二元體制下我國(guó)軍民融合深度發(fā)展的法治實(shí)施困境與對(duì)策

邵 輝，徐冬根

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030)

0 引言

安全是發(fā)展的環(huán)境前提，發(fā)展是安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。如何把國(guó)家有限的資源合理配置于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè),實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展和安全的協(xié)調(diào)，歷來是大國(guó)崛起必然面臨的重要問題[1]。自1862年美國(guó)頒布《莫雷爾法案》(Morrill Land-Grant Act)開始探索軍民融合相關(guān)理論與實(shí)踐以來[2]，全球主要強(qiáng)國(guó)基本都通過軍民融合戰(zhàn)略統(tǒng)籌安全與發(fā)展之間的平衡，實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)軍的國(guó)家治理目標(biāo)[3]，不過，在發(fā)展模式上存在軍民一體化、軍民并重、以軍帶民和以民掩軍等路徑差別[4]?，F(xiàn)代化的軍民融合是戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)信息化、技術(shù)形態(tài)軍民通用化、經(jīng)濟(jì)形態(tài)高度市場(chǎng)化、國(guó)家治理體系和治理能力法治化等綜合因素緊密結(jié)合的時(shí)代產(chǎn)物。我國(guó)軍民融合先后經(jīng)過軍民兩用、軍民結(jié)合、寓軍于民等發(fā)展時(shí)期，當(dāng)下正處于從初步融合走向深度融合的過渡階段，同時(shí)，我國(guó)軍民融合上升速率已經(jīng)呈現(xiàn)邊際遞減的明顯趨勢(shì)[5]，亟需從制度層面打破“軍”“民”二元分離體制結(jié)構(gòu)，形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局。

新時(shí)代，我國(guó)軍民融合深化過程也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)交換的分工網(wǎng)絡(luò)一體化過程[6]，關(guān)鍵在于利用中國(guó)獨(dú)特的新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，有效整合軍隊(duì)和市場(chǎng)雙方主體力量，打破軍用系統(tǒng)和民用系統(tǒng)長(zhǎng)期相互封閉的二元體制隔離狀態(tài)[7]。軍民融合走向深度發(fā)展階段，許多深層次問題與法律政策、體制機(jī)制密切相關(guān)，法律、監(jiān)管以及文化差異都會(huì)阻礙軍民融合發(fā)展深度和廣度[3],需要通過法律制度建設(shè)與法律實(shí)踐運(yùn)行破除軍民融合的二元體制壁壘[8]，借助法治實(shí)施引領(lǐng)和授權(quán)軍民融合改革，保證軍民融合改革于法有據(jù)，同時(shí)，采用法律的形式確認(rèn)軍民融合初期改革成果、消除改革體制機(jī)制障礙，并基于法治實(shí)施整合各類主體力量，配置各類要素資源，保障軍民融合系統(tǒng)高效運(yùn)行，最終在法治化軌道上形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系，國(guó)家主導(dǎo)、需求牽引、市場(chǎng)運(yùn)作相統(tǒng)一的工作運(yùn)行體系，以及系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的政策制度體系。

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，目前關(guān)于軍民融合法治問題的研究較少而且脫離軍民融合發(fā)展實(shí)踐，缺乏有針對(duì)性的軍民融合法治實(shí)施對(duì)策性研究。基于此，本文立足軍民二元分離的體制結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)約束，聚焦于二元體制下軍民融合法治實(shí)施主題，從靜態(tài)的法律規(guī)范層面和動(dòng)態(tài)的法律運(yùn)行層面系統(tǒng)研究軍民融合深度發(fā)展過程中的法治實(shí)施困境與難題，并對(duì)未來軍民融合體制機(jī)制改革如何在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)提出政策建議。

1 二元體制下軍民融合深度發(fā)展的縱橫雙向法律規(guī)范體系

軍民融合深度發(fā)展法治保障體系，整體上由法律法規(guī)等正式法律淵源(硬法)和政策意見等非正式法律淵源(軟法)共同組成，該體系與我國(guó)歷史上形成的軍民二元分離結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。在新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)一直實(shí)行黨政軍一體、平戰(zhàn)一體的國(guó)防建設(shè)模式，較好地滿足了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)防建設(shè)需要。改革開放后，黨和國(guó)家工作重心逐漸轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)歷多次政府機(jī)構(gòu)改革，政府職能逐漸聚焦于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)國(guó)防建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理職能出現(xiàn)了一定分化，逐步形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)相對(duì)隔離、各自運(yùn)行的二元體制結(jié)構(gòu)。在軍民二元體制分離狀態(tài)下，整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系實(shí)際上被分隔為兩個(gè)獨(dú)立的運(yùn)行體系，即民用科技創(chuàng)新體系和國(guó)防科技創(chuàng)新體系。軍民二元體系映射下，軍民融合法律規(guī)范體系無論從橫向領(lǐng)域范圍還是縱向效力位階來看，都普遍存在結(jié)構(gòu)不科學(xué)、門類不健全、內(nèi)容不銜接等問題[9]。

