城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)存在的困境與對(duì)策分析

王洪芹

（濟(jì)寧市土地儲(chǔ)備和規(guī)劃事務(wù)中心，山東 濟(jì)寧 277699）

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，各地城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐也在提速，城市發(fā)展過程中，對(duì)土地的開發(fā)與利用更加頻繁，而在城市建設(shè)中，土地的設(shè)計(jì)與規(guī)劃非常關(guān)鍵，一些城市發(fā)展中對(duì)土地的利用不合理現(xiàn)象也多見，影響到了城市土地的利用效率。我國(guó)東西、南北地形上的差異性較大，很多土地都不適宜開發(fā)，為了確保城市建設(shè)與農(nóng)田用地的平衡，必須要合理設(shè)計(jì)，有效規(guī)劃，才能更好地發(fā)揮土地效能，城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)土地要求越來越高。在發(fā)展中，不但需要開發(fā)利用，更要做好低效用地的潛能開發(fā)，以此有效實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再次開發(fā)與利用，提升土地利用效率與質(zhì)量。

1 城鎮(zhèn)用好低效用地必要性

1.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展必然選擇

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快，土地利用越來越緊張，城鎮(zhèn)化需要進(jìn)行科學(xué)布局，才能更好地實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，但是，在一些城市發(fā)展過程中，并沒有嚴(yán)格進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)，影響到了后期用地的開發(fā)。城鎮(zhèn)化是未來我國(guó)發(fā)展的必然，但是并不是簡(jiǎn)單的城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張與人口增長(zhǎng)，必須要以科學(xué)的態(tài)度進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，才能更好地形成以人為核心的城鎮(zhèn)化模式，通過城鎮(zhèn)化的建設(shè)，有力地轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，提升人們生活質(zhì)量，使傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)理念得以改變，實(shí)現(xiàn)城市系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性全局變革目標(biāo)。我國(guó)城市用地越來越少，而新增土地也沒有跟上發(fā)展的需求，很多的城市建設(shè)中，也出現(xiàn)了土地臨界點(diǎn)問題，只有對(duì)現(xiàn)有的土地進(jìn)行整體性設(shè)計(jì)，做好深度挖掘，才能保證新型城鎮(zhèn)化土地供應(yīng)模式的建立，不斷開發(fā)現(xiàn)有資源，積極拓展低效用地，使土地利用方式更好地轉(zhuǎn)變，這樣才能確保低效用地的科學(xué)應(yīng)用。城市中的低效用地主要是土地利用總體規(guī)劃過程中，沒有進(jìn)行確定，使城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍土地布局散亂、方式粗放、用途不合理的土地類型，用好低效用地才能推進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展，這是城市整體發(fā)展的必然選擇。

1.2 節(jié)約土地的重要方法

各級(jí)政府在土地利用過程中，做好科學(xué)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，出臺(tái)政策做好土地的規(guī)劃與整體設(shè)計(jì)，要求加強(qiáng)土地利用效率與質(zhì)量，有效推動(dòng)土地利用集約化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。從國(guó)家層面講，我國(guó)政府部門更加重視土地的利用效率，在這樣的背景下，只有提高低效用地的利用效果，才能保證土地集約利用，這也對(duì)各地土地使用情況提出新的要求，對(duì)城鎮(zhèn)地區(qū)低效用地再次利用已經(jīng)上升到戰(zhàn)略的高度，以此全面深入挖掘低效用地，提高土地產(chǎn)出效能。

1.3 土地供給側(cè)改革有效方法

土地供給側(cè)改革能夠提高并優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)與模式，這樣才能更好地提升土地效果，在土地結(jié)構(gòu)改革中，全面提高產(chǎn)出總量，只有充分挖掘低效用地潛力，才能更好地提升二次開發(fā)能力，使土地布局更加合理。

