海外油氣田棄置商務(wù)經(jīng)濟(jì)研究

鄧子淵

（中國石化集團(tuán)國際石油勘探開發(fā)有限公司，北京 100029）

自1997年中國石油的蘇丹項目、哈薩克斯坦項目算起，中國的石油企業(yè)已經(jīng)“走出去”24年。我國石油企業(yè)在海外油氣合作成果豐碩，截至目前，我國企業(yè)在全球53個國家合作運營221個項目/區(qū)塊，2019年中國公司海外油氣權(quán)益產(chǎn)量約1 997億噸油當(dāng)量，三大國有石油公司海外油氣權(quán)益產(chǎn)量占國內(nèi)企業(yè)海外油氣產(chǎn)量的92%[1]。在海外項目投資管理中，隨著全球環(huán)境保護(hù)意識的不斷增強和相關(guān)法律的不斷完善，加強對棄置費特別是海上油氣資產(chǎn)的巨額棄置費用的管理和研究，是所有“走出去”的油公司面臨的一個重大課題。

油氣田棄置費一般發(fā)生在油田生命周期的最后階段，一般指在油田停止生產(chǎn)后，拆除生產(chǎn)設(shè)施（如平臺、井等）過程中所產(chǎn)生的費用。2013-2017年，全球每年有40多個油田停產(chǎn)，隨著油田棄置的增多，全球范圍內(nèi)油田棄置費用呈大幅上升趨勢。預(yù)計2018年之后的10年，全球油田棄置費用總額將高達(dá)1 050億美元，石油公司面臨高昂的棄置費成本（見圖1），棄置市場潛力同樣十分巨大。

圖1 全球油氣田棄置成本

1 棄置作業(yè)主要流程

陸上油氣田的棄置作業(yè)流程主要包括生產(chǎn)系統(tǒng)關(guān)停、報廢井封堵作業(yè)、管網(wǎng)及儲油設(shè)施的清洗移除、廢液處理、作業(yè)場地填埋清理、以及水系、土壤和植被恢復(fù)等。海上油氣田棄置作業(yè)流程主要包括停產(chǎn)后維持維護(hù)、棄井作業(yè)、海工設(shè)備與管線清理、海上平臺上部模塊移除、海上平臺下部導(dǎo)管架移除、海底設(shè)備移除、海床恢復(fù)、環(huán)境恢復(fù)和監(jiān)測等。以英國北海為例，棄置工作量包含涉及井筒工程、海工、HSE、航海、廢物處理、后勤、項目管理、法律合同、財務(wù)稅收、社區(qū)關(guān)系、股東關(guān)系等諸多方面，是一項以工程為主導(dǎo)的龐大系統(tǒng)工程。

2 主要棄置法律法規(guī)

不同國家法律規(guī)范成熟度不同，具體要求也不盡相同，具有“一個國家，一個政策”的特點。但不同國家棄置總體目標(biāo)基本一致，即應(yīng)做到無油氣泄漏，拆除所有設(shè)施設(shè)備，恢復(fù)海洋環(huán)境或地貌。目前主要發(fā)達(dá)國家如英國、美國、加拿大等已經(jīng)建立了較完善的與棄置相關(guān)的法律和管理制度體系，而發(fā)展中國家在這方面立法明顯滯后，如非洲一些國家只在簽訂的合同中簡單規(guī)定了合同承包者應(yīng)履行棄置義務(wù)，但對棄置標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范無詳細(xì)規(guī)定?？傮w來說，陸上棄置法規(guī)以資源國法律為準(zhǔn)，相對簡單。海上棄置法規(guī)較為復(fù)雜，除了遵守資源國法規(guī)外，還應(yīng)該遵守聯(lián)合國及其他全球性組織的約定。

2.1 國際棄置法規(guī)

國際性法規(guī)和推薦的棄置標(biāo)準(zhǔn)被全球普遍遵守，主要包括：

1）《聯(lián)合國海洋法公約》，該法指出沿海國家在其人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)的棄置中負(fù)有相應(yīng)的撤除義務(wù)，任何廢棄或不使用的設(shè)備設(shè)施需要移除以確保航路安全，移除工作需要依據(jù)被接受的國際標(biāo)準(zhǔn)。

