí)現(xiàn)大量出口銷售？在此項(xiàng)測(cè)試中，只有汽車組裝從貿(mào)易措施中獲利。自愿限制協(xié)議加速了日本汽車生產(chǎn)商向美國(guó)本土的遷移，帶來了卓越的產(chǎn)品設(shè)計(jì)及高效生產(chǎn)方法。由于與日本汽車裝配公司的供應(yīng)鏈聯(lián)系，汽車零部件行業(yè)獲得了成功（B分）。20世紀(jì)80到90年代，由于日本市場(chǎng)對(duì)外開放，美國(guó)半導(dǎo)體也在出口方面取得了成功。

然而其他貿(mào)易案例沒有通過經(jīng)典競(jìng)爭(zhēng)測(cè)試。對(duì)鋼鐵、紡織和服裝、半導(dǎo)體（反傾銷稅階段）和太陽能電池板產(chǎn)業(yè)施行的保護(hù)政策并沒有能夠良好應(yīng)對(duì)外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。例如，鋼鐵行業(yè)繼續(xù)要求進(jìn)口保護(hù)，在1970年至2019年期間的出口量仍然停留在國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的8%左右，主要銷往墨西哥和加拿大的相關(guān)公司。我們的結(jié)論是進(jìn)口保護(hù)很少帶來成功的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。在某些情況下，開放外國(guó)市場(chǎng)反而會(huì)增強(qiáng)美國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)地位。

第二項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)即目標(biāo)行業(yè)是否以合理成本挽救或創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，可粗略地定義為納稅人或消費(fèi)者成本不超過當(dāng)年的工資水平。這一標(biāo)準(zhǔn)不考慮下游行業(yè)的工作崗位流失。然而在某些情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境中失去的工作機(jī)會(huì)遠(yuǎn)超在目標(biāo)行業(yè)中挽救的工作機(jī)會(huì)。涉及貿(mào)易措施的產(chǎn)業(yè)政策案例中，有幾項(xiàng)政策符合了我們提出的標(biāo)準(zhǔn)：汽車組裝、開放日本半導(dǎo)體市場(chǎng)以及對(duì)太陽能板的稅收減免和保護(hù)。對(duì)于鋼鐵、紡織和服裝以及反傾銷稅下的半導(dǎo)體行業(yè)而言，每個(gè)工作崗位所節(jié)省的消費(fèi)者成本非常高?？偟膩碚f，考慮到下游行業(yè)失去的就業(yè)機(jī)會(huì)，貿(mào)易保護(hù)無法為美國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。前總統(tǒng)特朗普對(duì)來自中國(guó)制造業(yè)進(jìn)口產(chǎn)品再次征收大規(guī)模關(guān)稅，可事實(shí)上貿(mào)易保護(hù)政策扼殺了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。

通過補(bǔ)貼特定公司的產(chǎn)業(yè)政策

我們研究了政府補(bǔ)貼特定公司而非整個(gè)產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)業(yè)政策貿(mào)易措施針對(duì)對(duì)象）的六個(gè)案例。在其中的三個(gè)案例中，聯(lián)邦政府支持專門的能源公司，授權(quán)其推進(jìn)前沿技術(shù)：合成燃料公司、索林德拉和新月沙丘。從競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)造每個(gè)工作崗位的成本或技術(shù)成就判斷，這三個(gè)公司均以令人震驚的失敗告終。采集的樣本有可能忽略了政府資助創(chuàng)新企業(yè)（相當(dāng)于曼哈頓項(xiàng)目的商業(yè)化）獲得的成就。但更可能的解釋是，前沿技術(shù)被定義為是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，將公共資金集中在一兩家公司，可能會(huì)忽視由不同科技或商業(yè)領(lǐng)袖倡導(dǎo)的其他創(chuàng)新高效解決方案。盡管有公眾的支持，這三個(gè)能源企業(yè)未能達(dá)到合同規(guī)定的生產(chǎn)水平，最終被關(guān)閉，對(duì)能源技術(shù)沒有任何貢獻(xiàn)。