2 低效用地在開發(fā)中存在的困境

2.1 缺乏法律法規(guī)支撐

隨著我國(guó)法治化建設(shè)的程度越來越強(qiáng)，國(guó)家出臺(tái)了各種法律規(guī)章，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須按照法律行事才能符合要求。特別是對(duì)有關(guān)土地的使用開發(fā)情況進(jìn)行了科學(xué)的設(shè)計(jì)，從法律層面進(jìn)行了解讀，而對(duì)于低效用地卻沒有法律法規(guī)做保障，我國(guó)低效用地的保護(hù)還沒有形成，低效用地在我國(guó)法律上還沒有給予明確規(guī)定，這也就造成了低效用地再利用的困境，在開發(fā)與利用上缺乏必要的法律支撐，影響了低效地的利用與挖掘。

2.2 缺乏多元開發(fā)主體

低效土地整治是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，涉及到的問題各種各樣，當(dāng)前，我國(guó)的低效地主要是由政府主導(dǎo)進(jìn)行分配，要想得到開發(fā)必須要經(jīng)過層層的審批與上報(bào)程序，流程雜、環(huán)節(jié)多，影響到了低效用地的開發(fā)與使用。土地原始使用者或經(jīng)濟(jì)主體引導(dǎo)力不強(qiáng)，不利于低效用地的利用引導(dǎo)，再次開發(fā)與新地利用形成了矛盾。從國(guó)家層面看，還沒構(gòu)建完善的再開發(fā)利益共享機(jī)制，很多的組織或者企業(yè)想?yún)⑴c二次開發(fā)與利用，也有強(qiáng)烈的愿望，但是，參與開發(fā)人員利益分配不合理，所得到的利益不明顯，在一定程度上也限制影響了他們參與的積極性與主動(dòng)性。政府給予的補(bǔ)貼較少，也是影響開發(fā)的因素之一。

2.3 征地拆遷存在矛盾

城鎮(zhèn)化建設(shè)必然要進(jìn)行拆遷，這是城市發(fā)展過程中的必然，但是，當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，各地的情況也不同，土地拆遷補(bǔ)償價(jià)格不高，不同的地區(qū)存在不同的價(jià)格，各地城鄉(xiāng)間土地拆遷差距明顯。如果拆遷不合理，不但不利于土地的整體性規(guī)劃與設(shè)計(jì)，更容易導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。政府定價(jià)低，百姓不愿意拆遷，也就造成了征地過程中出現(xiàn)了難以解決的矛盾。依照法律規(guī)定，要尊重公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，但是在現(xiàn)實(shí)工作中，還存在極個(gè)別干部濫用權(quán)力的行為，造成了整體拆遷的矛盾，影響到了社會(huì)形象，損害了國(guó)家的利益，這也就直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)地區(qū)低效用地再開發(fā)效果不明顯。

2.4 土地再開發(fā)成本非常高

城市發(fā)展過程中對(duì)土地的需求量越來越大，很多地方在開發(fā)之初，土地利用并不合理，大面積拆除后，沒有進(jìn)行整體性設(shè)計(jì)，導(dǎo)致一些地塊空間利用不科學(xué)。想再次利用則難度較高，因?yàn)檫@些土地主要集中到了工業(yè)地區(qū)和居住區(qū)，開發(fā)成本高，不能短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行開發(fā)與利用，工業(yè)區(qū)拆遷成本遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用地或未開發(fā)用地，最終導(dǎo)致了低效用地利用的難度增加。

2.5 獲得土地途徑非常煩瑣

從各種各樣低效用地的情況看，違法占地是最為主要的問題。在土地利用過程中，一大部分土地是非法占據(jù)，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，我國(guó)的違法用地已占到低效用地總面積20%以上，要想全面對(duì)這部分土地進(jìn)行再次開發(fā)，則存在一定的難度。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，如果擅自改變土地狀況的，則要限期拆除土地新增建筑物，恢復(fù)土地原貌。可是，根據(jù)法律條款進(jìn)行拆除，不但影響到土地使用者的利益，處理不當(dāng)還會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾問題，土地強(qiáng)制恢復(fù)到原貌的工作無法推進(jìn)。開發(fā)者要想得到低效用地的使用權(quán)，難度可想而知。土地取得的過程非常煩瑣，一些手續(xù)補(bǔ)辦也較為復(fù)雜。