2）《奧斯陸巴黎保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》，該公約對海洋設(shè)施的拆除有較明確規(guī)定，要求平臺等上部處理模塊需全部移除。1999年2月9日前安裝的量大于1萬噸導(dǎo)管架，可申請把導(dǎo)管架樁靴留在海底；重力平臺可申請重力底座留在海底，高度距海平面大于55米；小于1萬噸導(dǎo)管架，以及1999年2月9日后安裝的所有導(dǎo)管架要全部移除，該公約主要針對海上設(shè)施，未對海底管線明確規(guī)定。

3）國際海事組織在1989年發(fā)布的《大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海上設(shè)施和結(jié)構(gòu)物的拆除標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則》第3.2條規(guī)定，對1998年1月1日及其后置放于海床上的廢棄或不再使用的設(shè)施或結(jié)構(gòu)物，除甲板和上層建筑以外，其水下深度不足100米的、在空氣中重量不足4 000噸的，應(yīng)全部拆除。

2.2 資源國國內(nèi)棄置法規(guī)

不同國家和地區(qū)在棄置國際法基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際頒布了更為細(xì)化的國內(nèi)法規(guī)和要求。以英國海上油氣設(shè)施棄置相關(guān)法規(guī)為例，英國是海上油氣開發(fā)較早的國家、相關(guān)法律制度完善，英國相關(guān)法律主要是1998年《石油法》（2008年修訂）。該法的關(guān)鍵條款主要包括：

1）對責(zé)任主體的規(guī)定，棄置責(zé)任主體既包括設(shè)施的管理者也包括相關(guān)區(qū)塊許可證的擁有者，以及聯(lián)合作業(yè)者，還包括這些公司的關(guān)聯(lián)公司或母公司。所有這些責(zé)任主體需對相關(guān)設(shè)施的棄置承擔(dān)連帶法律責(zé)任。如果責(zé)任主體沒有合適的棄置方案，政府可要求責(zé)任方在一定時間內(nèi)采取必要補救措施；如果責(zé)任方?jīng)]有按照要求采取行動，政府相關(guān)部門有權(quán)采取補救措施并由責(zé)任主體承擔(dān)有關(guān)費用及利息。

2）對責(zé)任人的財務(wù)能力的規(guī)定，政府相關(guān)部門有權(quán)要求責(zé)任人在提交棄置方案前及以后任何時間提供財務(wù)能力相關(guān)支持文件。如果政府相關(guān)部門對其財務(wù)狀況不滿意，可以要求責(zé)任人采取有關(guān)行動，包括提供擔(dān)保。

3）對棄置方案具體內(nèi)容的規(guī)定，主要包括拆卸、移除和處理的標(biāo)準(zhǔn)；部分移除的標(biāo)準(zhǔn)和安全要求；防止污染的規(guī)定；對棄置活動進(jìn)行檢查，收取費用和采取懲罰措施的規(guī)定等。

英國政府對于棄置態(tài)度非常明確，無論誰承擔(dān)棄置責(zé)任，絕不由政府來承擔(dān)有關(guān)責(zé)任。其他發(fā)達(dá)國家，如美國依據(jù)《美國法典》第43篇和《美國聯(lián)邦法規(guī)》第30篇，形成了較為完備的海上油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置法律體系；加拿大制定了其國內(nèi)法《加拿大海洋環(huán)保法》和《海洋傾廢條例》，各省還制定具體的法案或條例對油氣管道棄置活動進(jìn)行監(jiān)管等。

我國海上油氣設(shè)施棄置的相關(guān)法規(guī)制定，總的來說起步較晚，缺乏經(jīng)驗，僅有的兩部法規(guī)籠統(tǒng)簡單、缺乏詳細(xì)的指引與規(guī)定，未達(dá)到指導(dǎo)棄置方案編制的程度。第一部是《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定》（發(fā)改能源〔2010〕1305號），全文共24條，主要規(guī)定了廢棄處置實施方案須包括設(shè)施廢棄處置方式、作業(yè)步驟、安全防護(hù)措施、費用預(yù)算，以及棄置費的計提和關(guān)于海上油氣設(shè)施的棄置管理問題。第二部是《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》（國海發(fā)〔2002〕21號），全文共23條，根據(jù)規(guī)范要求，海上平臺廢棄處置可分為原地棄置、異地棄置和改作他用三類，廢棄平臺妨礙海洋主導(dǎo)功能使用的必須全部拆除；在領(lǐng)海以內(nèi)海域進(jìn)行全部拆除的平臺，其殘留海底的樁腿等應(yīng)切割至海底表面4米以下。其他相關(guān)法規(guī)有《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等安全環(huán)保法規(guī)。

