行政檢察監(jiān)督：法治政府建設(shè)的“護城河”

朱狄敏 袁鳴

檢察機關(guān)法律監(jiān)督是中國特色社會主義政治制度和法律制度的重要特征。2021年6月，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）正式公布，其中明確提出要全面深化行政檢察監(jiān)督。

《意見》對此主要提出以下三點要求：（一）在行政訴訟活動中，檢察機關(guān)除了要對法院的審判活動進行監(jiān)督外，同時需要對案涉行政機關(guān)的履職行為進行監(jiān)督以推動其依法履職;（二）行政訴訟之外，檢察機關(guān)在日常履職中若是接收到有關(guān)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的線索，應(yīng)當直接對行政機關(guān)展開監(jiān)督并予以糾正;（三）檢察機關(guān)應(yīng)當實質(zhì)性地、終局性地解決行政爭議。

行政檢察監(jiān)督制度的推出有著深刻的時代背景。近年來，行政機關(guān)違法實施行政行為或怠于履行職責的事件時有發(fā)生，這將對公民、法人和其他組織的人身權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益造成侵害，成為深化“法治政府”建設(shè)的“硬阻?！薄６靶姓z察監(jiān)督”無疑是對該問題的一個有力回應(yīng)。值得一提的是，浙江杭州入選了全國第一批行政檢察監(jiān)督試點地區(qū)。那么，對于各級國家機關(guān)、企事業(yè)單位和公眾而言，這一“新”事物將會帶來什么呢？

行政檢察監(jiān)督的獨特優(yōu)勢

行政檢察監(jiān)督作為針對行政權(quán)力的一種新型監(jiān)督方式，能夠彌補傳統(tǒng)監(jiān)督方式的不足。具體而言，行政檢察監(jiān)督的獨特優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下四點：

一是主動性強。行政訴訟、行政復議嚴格奉行“不告不理”與“救濟時效”制度，如果公民不及時提出申請，有關(guān)機關(guān)就不會受理;如果超過法定時效，公民便難以救濟權(quán)利。而行政檢察監(jiān)督不受上述限制，檢察機關(guān)可以主動地、全天候地介入行政爭議，及時制止公權(quán)力損害公民權(quán)益的情況發(fā)生，有效地填補行政監(jiān)督傳統(tǒng)機制的不足。

二是客觀中立。相較于由行政機關(guān)受理的行政復議制度，行政檢察監(jiān)督是由檢察機關(guān)這一“外部”主體實施的，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，突破了行政復議“內(nèi)部”視野的局限，其處理結(jié)果的公眾接受度更高。

三是效率更高。相較于行政訴訟，行政檢察監(jiān)督更為簡單快捷，避免了冗長的訴訟程序、節(jié)省了訴訟成本。而時間與效率對于那些需要權(quán)利救濟的當事人而言直接意味著“利益”。因此，行政檢察監(jiān)督在公民或法人面對公權(quán)力急需權(quán)利救濟的情境下，具有救濟快、成本低的優(yōu)勢。

四是方式靈活。行政檢察監(jiān)督既可以發(fā)生在訴訟程序之中，也可以在其之外而不受當事人請求范圍以及訴訟程序的限制，監(jiān)督方式靈活變通，以實質(zhì)性化解行政爭議為第一要務(wù)。如最高檢公布的第117號指導性案例，針對當事人陳某對行政判決不服而提起的監(jiān)督申請，檢察機關(guān)在初步認定江蘇某區(qū)人民政府的強制拆除行為違法的情況下，了解到陳某的實質(zhì)訴求是獲得賠償，此時如果按部就班地選擇走抗訴程序，需經(jīng)歷的程序繁瑣冗長;若雙方和解，則當事人的訴求能更及時地實現(xiàn)。最終，檢察機關(guān)通過努力促成了雙方的和解，既不增加其他機關(guān)的訟累，也為當事人帶來了切實、重大的利益。

行政機關(guān)如何看待檢察監(jiān)督

行政檢察監(jiān)督的大潮已然迎面撲來。這一制度的順利開展不僅需要檢察機關(guān)的盡職履責，也需要行政機關(guān)的支持與配合。

第一，不斷提高自身依法行政的能力與水平。行政檢察監(jiān)督是一項新事物，各級政府及其部門要積極樹立正確的權(quán)力觀、法治觀，以“打鐵還需自身硬”的心態(tài)看待行政檢察監(jiān)督制度對今后工作可能帶來的影響，消除抵觸對抗心理，把行政檢察監(jiān)督視作行政機關(guān)全面提升依法行政能力的一次契機，實現(xiàn)檢察監(jiān)督糾錯與倒逼依法行政的有機結(jié)合。通過不斷加強依法行政能力建設(shè)，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍，不斷加強執(zhí)法單位合法性審查力量和機制建設(shè)，努力確保做出的每一件行政行為都經(jīng)得起法律的檢驗。

第二，支持檢察機關(guān)依法開展行政檢察監(jiān)督活動?！斗ㄖ握憬ㄔO(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》提出堅持將行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系納入黨和國家監(jiān)督體系全局統(tǒng)籌謀劃，各級行政機關(guān)應(yīng)當把行政檢察監(jiān)督看作是對自身依法行政所存在問題的 “把脈問診”。要讓監(jiān)督的作用更好地發(fā)揮出來，監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題充分挖掘出來，有則改之，無則加勉。各級行政機關(guān)應(yīng)當自覺接受檢察機關(guān)監(jiān)督，對于依法制發(fā)的檢察建議等要客觀考量、虛心采納，對認定的行政違法行為要及時改正，舉一反三，對相關(guān)責任人員依規(guī)依法給予處分。

第三，“借力”檢察機關(guān)共同實質(zhì)性化解行政爭議?！皩嵸|(zhì)性化解行政爭議”不僅僅是對檢察機關(guān)的要求，也是對行政機關(guān)的要求，這一要求明確被寫進了中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》。實踐中，各級政府在探索與完善行政爭議實質(zhì)性化解機制的過程中絞盡腦汁，實際效果未必盡如人意，其癥結(jié)就在于中立性不夠。由于行政爭議既然產(chǎn)生，行政機關(guān)與行政相對人天然地處于相對的立場上，若僅憑雙方之間內(nèi)部的溝通、交流很難實質(zhì)性地化解爭議，相對人對行政機關(guān)也難以信服。此時如果能發(fā)揮檢察機關(guān)的中立地位與公信力，讓其參與實質(zhì)性行政爭議化解工作，調(diào)和雙方的矛盾，促進矛盾和解，必將起到事半功倍的效果。例如，2021年初發(fā)生在上海市普陀區(qū)的交通道路標線設(shè)置不合理監(jiān)督案中，面對駕駛員群體與交管部門的矛盾，檢察機關(guān)受邀參與了行政爭議化解工作，經(jīng)過大量的調(diào)查研究與溝通工作提出了類案檢察建議，最終使道路標線得以整改、有效化解了行政矛盾糾紛。

本文系最高人民檢察院檢察理論課題《行政強制措施檢察監(jiān)督的保障與界限》（GJ2015D02）研究成果;朱狄敏系浙江工商大學法學院教授;袁鳴系浙江工商大學法學院研究生