2.6 用地管理監(jiān)督體系缺位

一些城市土地利用中存在嚴(yán)重的歷史遺留問題，這些問題情況復(fù)雜，很難快速解決。導(dǎo)致這些問題存在的成因較多，一方面是城市為了自身快速發(fā)展，對(duì)土地?zé)o度審批，在使用中重審批、輕監(jiān)管，很多土地審批后，沒有進(jìn)行開發(fā)與使用，各地政府監(jiān)管理念和方式落后，不能很好地進(jìn)行監(jiān)督與檢查，土地閑置和粗放低效利用現(xiàn)象較普遍，很多的地方政府為了實(shí)現(xiàn)短期效益，大面積審批土地，而企業(yè)由于開工條件不足，存在拖延工期，擅自改變用途、少批多占、大量囤積土地牟取暴利的行徑，導(dǎo)致土地浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。另一方面就是不合理的園區(qū)建設(shè)。一些地方政府為了自身的經(jīng)濟(jì)考慮，盲目模仿建設(shè)園區(qū)，而城市中心沒有土地可用，則會(huì)對(duì)遠(yuǎn)郊進(jìn)行審批，大部分園區(qū)都是遠(yuǎn)離城市的“新區(qū)”，建設(shè)完成以后企業(yè)不入駐，基本處于閑置不用的局面。

2.7 工商業(yè)廢棄地污染和老城區(qū)環(huán)境問題

城鎮(zhèn)化發(fā)展要建設(shè)更多的工業(yè)，很多的企業(yè)都存在污染的現(xiàn)象。在城鎮(zhèn)建設(shè)中，一些工業(yè)區(qū)遷出現(xiàn)有的用地，向遠(yuǎn)郊遷移的過程中，存留下的土地成為了低效用地，大片工商業(yè)廢棄用地成為阻礙城鎮(zhèn)建設(shè)的難題，這些已經(jīng)廢棄的土地“臟亂差”，小地塊不能大面積開發(fā)，大地塊又價(jià)格高，很多的城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)位優(yōu)勢(shì)并不好，要想進(jìn)行開發(fā)與利用，則需要進(jìn)行前期的改造，成本較大，影響到了開發(fā)與利用。

3 提升低效用地再開發(fā)利用的措施

3.1 建立健全低效用地再開發(fā)政府引導(dǎo)模式

各地政府進(jìn)行整體性規(guī)劃與設(shè)計(jì)，利用好現(xiàn)有的土地資源，以此達(dá)到科學(xué)利用的目標(biāo)。要結(jié)合現(xiàn)有的土地利用實(shí)際情況，進(jìn)行有效調(diào)研與指導(dǎo)，各地政府需要以自身發(fā)展為前提，試行探索創(chuàng)新型模式，通過政府行為倒逼企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)升級(jí)，以此使現(xiàn)有的土地資源得到良好的開發(fā)與使用，建立起新型開發(fā)模式。政府要加大引導(dǎo)的力度，通過資金、技術(shù)、人才等政策，不斷對(duì)企業(yè)進(jìn)行支持鼓勵(lì)，使有條件的企業(yè)能夠?qū)ψ陨磉M(jìn)行內(nèi)部挖潛，有效提升土地利用價(jià)值。比如在原有低層廠房基礎(chǔ)上加高，不但能提升土地利用率，更能夠增強(qiáng)生產(chǎn)能力，通過密度提升土地的綜合容積率，對(duì)一些工業(yè)園區(qū)的利用不利現(xiàn)象，政府可以回購、代理招商，以此不斷強(qiáng)化低效用地的利用效能。在政府引導(dǎo)方面，需要做好以下幾項(xiàng)工作。

一是強(qiáng)化政府組織領(lǐng)導(dǎo)的功能性作用。為了提高低效用地質(zhì)量，各地政府部門需要形成體系機(jī)制，通過系統(tǒng)的把握，保證土地的再次開發(fā)。政府做好引導(dǎo)，部門牽頭建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制?？梢詫ｉT建立政府部門低效用地再利用小組，組長(zhǎng)要由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，這樣才能更好地做好協(xié)調(diào)與推進(jìn)，確保調(diào)動(dòng)各方面的力量，各部門需要聯(lián)合辦公，哪個(gè)部門出現(xiàn)問題就由哪個(gè)部門重點(diǎn)解決，一個(gè)問題一個(gè)問題的梳理，要集中商討，抓好低效用地再利用的考核，出現(xiàn)問題及時(shí)追究，不斷推動(dòng)低效用地再利用工作邁上新臺(tái)階。