另外三個(gè)截然不同的案例產(chǎn)生的結(jié)果也大相徑庭，分別是亞拉巴馬州對(duì)梅賽德斯-奔馳工廠的支持，聯(lián)邦對(duì)克萊斯勒的支持，以及威斯康星州對(duì)富士康工廠的支持。梅賽德斯和富士康案例是各州政府為吸引老牌企業(yè)在州內(nèi)設(shè)立新工廠所采取的無數(shù)次類似措施中的典型代表。國(guó)家激勵(lì)措施目標(biāo)很少是為了推動(dòng)技術(shù)前沿的發(fā)展。同樣國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被置于次要位置，很少跟進(jìn)其發(fā)展。相反，成功企業(yè)核心目標(biāo)是就業(yè)、就業(yè)、就業(yè)。最近施行這種產(chǎn)業(yè)政策的案例是，弗吉尼亞州成功地吸引亞馬遜在華盛頓郊區(qū)建立一個(gè)主要設(shè)施。紐約提供的支持雖然很慷慨（30億美元），但卻面臨著激烈的政治反對(duì)，這與弗吉尼亞小額支持（8億美元）不同。也許亞馬遜也看到了弗吉尼亞州靠近國(guó)會(huì)和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可能帶來的價(jià)值。

在梅賽德斯-奔馳案例中，這家德國(guó)汽車制造商在亞拉巴馬州建廠時(shí)獲得了大額州政府補(bǔ)貼，而每個(gè)崗位年補(bǔ)貼額低于梅賽德斯的平均工資。產(chǎn)生的效應(yīng)是梅賽德斯在美國(guó)豪華車市場(chǎng)上變得更有競(jìng)爭(zhēng)力，而且很可能從德國(guó)向亞拉巴馬州引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。

與州立大學(xué)的科學(xué)、技術(shù)、工程 與數(shù)學(xué)（STEM）項(xiàng)目相比，梅賽德斯或富士康獲得的國(guó)家補(bǔ)貼是否意味著國(guó)家資金得以更好地使用，仍值得深入探討。很多學(xué)者對(duì)各州之間為吸引目標(biāo)公司而進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的想法表達(dá)了質(zhì)疑。從國(guó)家的角度很難證明州與州之間的工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)是明智的，但州一級(jí)政府所獲得的直接高額回報(bào)無可置疑。

通過公共和私人支持研發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策

一些產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先考慮支持研發(fā)以推進(jìn)技術(shù)前沿；次要考量為創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)，制造有競(jìng)爭(zhēng)力的商品和服務(wù)。我們對(duì)7個(gè)產(chǎn)業(yè)政策施行進(jìn)行回顧：美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）、可再生能源計(jì)劃、半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟、佛羅里達(dá)州生物技術(shù)中心、先進(jìn)技術(shù)車輛制造（ATVM）貸款計(jì)劃、曲速行動(dòng)和北卡羅來納州三角研究園（RTP），其中五個(gè)是聯(lián)邦倡議。

在這一組甚至是在整個(gè)研究中，DARPA取得了令人矚目的成功。DARPA項(xiàng)目以相對(duì)較低的成本，不僅將美國(guó)軍事技術(shù)保持在世界前沿水平，而且在數(shù)字和其他領(lǐng)域?yàn)槊绹?guó)高科技公司帶來了大量外溢效應(yīng)。從具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的公司、大量新的就業(yè)機(jī)會(huì)和前沿商業(yè)技術(shù)這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來看取得的回報(bào)是巨大的。

其他聯(lián)邦部門也試圖效仿DARPA的成功，但預(yù)算要少得多，成就也不那么引人注目。皮埃爾·阿祖萊（Pierre Azoulay）及其同事2019年總結(jié)了“DARPA模式”的要素，他們的分析表明，在其他領(lǐng)域——如高級(jí)能源研究計(jì)劃局（ARPA-E）或霍華德-休斯醫(yī)學(xué)研究所——復(fù)制這種運(yùn)作模式存在重大挑戰(zhàn)，但并非不可克服。拜登總統(tǒng)在2021年4月28日國(guó)會(huì)講話中贊揚(yáng)了“DARPA模式”，對(duì)未來一代產(chǎn)業(yè)政策倡議釋放了積極信號(hào)。