1.1 軍民融合的縱向效力位階

從軍民融合發(fā)展的全球經(jīng)驗(yàn)來看，往往通過設(shè)置專門法律條款明確軍民一體化發(fā)展總體要求。例如，《美國(guó)法典》第10篇第148章第2501條“國(guó)家科技工業(yè)基礎(chǔ)的國(guó)家安全目標(biāo)”的(b)款即通過法律手段，把“軍民一體化政策”(Civil-Military Integration Policy)中軍民結(jié)合、寓軍于民的總體要求作為一項(xiàng)國(guó)家基本戰(zhàn)略確定下來[10]。我國(guó)關(guān)于軍民融合( Military-Civilian Integration)深度發(fā)展的法律法規(guī)，包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的國(guó)家法律，國(guó)務(wù)院各部委、中央軍委各總部頒布的行政規(guī)章和軍事規(guī)章，還包括設(shè)區(qū)的市人大和市政府制定的軍民融合相關(guān)地方性法規(guī)與規(guī)范性文件。

僅從國(guó)家法律層面規(guī)定來看，《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。……中華人民共和國(guó)的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國(guó)防，……參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)”。該規(guī)定是我國(guó)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略提出的憲法基礎(chǔ)[4]，也為軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施提供了國(guó)家根本大法的制度保障。國(guó)防是國(guó)家生存和發(fā)展的安全保障，為了更好地平衡國(guó)家安全與發(fā)展的關(guān)系，《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)防法》)進(jìn)一步明確規(guī)定：“國(guó)家堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)協(xié)調(diào)、平衡、兼容發(fā)展，依法開展國(guó)防活動(dòng)，加快國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)富國(guó)和強(qiáng)軍相統(tǒng)一。……國(guó)防科技工業(yè)實(shí)行軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、自主可控的方針?！胤礁骷?jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法對(duì)承擔(dān)國(guó)防科研生產(chǎn)任務(wù)和接受軍事采購(gòu)的組織和個(gè)人給予協(xié)助和支持”。

在《憲法》和《國(guó)防法》的原則性規(guī)定下，從縱向效力位階上看，軍民融合深度發(fā)展的法治保障體系具體包括3個(gè)不同層次的法律與政策淵源：第一層次是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的軍民融合相關(guān)法律，該類法律效力位階最高，橫跨軍民融合綜合性法律和專門性法律兩大類；第二層次是由中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委頒布的政策意見、行政法規(guī)、軍事法規(guī)和其它規(guī)范性文件等，該類法規(guī)政策數(shù)量相對(duì)最多；第三層次分為兩部分，一部分由國(guó)務(wù)院各部委、中央軍委各總部制定的部委規(guī)章、軍事規(guī)章組成，另一部分由市人大及其常委會(huì)和市政府制定的地方性法規(guī)、地方規(guī)章和地方軍民融合規(guī)劃組成。

3個(gè)層級(jí)的法律與政策保障，為軍民融合發(fā)展創(chuàng)造了比較完善的制度環(huán)境。同時(shí)，三大層級(jí)的軍民融合法律法規(guī)涉及經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、國(guó)防交通、軍事采購(gòu)與物流、裝備科研生產(chǎn)等方面不同法規(guī)內(nèi)容，難免產(chǎn)生諸多矛盾，只有及時(shí)立改廢釋，才能真正建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的軍民融合法制體系。此外，為了保障軍民融合體制機(jī)制在法治保障下順暢運(yùn)行，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)為國(guó)防建設(shè)提供更加雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，國(guó)防建設(shè)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供更加堅(jiān)強(qiáng)的安全保障，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委頒發(fā)了軍民融合指導(dǎo)意見、規(guī)劃計(jì)劃、行政法規(guī)、軍事規(guī)章等規(guī)范性文件，部分地方政府也出臺(tái)了促進(jìn)本地軍民融合深度發(fā)展的地方規(guī)劃，要求完善本地區(qū)軍民融合法規(guī)政策保障，善用法治思維和法治方式推動(dòng)工作，為軍民融合發(fā)展創(chuàng)造更有力、更有效的政策環(huán)境。