二是完善各項(xiàng)配套政策。土地開發(fā)必須要有利潤(rùn)，只有做好政策引導(dǎo)，才能有序推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再利用。各地需要形成統(tǒng)一的政策，推進(jìn)彌補(bǔ)政策執(zhí)行力度，不斷探索用地有序退出機(jī)制，對(duì)沒有開發(fā)能力的工業(yè)區(qū)進(jìn)行招標(biāo)，有效建立起完善的利益協(xié)調(diào)共享機(jī)制，政府拿出各項(xiàng)配套規(guī)定，這樣才能在保證利益合理分配的前提下，充分調(diào)動(dòng)各方積極性與參與性，不斷提高土地利用率。

三是進(jìn)行科學(xué)有效規(guī)劃。只有全面建立起科學(xué)的體系，才能更好地保證土地利用與開發(fā)效果，提高推動(dòng)低效用地再利用能力，政府部門需要做好系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，立足當(dāng)下、謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，以此不斷提高土地利用率。以10 a 為一周期編撰各區(qū)域低效用地再利用規(guī)劃方案，通過科學(xué)的任務(wù)分配，提升低效用地再利用速度。

四是建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。城鎮(zhèn)低效土地再利用不能停留在表面，見行動(dòng)出實(shí)效，充分做好日常的監(jiān)督與管理，根據(jù)整體規(guī)劃與設(shè)計(jì)，做好日常監(jiān)管，動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制的建立，能夠有效提升工作執(zhí)行力，政府可以利用現(xiàn)代化的技術(shù)，建立互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，對(duì)各地土地開發(fā)情況進(jìn)行監(jiān)管，通過數(shù)據(jù)平臺(tái)做好低效用地的分析，出臺(tái)措施保證開發(fā)與利用。

3.2 推動(dòng)建立多主體共同開發(fā)的新模式

不斷探索新型模式，促進(jìn)城鎮(zhèn)存量用地再開發(fā)與利用，盤活現(xiàn)有的資源，使土地利用更加科學(xué)合理。對(duì)于原有土地使用者放寬政策，允許其對(duì)集體用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租或入股，自行選擇開發(fā)或合作方，做好現(xiàn)有土地的盤活利用開發(fā)。政府部門也要通過多種方式提高補(bǔ)償，有效鼓勵(lì)使用權(quán)人退出機(jī)制的再造，形成以加快收回為目標(biāo)的土地利用，讓原有土地使用者能夠以新的方式出讓，通過“招拍掛”讓土地得到開發(fā)，對(duì)老城區(qū)的開發(fā)不斷籌集社會(huì)資金和企業(yè)資金，以此提高居住質(zhì)量，保證科學(xué)整治與土地資源再開發(fā)利用。一是鼓勵(lì)原土地使用人自主開發(fā)。目前看，多數(shù)低效用地都是原土地上的建設(shè)，一些審批的項(xiàng)目不能實(shí)施，超過90%的土地都是由工業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)為研發(fā)低效用地項(xiàng)目，而后期多開發(fā)酒店、辦公樓、公寓等。進(jìn)行開發(fā)，則難度較大。政府規(guī)劃項(xiàng)目需要進(jìn)行收回掛牌，但是拆遷土地費(fèi)用高，大部分土地都無法收回。政府需要科學(xué)引領(lǐng)，不斷強(qiáng)化土地的資質(zhì)認(rèn)證，做好日常監(jiān)管，對(duì)不按規(guī)劃使用土地主體嚴(yán)格懲罰。二是支持集體經(jīng)濟(jì)參與開發(fā)。我國(guó)的集體用地較多，一些地方為了發(fā)展，集體組織都有參與土地開發(fā)的意愿，但是，政府卻沒有一個(gè)整體的設(shè)計(jì)與政策，無法形成集中開發(fā)，通過政策的出臺(tái)，允許集體經(jīng)濟(jì)組織參與到低效用地開發(fā)工作中，使集體經(jīng)濟(jì)組織能夠利用好自身的條件，采用經(jīng)營(yíng)性土地模式激發(fā)土地利用效率。三是允許市場(chǎng)主體參與開發(fā)。發(fā)揮市場(chǎng)的功能作用，提高土地利用效率，對(duì)于由市場(chǎng)主體參與的土地開發(fā)工作，政府全方位、全流域做好招標(biāo)，使土地利用更加透明公開，有效做好監(jiān)管，避免暗箱操作。做好多方利益分配機(jī)制的設(shè)計(jì)，允許土地使用權(quán)人進(jìn)行出租、分割、轉(zhuǎn)讓和抵押，不斷提高二級(jí)市場(chǎng)流通效率。