蘇軾被排擠出京城以后，并沒有停止抵制王安石變法，他用自己親眼看到的事實(shí)向朝廷反映變法后的真實(shí)情況，申述自己的觀點(diǎn)。熙寧四年(1071)十一月，蘇軾外放到杭州任通判時(shí)，親眼看到王安石變法給人民帶來的災(zāi)難，再次《上神宗皇帝書》，他說:“天下莫危于人主也。聚則為君民，散則為仇讎，聚散之間，不容毫厘。故天下歸往謂之王，人各有心謂之獨(dú)夫，人心之于人主也，如木之有根，如燈之有膏，如魚之有水。木無根則槁，燈無膏則滅，魚無水則死，人主失人心則亡?！碧K軾認(rèn)為，民心的得失是國(guó)家興亡的頭等大事，得人心者為“王”，失人心者為“獨(dú)夫”。

在其他研發(fā)案例中，半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟只取得了中等水平，原因有二。領(lǐng)先的美國(guó)半導(dǎo)體公司在幾年后認(rèn)為，內(nèi)部研發(fā)比通過半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟共享研發(fā)更有價(jià)值。同時(shí)，這些公司決定在他們的美國(guó)研發(fā)中心專注于先進(jìn)設(shè)計(jì)研究，而將生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移到海外，充分利用較低的工資和外國(guó)工業(yè)補(bǔ)貼。美國(guó)半導(dǎo)體公司蓬勃發(fā)展，但本土產(chǎn)量卻沒有那么多。

聯(lián)邦可再生能源計(jì)劃并沒有創(chuàng)造出能夠在世界市場(chǎng)上一較高下的太陽能電池板或風(fēng)力渦輪機(jī)，但確實(shí)以合理成本創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)了可再生能源技術(shù)的發(fā)展。由喬治·布什（George W.Bush）總統(tǒng)發(fā)起的先進(jìn)技術(shù)車輛制造貸款計(jì)劃在早期孕育了特斯拉，在生產(chǎn)、就業(yè)和技術(shù)方面取得了矚目成就。曲速行動(dòng)是前總統(tǒng)特朗普為快速生產(chǎn)新冠病毒疫苗而推出的產(chǎn)業(yè)政策工具，也應(yīng)列入研發(fā)成功名冊(cè)。幾家制藥公司通過激勵(lì)合同參與疫苗研發(fā)，并生產(chǎn)了數(shù)百萬瓶疫苗。并非所有制藥公司都能功成名就，只有三家在創(chuàng)紀(jì)錄時(shí)間內(nèi)獲得了成功。

談到州立企業(yè)，佛羅里達(dá)州生物技術(shù)中心并沒有以合理成本創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，根據(jù)我們對(duì)每個(gè)工作年納稅人支出設(shè)定的門檻，它確實(shí)促進(jìn)了世界級(jí)公司頂尖技術(shù)的發(fā)展。北卡羅來納州三角研究園用非常有限的公共支持在所有標(biāo)準(zhǔn)上都取得了成功。

與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)

中國(guó)對(duì)高科技發(fā)展的大力支持引起了美國(guó)的關(guān)注，其五年計(jì)劃也為包括人工智能、量子信息和半導(dǎo)體在內(nèi)的高科技領(lǐng)域制定了發(fā)展目標(biāo)。

巴里·諾頓（Barry Naughton）曾記錄，1978年后，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策從不一致的規(guī)劃演變?yōu)閷?shí)現(xiàn)宏觀的技術(shù)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，然后專注于特定的產(chǎn)業(yè)政策（創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略）。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金旨在幫助私營(yíng)企業(yè)迅速擴(kuò)大規(guī)模以運(yùn)行大型項(xiàng)目，為重大舉措提供資金，2014年至2020年期間累計(jì)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展約1.6萬億美元。包括工業(yè)機(jī)器人、自動(dòng)駕駛汽車（商業(yè)和軍事）、半導(dǎo)體和人工智能在內(nèi)的高科技產(chǎn)業(yè)，占產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金總撥款的50%。