1.2 軍民融合深度發(fā)展法律的橫向領(lǐng)域范圍

十九屆中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)第二次會(huì)議通過了《關(guān)于加強(qiáng)軍民融合發(fā)展法治建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)通過完善法律制度，推進(jìn)軍民融合領(lǐng)域立法，盡快實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法全覆蓋[11]。為了將軍民融合真正落到實(shí)處，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局中充分考慮軍事布局需求，在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中剛性落實(shí)國(guó)防要求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)在各領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展、平衡發(fā)展、兼容發(fā)展，我國(guó)法律在軍民融合重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域分別制定了專門規(guī)定[12]，有效的法律保護(hù)可以減少軍民融合過程中可能產(chǎn)生的知識(shí)泄露與伙伴企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為?，F(xiàn)有軍民融合體制在中央層面是統(tǒng)一的，與之對(duì)應(yīng)的軍民融合綜合性立法和中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)也呈現(xiàn)一元結(jié)構(gòu)；從中央繼續(xù)往下分一個(gè)層次時(shí)，自然分解為軍用和民用兩大系統(tǒng)，與之適應(yīng)的軍民融合重點(diǎn)領(lǐng)域立法和地方軍民融合治理隨之呈現(xiàn)二元分離結(jié)構(gòu)。也就是說，在法律層面，二元體制的分離結(jié)構(gòu)主要存在于軍民融合深度發(fā)展的橫向領(lǐng)域范圍法律之中。

從橫向領(lǐng)域范圍來看，專門性法律制度又可具體分為兩大類：一是軍民融合重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｉT性法律制度，主要包括六大類，例如，基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)與資源共享類、國(guó)防科技工業(yè)與武器裝備發(fā)展類、軍民科技協(xié)同創(chuàng)新類、軍地人才雙向培養(yǎng)交流使用類、社會(huì)服務(wù)和軍事后勤統(tǒng)籌發(fā)展類、國(guó)防動(dòng)員現(xiàn)代化建設(shè)與應(yīng)急類等；二是軍民融合新興領(lǐng)域?qū)ｉT性法律制度，主要集中在海洋領(lǐng)域、太空領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域、生物領(lǐng)域、新能源領(lǐng)域、人工智能領(lǐng)域以及量子計(jì)算技術(shù)領(lǐng)域等，致力于構(gòu)建地理空間、導(dǎo)航定位、氣象水文、海洋水域、標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間、社會(huì)人文、測(cè)繪、物流等領(lǐng)域的軍地信息融合共享平臺(tái)，拓展聯(lián)通渠道，規(guī)范互通標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)軍地信息資源充分互補(bǔ)共用，推動(dòng)中國(guó)國(guó)防建設(shè)的高新技術(shù)信息化進(jìn)程[3]。

具體而言，一是在軍事裝備和軍民科技協(xié)同創(chuàng)新方面，《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定“國(guó)家建立有效的軍民科技成果相互轉(zhuǎn)化體系，完善國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制。軍品科研生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法優(yōu)先采用先進(jìn)適用的民用標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)軍用、民用技術(shù)相互轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化”；二是在軍民兩用基礎(chǔ)設(shè)施共建共享方面，《中華人民共和國(guó)國(guó)防交通法》在總則部分開宗明義地指出“為了加強(qiáng)國(guó)防交通建設(shè)，促進(jìn)交通領(lǐng)域軍民融合發(fā)展，保障國(guó)防活動(dòng)順利進(jìn)行，制定本法?！瓏?guó)家堅(jiān)持軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)軍地資源優(yōu)化配置、合理共享，提高國(guó)防交通平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)的能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)防交通工作遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、統(tǒng)籌規(guī)劃、平戰(zhàn)結(jié)合的原則”；三是在軍隊(duì)人才培養(yǎng)及社會(huì)保障方面，《中華人民共和國(guó)軍人保險(xiǎn)法》明確規(guī)定“軍人保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)軍人職業(yè)特點(diǎn)，與社會(huì)保險(xiǎn)制度相銜接，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。國(guó)家根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展，適時(shí)補(bǔ)充完善軍人保險(xiǎn)制度”；四是在國(guó)防動(dòng)員及突發(fā)事件應(yīng)急方面，《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》規(guī)定“國(guó)防動(dòng)員堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民的方針，遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全民參與、長(zhǎng)期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、統(tǒng)籌兼顧、有序高效的原則”；五是在軍民融合的海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間、生命科學(xué)、新能源等新興領(lǐng)域，《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)核安全法》《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等也均作出了相關(guān)規(guī)定，此處不再贅述。