3 棄置費用主要財稅模式

盡管世界不同國家對棄置費用財稅處理機(jī)制形式多樣，但大體上可以總結(jié)為兩種主要類型。

一種為油氣田停產(chǎn)后進(jìn)行油氣田棄置，然后進(jìn)行稅收抵扣或返還。稅收抵扣是指對當(dāng)前或未來的應(yīng)納稅額進(jìn)行扣除，如果當(dāng)年沒有足夠的收入進(jìn)行扣除，可以遞延到以后年度。稅收返還是指對以前已納稅額減去考慮棄置費用后重新計算的應(yīng)納稅額進(jìn)行比較，退還多繳納的稅金。這種情況通常發(fā)生在礦稅制合同中。以英國為例，2013年英國政府正式頒布棄置支出減負(fù)計劃，主要內(nèi)容是對石油公司在油氣生產(chǎn)經(jīng)營末期面臨巨額棄置支出的狀況給予一定比例的減負(fù)，這種減負(fù)通過稅收返還的形式實現(xiàn)。若應(yīng)納稅所得額抵扣棄置費后為虧損，則棄置費乘以公司稅率可用于抵扣該公司歷史繳稅年度的應(yīng)納稅所得額，從而獲得稅收返還。棄置費減負(fù)的最高額度以該油氣公司歷史納稅的總額度為上限[2]。對于不符合稅收返還條件的，則可用于抵扣未來年度利潤實現(xiàn)稅收抵扣。

另一種為在項目還處于生產(chǎn)階段對棄置費用進(jìn)行財務(wù)計提，然后提供財務(wù)擔(dān)保或設(shè)立棄置基金，以減輕生產(chǎn)末期支付巨額棄置費用產(chǎn)生的財務(wù)壓力，這種情況通常發(fā)生在產(chǎn)品分成合同中。財務(wù)擔(dān)保是指在合同者對預(yù)計將來在合同期末發(fā)生的棄置費進(jìn)行估算，在提供資金擔(dān)保的情形下，無需在生產(chǎn)期間支付現(xiàn)金，就可以對棄置成本進(jìn)行提前回收或稅收抵扣；棄置基金是指合同者需要建立專門的棄置基金賬戶，按合同要求分期將規(guī)定的預(yù)提棄置費用以貨幣資金形式匯入該賬戶，并據(jù)此數(shù)額進(jìn)行成本回收或稅收抵扣。以安哥拉為例，在其產(chǎn)品分成合同中明確規(guī)定，當(dāng)區(qū)塊開發(fā)到以下程度時，開始計提棄置費：區(qū)塊可采儲量為5 000萬桶的，剩余可采儲量低于50%；區(qū)塊可采儲量大于5 000萬桶、小于1億桶的，剩余可采儲量低于30%；可采儲量大于1億桶的，剩余可采儲量低于25%。當(dāng)年發(fā)生的棄置費可當(dāng)作成本進(jìn)行回收，回收計算公式如下：每季度可回收的棄置費=本季度總產(chǎn)量/（公告的可采儲量－本季度期初累計產(chǎn)量）×（總棄置費－已支付棄置費）。

為了便于理解，根據(jù)上述財稅模式，對未來發(fā)生棄置費用較大的主要國家分類總結(jié)（見表1）[3]。

表1 主要國家棄置費用財稅模式

4 海外棄置管理重要關(guān)注點

按照海外油氣田收購、生產(chǎn)經(jīng)營、棄置作業(yè)的不同期間，海外棄置管理可以分成4個階段，每個階段的重要關(guān)注點各不相同。

1）在新項目收購階段，要加強資源國法律法規(guī)研究以及在合同條款中明確棄置費用計提方法、回收機(jī)制。在大多數(shù)的礦稅制合同中，棄置費用可以作為稅收的抵減。在產(chǎn)量分成合同中，可以作為成本回收。需要注意的是，經(jīng)調(diào)查研究，大多數(shù)發(fā)展中國家的石油合同條款中對合同末期油田移交時棄置責(zé)任不清，棄置費用回收條款比較模糊。但這些國家在油田棄置時利用模糊合同條款作出有利于資源國的解釋，要求國際油公司支出巨額棄置費用，加之油田生產(chǎn)末期產(chǎn)量較低無法滿足成本回收，導(dǎo)致外資油公司承擔(dān)巨大的棄置費用不可回收風(fēng)險。因此，在新項目收購合同，需要對棄置費用責(zé)任主體、棄置標(biāo)準(zhǔn)、抵稅或回收方式等內(nèi)容在合同中進(jìn)行明確規(guī)定，避免在合同期末承擔(dān)巨額棄置費用損失。