特朗普針對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)推出了貿(mào)易政策，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品豎起了關(guān)稅墻，將中國(guó)企業(yè)列入黑名單，并限制高科技產(chǎn)品和技術(shù)商業(yè)化。2021年2月，拜登總統(tǒng)發(fā)布了一項(xiàng)行政命令，要求對(duì)四個(gè)與中國(guó)有聯(lián)系的供應(yīng)鏈進(jìn)行100天的審查：藥品、半導(dǎo)體、高容量電池和戰(zhàn)略材料（如稀土）。為了確保供應(yīng)鏈具有彈性，美國(guó)正在制定一批新的產(chǎn)業(yè)政策。供應(yīng)鏈彈性并不是本研究中所考察2020年前的案例的目標(biāo)，但為了應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起和新冠疫情，供應(yīng)鏈彈性已經(jīng)成為未來的一個(gè)發(fā)展目標(biāo)。美國(guó)供應(yīng)鏈審查的核心建議是重建關(guān)鍵產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和創(chuàng)新能力（如剛才提到的四個(gè)產(chǎn)業(yè)），并通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和貸款計(jì)劃加強(qiáng)政府在購(gòu)買和投資此類產(chǎn)品方面的參與。

除了供應(yīng)鏈，技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)將推動(dòng)美國(guó)對(duì)中國(guó)發(fā)展的回應(yīng)。2021年6月8日，參議院通過了《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》，在2 500億美元的總體預(yù)算中為半導(dǎo)體研發(fā)和制造提供約520億美元的撥款，加強(qiáng)該產(chǎn)業(yè)與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的能力。與蘇聯(lián)，曾是一場(chǎng)軍備競(jìng)賽；與中國(guó)，這是一場(chǎng)技術(shù)競(jìng)賽。

東亞產(chǎn)業(yè)政策

世界銀行發(fā)布的《東亞奇跡：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公共政策》（1993）廣受業(yè)內(nèi)贊譽(yù)，其承認(rèn)了產(chǎn)業(yè)政策所處的重要地位，同時(shí)強(qiáng)調(diào)健全的宏觀經(jīng)濟(jì)政策（后被稱為“華盛頓共識(shí)”）、卓越的教育和土地改革是驅(qū)動(dòng)中國(guó)香港和臺(tái)灣等地區(qū)，以及日本、韓國(guó)、新加坡等國(guó)家顯著增長(zhǎng)的動(dòng)力。查默斯·約翰遜（Chalmers Johnson）出版了《通產(chǎn)省與日本奇跡——產(chǎn)業(yè)政策的成長(zhǎng)（1925—1975）》（1982），將戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的驚人增長(zhǎng)歸功于政府對(duì)特定公司和產(chǎn)業(yè)政策的支持。這兩本書開啟了學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策在東亞經(jīng)濟(jì)繁榮中所起作用的長(zhǎng)期爭(zhēng)論。眾多學(xué)術(shù)文章和書籍已經(jīng)剖析了各種因素，我們對(duì)以往的研究進(jìn)行了粗略回顧。

1950年至1990年期間，東亞明星經(jīng)濟(jì)體實(shí)際出口普遍增長(zhǎng)，GDP增速飆升，人均收入大幅縮小與美國(guó)的差距。產(chǎn)業(yè)政策倡導(dǎo)者認(rèn)為政府干預(yù)（貿(mào)易保護(hù)、寬松信貸、各種補(bǔ)貼、卡特爾聯(lián)盟）與這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在因果關(guān)系。香港曾在英國(guó)治下實(shí)行自由放任經(jīng)濟(jì)模式，新加坡的主要“干預(yù)”政策使其成為對(duì)外國(guó)跨國(guó)公司頗具有吸引力的寶地。日本、韓國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)是產(chǎn)業(yè)政策實(shí)行的代表典范。