3.3 解決低效用地歷史遺留問題

不斷進(jìn)行科學(xué)的利用，建立起以政府為主導(dǎo)的倒逼機(jī)制，使企業(yè)不斷提高自身的創(chuàng)新能力，對(duì)產(chǎn)能劣勢(shì)、污染嚴(yán)重的企業(yè)逐步淘汰，對(duì)于高能耗、高污染、經(jīng)濟(jì)效益不良的企業(yè)，政府要積極引導(dǎo)、給予支持，不斷推動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新融合，出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策做好地價(jià)優(yōu)惠出租，實(shí)現(xiàn)“退二優(yōu)二”“退二進(jìn)三”政策，解決好遺留問題。對(duì)于歷史上存在的國(guó)土手續(xù)不全、相關(guān)規(guī)劃不清、違規(guī)超過紅線、開發(fā)商惡意拖欠的情況進(jìn)行梳理與解決，明確責(zé)任單位和路徑清單，主動(dòng)督促報(bào)備，簡(jiǎn)化運(yùn)轉(zhuǎn)程序，降低交易成本。

一是推動(dòng)違法土地補(bǔ)辦手續(xù)。要提高土地的利用率，則需要政府做好政策引領(lǐng)，使違規(guī)用地得以合理化，有序推動(dòng)低效土地再開發(fā)，通過違法用地補(bǔ)辦手續(xù)的方式，交納罰款或補(bǔ)辦合法手續(xù)，提高土地利用率。二是解決土地改變性質(zhì)用途的問題。對(duì)工業(yè)用地改成商業(yè)用地的現(xiàn)象，需要保留現(xiàn)有建筑物主體結(jié)構(gòu)，在國(guó)家政策允許范圍內(nèi)，合理做好國(guó)土、消防部門工作，繳納足額出讓金。三是整合利用存量建設(shè)用地。要進(jìn)行成片開發(fā)，當(dāng)前，一些地方存在土地分散的現(xiàn)象，低效用地呈現(xiàn)零星和破碎狀，嚴(yán)重影響到了土地的再次利用，要不斷調(diào)整好各地塊的不合理情況，加快土地合并開發(fā)，科學(xué)設(shè)計(jì)好規(guī)劃的開發(fā)片區(qū)，加強(qiáng)城市功能性指導(dǎo)。

3.4 搭建建設(shè)用地批前批后監(jiān)管平臺(tái)

以各地實(shí)際情況為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)好監(jiān)管平臺(tái)，做好用地批前批后監(jiān)管，建立科學(xué)的節(jié)約集約考核評(píng)價(jià)體系，以國(guó)家《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》為標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)地方政策，嚴(yán)格遵守建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)，有效規(guī)劃好建設(shè)的容積率，嚴(yán)格控制好各項(xiàng)行政辦公、生活服務(wù)、綠化率指標(biāo)，對(duì)不符合規(guī)定的區(qū)域進(jìn)行整治。對(duì)已經(jīng)入駐的項(xiàng)目也要嚴(yán)格控制用地標(biāo)準(zhǔn)，建立健全低效建設(shè)用地定期清查制度，合理處置好閑置產(chǎn)業(yè)用地，不斷提高閑置用地處置能力。

4 結(jié)束語

綜上所述，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的低效用地開發(fā)與利用至關(guān)重要，要提高低效用地利用率，才能更好地推動(dòng)城市發(fā)展。政府要不斷提高引導(dǎo)能力，通過市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)各方力量，積極推動(dòng)多元主體共同開發(fā)模式，形成利益共享，這樣才能有效解決低效用地遺留問題，保證城市未來科學(xué)發(fā)展。