為了加深對棄置費影響的理解，引用一個案例：某項目在前期可行性研究中預(yù)計3億美元棄置費用，并已得到政府批準(zhǔn)，但在合同中只規(guī)定合同者須進(jìn)行井和地面設(shè)施的恢復(fù)，棄置費用可以用來進(jìn)行成本回收，沒有明確說明回收的時間和方式。在實際執(zhí)行中，資源國國家石油公司堅持認(rèn)為棄置費用須在實際支出后才能用于回收，在合同執(zhí)行將要結(jié)束準(zhǔn)備區(qū)塊退出移交時，該國家石油公司認(rèn)為原來的3億美元棄置費用不足，須重新估算，經(jīng)聘請的第三方咨詢公司測算上漲到5億美元。從上述案例分析，影響投資收益主要體現(xiàn)在兩個方面，一是對棄置費用在前期可行性研究中預(yù)估不足，導(dǎo)致后期實際發(fā)生遠(yuǎn)超預(yù)估數(shù)從而產(chǎn)生投資收益大打折扣。二是沒有在合同中明確回收機(jī)制，導(dǎo)致油田末期巨額棄置費用因沒有足夠的石油銷售收入用來回收，從而產(chǎn)生巨額虧損。因此，通過研究成功的棄置費案例，認(rèn)為在前期可行性研究階段，須與國家石油公司明確估算棄置費用，根據(jù)未來石油采出量與總儲量之比進(jìn)行調(diào)整，棄置費用實行按年計提并將相關(guān)資金匯入棄置基金中。一旦資金匯入棄置基金，就視同成本發(fā)生可進(jìn)行成本回收或稅收抵扣。通過這種手段，則可避免巨額損失發(fā)生。

2）在項目生產(chǎn)管理階段，應(yīng)加強棄置成本監(jiān)控和計提披露。根據(jù)《國際會計準(zhǔn)則第37號-準(zhǔn)備、或有負(fù)債和或有資產(chǎn)》《國際會計準(zhǔn)則第16號-不動產(chǎn)、廠房和設(shè)備》和中國準(zhǔn)則《企業(yè)會計準(zhǔn)則第27號-石油天然氣開采》《企業(yè)會計準(zhǔn)則第4號-固定資產(chǎn)》《企業(yè)會計準(zhǔn)則第13號-或有事項》等，對符合預(yù)計負(fù)債確認(rèn)條件的油氣資產(chǎn)棄置義務(wù)按折現(xiàn)后的現(xiàn)值提取棄置費計入油氣資產(chǎn)的成本，同時確認(rèn)預(yù)計負(fù)債。計提金額作為資產(chǎn)成本的一部分計提折耗，在礦稅制條件下可以減少應(yīng)納稅所得額從而實現(xiàn)稅收抵扣；在某些產(chǎn)量分成制合同下，按照合同規(guī)定可以按比例分期計提，只要將與計提棄置費用等額的貨幣資金匯入政府指定的棄置基金賬戶，則可以將此部分金額作為石油成本進(jìn)行成本回收。在油氣資產(chǎn)棄置會計信息披露方面，應(yīng)詳細(xì)說明棄置費用的相關(guān)法律條款、參考標(biāo)準(zhǔn)、計量方法、折現(xiàn)率、已經(jīng)完成的棄置義務(wù)和新增的棄置項目等信息。

3）在油氣田生產(chǎn)中后期，可以考慮適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)運營，及時轉(zhuǎn)移棄置風(fēng)險。全球范圍內(nèi)，棄置作業(yè)還處于起步階段，僅少數(shù)國家，如英國法律運行體系相對成熟，但也存在討論的空間；部分資源國相關(guān)法律和合同約定模糊，且實際推行力度不夠，缺乏有關(guān)棄置的標(biāo)準(zhǔn)和流程，監(jiān)管體系尚不健全，與政府商議的空間較大。經(jīng)過對棄置風(fēng)險成功轉(zhuǎn)移的案例分析，在棄置法規(guī)、棄置標(biāo)準(zhǔn)不很明確的發(fā)展中國家如非洲、中東地區(qū)，可以與當(dāng)?shù)厥凸芾聿块T溝通，進(jìn)行棄置費用談判或者將油田移交給政府所屬國家石油公司或通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，將油田資產(chǎn)出售給與政府談判能力強的當(dāng)?shù)赜凸?，達(dá)到轉(zhuǎn)移棄置風(fēng)險的目的。