2003年，馬庫(kù)斯·諾蘭（Marcus Noland） 和 霍 華 德·帕 克（Howard Pack）出版了《全球化時(shí)代的產(chǎn)業(yè)政策——亞洲經(jīng)驗(yàn)》。該書對(duì)比了三個(gè)經(jīng)濟(jì)體戰(zhàn)后復(fù)蘇和隨后宏觀政策與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展。他們很大程度上依賴于量化措施進(jìn)行分析，而不是對(duì)政府政策或具體公司崛起進(jìn)行敘述，如三菱、豐田、韓國(guó)浦項(xiàng)制鐵公司、三星或臺(tái)積電等。

分析日本和韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)、附加值、資本積累和全要素生產(chǎn)率時(shí)，諾蘭和帕克2003年發(fā)現(xiàn)量化結(jié)果與各種產(chǎn)業(yè)政策指標(biāo)如關(guān)稅、稅率和政府貸款之間幾乎沒有任何關(guān)聯(lián)。另一方面，他們發(fā)現(xiàn)每個(gè)工人的物質(zhì)資本、教育和全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)解釋了韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)每個(gè)工人產(chǎn)出顯著增長(zhǎng)的原因。這些因素在拉丁美洲和南亞影響力要弱得多，這兩個(gè)地區(qū)傾向于實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，但在東亞奇跡時(shí)代表現(xiàn)不佳。東亞和其他兩個(gè)地區(qū)的不同命運(yùn)要?dú)w功于東亞的政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，實(shí)施了卓越的宏觀經(jīng)濟(jì)和教育政策：幾乎沒有政變發(fā)生，通貨膨脹率相對(duì)較低，儲(chǔ)蓄率高，預(yù)算赤字不大，中等和高等教育率高。作者總結(jié)：“總的來說，從這些經(jīng)濟(jì)體的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)和投入產(chǎn)出研究中得出的證據(jù)表明產(chǎn)業(yè)政策對(duì)亞洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)相當(dāng)有限?！?/p>

后來的學(xué)者們重新采用約翰遜的研究方法：關(guān)注特定的產(chǎn)業(yè)政策和個(gè)別亞洲公司的成功。例如，納坦·朗（Nathan Lane）2021年復(fù)盤了韓國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的重工業(yè)和化學(xué)產(chǎn)業(yè)政策，記錄了其對(duì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出和下游利益的貢獻(xiàn)。喬斯坦·霍格（Jostein Hauge）2020年主張采用“發(fā)展主義框架”，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在1960年至1990年間經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做的貢獻(xiàn)給予適當(dāng)肯定。另一方面，鄭敦仁（Cheng Tun-jen）2001年強(qiáng)調(diào)了美國(guó)倡導(dǎo)市場(chǎng)改革對(duì)戰(zhàn)后中國(guó)臺(tái)灣發(fā)展起到的作用。這些文章都沒有推翻諾蘭和帕克2003年的結(jié)論，即所有五個(gè)經(jīng)濟(jì)體的宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)東亞奇跡的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于產(chǎn)業(yè)政策。

報(bào)告結(jié)果表明，如果產(chǎn)業(yè)政策只對(duì)東亞做出了微小貢獻(xiàn)，那么無法指望產(chǎn)業(yè)政策能塑造美國(guó)經(jīng)濟(jì)命運(yùn)。也就是說，公共資源無論是否分配給有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)政策，都必須以最明智的方式貫徹落實(shí)。

政策觀察

拜登政府期間，產(chǎn)業(yè)政策激增似乎不可避免。美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任布賴恩·迪斯（Brian Deese）呼吁支持積極產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展，以減少供應(yīng)鏈脆弱性，并與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。在疫情救濟(jì)之后，美國(guó)已花費(fèi)大約3萬億美元公共資金支持受疫情影響的家庭和公司，公眾對(duì)“大政府”的接受度大幅提高。許多學(xué)者雖認(rèn)可這一情況，但仍有一些警告。對(duì)“大政府”的支持并不是產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的先決條件，可參考里根政府時(shí)期（排斥大政府）和南方保守州時(shí)期政策實(shí)施情況。2021年，原本意見嚴(yán)重分裂的國(guó)會(huì)兩黨和兩院對(duì)迪斯立法倡議表達(dá)了強(qiáng)烈支持，加強(qiáng)與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、確保供應(yīng)鏈安全（表2）。重大公共開支可推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展，而預(yù)算限度、私人反對(duì)最終會(huì)限制其發(fā)展。相對(duì)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，美國(guó)無法與20世紀(jì)60年代到90年代東亞支持的規(guī)模一樣。

考慮到這些因素，我們從18個(gè)產(chǎn)業(yè)政策案例研究中提煉了四個(gè)政策建議。

產(chǎn)業(yè)政策可以挽救或創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，但往往要付出高昂的代價(jià)。產(chǎn)業(yè)政策主要政治賣點(diǎn)在于挽救或創(chuàng)造特定行業(yè)、區(qū)域的就業(yè)機(jī)會(huì)。在樣本中約有一半是以低于納稅人的現(xiàn)行工資或消費(fèi)者成本實(shí)現(xiàn)的。但計(jì)算結(jié)果并沒有反映出下游工作崗位的損失，在許多情況下每個(gè)工作的年度成本大大超過了現(xiàn)行工資。在一個(gè)州創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)往往是以犧牲在另一個(gè)州可能創(chuàng)造的類似就業(yè)機(jī)會(huì)為代價(jià)的（如亞拉巴馬州梅賽德斯案例；威斯康星州富士康案例）。國(guó)家層面可以制定更佳的政策創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，如培訓(xùn)計(jì)劃和所得稅減免等。

進(jìn)口保護(hù)政策鮮有回報(bào)。在大多數(shù)情況下，進(jìn)口保護(hù)并不能創(chuàng)造一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的美國(guó)產(chǎn)業(yè)，卻提高了每個(gè)工作的年度成本。一個(gè)例外是：實(shí)際或潛在壁壘舉措促使一個(gè)世界級(jí)企業(yè)在美國(guó)開業(yè)，如20世紀(jì)80年代的豐田以及現(xiàn)今的臺(tái)積電。專注于開放市場(chǎng)的貿(mào)易政策是更好的選擇。

指定一家企業(yè)來推動(dòng)技術(shù)發(fā)展不盡如人意。研究沒有發(fā)現(xiàn)任何一家公司案例可以與曼哈頓計(jì)劃取得成就相提并論。也許這種案例確實(shí)存在，但當(dāng)政府將其支持限制在單一公司來推進(jìn)前沿技術(shù)時(shí)，就排除了不同科技或商業(yè)領(lǐng)袖倡導(dǎo)的其他解決方案。資助多家公司能帶來更好的效果。曲速行動(dòng)的成功模式表明企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)才能代表美國(guó)力量。

研發(fā)類產(chǎn)業(yè)政策目前取得了最為矚目的成就。在18個(gè)案例中，DARPA案例取得的成就最為突出。DARPA模式可對(duì)科技和工程專家進(jìn)行廣泛指導(dǎo)，在沒有政治干預(yù)的情況下，為有發(fā)展前景但存在高風(fēng)險(xiǎn)的研發(fā)工作提供撥款。當(dāng)公共研發(fā)獲得成功時(shí)，私人公司就會(huì)介入，將研發(fā)成果商業(yè)化。這種模式得到了拜登政府和國(guó)會(huì)的青睞。事實(shí)上，拜登政府已經(jīng)提出其他項(xiàng)目，試圖復(fù)刻DARPA模式，如高級(jí)健康研究計(jì)劃局（ARPA-Health）和高級(jí)氣候研究計(jì)劃局（ARPA-Climate）等。可再生能源研發(fā)、佛羅里達(dá)州生物技術(shù)中心和北卡羅來納州三角研究院案例都證明了這種產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果。

資料來源 PIIE