4）在棄置作業(yè)階段，應(yīng)加強成本管控工作。棄置作業(yè)執(zhí)行的好壞對項目價值及公司生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生重要影響，無論棄置費用是否能夠回收，棄置工作都應(yīng)在滿足資源國法律的要求下盡可能節(jié)約成本。棄置費用降低主要途徑為利用新技術(shù)、新工藝發(fā)展帶來的效率提升；作業(yè)經(jīng)驗逐漸積累，學(xué)習(xí)曲線趨優(yōu)趨良；大規(guī)模批量作業(yè)帶來的規(guī)模優(yōu)勢降低成本等。由于目前棄置作業(yè)實施的工程隊伍主要為歐美發(fā)達(dá)國家，棄置費用較高，在將來巨大的棄置市場中，中國石油公司特別是三大國有石油公司應(yīng)該有所作為。建議積極培育中國棄置作業(yè)工程隊伍，利用低成本優(yōu)勢，積極參與棄置工程招投標(biāo)，搶占未來巨額棄置市場，從而降低棄置成本。根據(jù)目前資料，鑒于平臺拆除的風(fēng)險和需要付出的巨大經(jīng)濟(jì)代價，可以考慮利用盡量少的經(jīng)濟(jì)代價，進(jìn)行二次開發(fā)，將廢棄海洋石油平臺改作暗礁，海上風(fēng)電或光伏發(fā)電，觀測站及養(yǎng)殖、旅游和軍事用途等，讓這些平臺繼續(xù)發(fā)揮一定的作用，并獲得經(jīng)濟(jì)效益[4]。如美國將墨西哥灣廢棄平臺改造成人工礁，既減輕了設(shè)備拆除產(chǎn)生的海洋污染，又節(jié)約了大量棄置費用，為各國棄置工作提供了一個嶄新的思路和成功的范例。最新數(shù)據(jù)顯示，海上風(fēng)電已經(jīng)進(jìn)入劃時代的不依靠補貼的風(fēng)電平價時代，發(fā)展空間巨大。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，海上風(fēng)電近海區(qū)域（20 km以內(nèi)）的潛在市場空間為2 000 GW，遠(yuǎn)海地區(qū)（20 km以外）為5 000 GW，年利用小時可以達(dá)到4 000小時，海上風(fēng)電是對電網(wǎng)最友好的可再生能源。國際石油公司可以與當(dāng)?shù)卣餐\劃，將廢棄海洋石油平臺改造成風(fēng)電平臺，既可節(jié)約巨額棄置費用，又可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益二次開發(fā)，且可以為碳達(dá)峰碳中和做出貢獻(xiàn)。

5 結(jié)語

由于海外各國油氣田棄置法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不同，棄置發(fā)生在油田生產(chǎn)末期且棄置費用金額巨大，稍有不慎就易被資源國政府強制要求無法承擔(dān)的較高的棄置條件和標(biāo)準(zhǔn)，造成不可挽回的損失。

在海外油氣資產(chǎn)并購中，應(yīng)加強海外油氣資產(chǎn)棄置風(fēng)險管理和成本控制，認(rèn)真研究、解讀所在國棄置法律法規(guī)、熟悉棄置標(biāo)準(zhǔn)與流程，明確計提時間和成本回收或稅收抵扣方式，并在合同中對棄置條款進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；在項目生產(chǎn)管理階段，應(yīng)加強棄置成本監(jiān)控和計提披露，及時進(jìn)行成本回收或稅收抵扣；在油氣生產(chǎn)中后期，可以視情況采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)出售等方式轉(zhuǎn)移棄置風(fēng)險；在棄置作業(yè)階段，可以采用新技術(shù)或新工藝、規(guī)模批量作業(yè)、海上平臺二次開發(fā)利用、培育中國承包商參與競標(biāo)等措施降低棄置成本，從而達(dá)到提升投資項目效益的目的。