2 二元體制下軍民融合深度發(fā)展中法治實(shí)施的雙重困境

軍民融合深度發(fā)展的內(nèi)涵是，將國(guó)防經(jīng)濟(jì)置于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系之中進(jìn)行系統(tǒng)思考，實(shí)現(xiàn)軍民資源共建、共享、共用，平戰(zhàn)結(jié)合、快速轉(zhuǎn)換和寓軍于民[13]，其實(shí)質(zhì)是對(duì)軍民融合各參與主體利益結(jié)構(gòu)重塑的調(diào)整過程[14]。目前，軍民融合深度發(fā)展尚未從法律制度層面打破長(zhǎng)期以來的軍民二元分離狀態(tài)，仍處于軍民分割的二元體制結(jié)構(gòu)，還存在協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、共建共享不暢通等現(xiàn)實(shí)問題，軍民兩大體系之間資源要素相對(duì)凝固和隔離，造成軍事工業(yè)與民用工業(yè)相分離的同時(shí)還不斷擠占整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)資源[15]，最終形成一種“攫取性”國(guó)防建設(shè)體系[1]，導(dǎo)致軍民融合相關(guān)主體各自為營(yíng)、各搞各的，“多龍治水”的現(xiàn)象十分突出。軍民融合發(fā)展不協(xié)調(diào)、軍地雙方需求不對(duì)接、資源不共享、成果轉(zhuǎn)化數(shù)量有限，久而久之形成嚴(yán)重的體制性、結(jié)構(gòu)性障礙，這些障礙的制度根源在于二元體制下軍民融合法治實(shí)施過程中，涉及軍地雙方權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)章散見于不同規(guī)范性文件之中[10]，無論是從法律規(guī)范層面還是法律運(yùn)行層面，都缺少系統(tǒng)性而且缺少觸及軍民深度融合實(shí)質(zhì)的可操作性規(guī)定。

2.1 軍民融合在法律規(guī)范層面的法治實(shí)施困境

現(xiàn)有的軍民融合法律政策體系在國(guó)防科技工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域相對(duì)成熟，而在軍隊(duì)保障、軍民一體化等領(lǐng)域尚有欠缺[16]，在民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入國(guó)防建設(shè)領(lǐng)域等尚存法律空白，在領(lǐng)導(dǎo)體制、產(chǎn)品質(zhì)量、融資渠道等方面也缺乏統(tǒng)一性法律法規(guī)。隨著軍民融合進(jìn)入深度發(fā)展階段，利益主體多元化趨勢(shì)更加明顯。軍民融合牽涉軍地兩個(gè)方面，從我國(guó)立法體制來看，軍隊(duì)與地方分別隸屬于不同立法系統(tǒng)，軍隊(duì)與地方各自擁有制定法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，導(dǎo)致軍民融合在法律規(guī)范層面存在諸多問題。

2.1.1 軍民融合立法層級(jí)低，缺乏綜合性、高位階法律

我國(guó)軍民融合戰(zhàn)略自實(shí)施以來，“紅頭文件”多、法律規(guī)范少，多以意見、辦法等為主,缺乏法律效力，權(quán)威性、綜合性、規(guī)范性、穩(wěn)定性不強(qiáng)。一方面，在現(xiàn)有為數(shù)不多的軍民融合法律規(guī)范中，多以法規(guī)、部門規(guī)章或者部分法律條款為主，法律位階較低，效能有限，協(xié)調(diào)性差、約束力不強(qiáng)，缺乏統(tǒng)一性的高位階法律，特別是由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布、能夠同時(shí)對(duì)軍地雙方具有較強(qiáng)法律約束力和執(zhí)行力、統(tǒng)一性與綜合性軍民融合相關(guān)法律長(zhǎng)期缺位[12]，使軍民二元分離體制結(jié)構(gòu)逐漸成為軍民融合的體制性障礙，已經(jīng)無法適應(yīng)軍民融合向深度發(fā)展的實(shí)踐需要。反觀日本的軍民融合，其在1970年即頒布《國(guó)防裝備和生產(chǎn)基本政策》，將日本國(guó)防工業(yè)“寓軍于民”的國(guó)家戰(zhàn)略以法律形式固定下來，為日本探索適合本國(guó)國(guó)情的軍民兩用技術(shù)發(fā)展提供了法律基礎(chǔ)[17]。另一方面，軍民融合的“紅頭文件”雖具有一定靈活性、及時(shí)性且數(shù)量較多，但多數(shù)為以規(guī)劃、計(jì)劃、意見等類型為主的綜合引導(dǎo)性政策、戰(zhàn)略統(tǒng)籌性政策和高度原則性政策，政策層級(jí)不高、政策效力偏低，缺乏微觀操作細(xì)則[16]，無法起到法律規(guī)范所特有的廣泛性、長(zhǎng)期性、強(qiáng)制性等作用，還存在部分軍民融合政策權(quán)利結(jié)構(gòu)不清晰，軍民協(xié)同創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策不公開，軍工固定資產(chǎn)投資相關(guān)政策更新滯后，軍民通用標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)防科技成果解密相關(guān)政策互動(dòng)性較差等問題。而且，很多促進(jìn)軍民融合發(fā)展的條例規(guī)章和文件由于密級(jí)較高，難以向社會(huì)公開，不利于民事主體積極參與國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)事務(wù)，導(dǎo)致政策性文件規(guī)定內(nèi)容很難得到真正落實(shí)。

2.1.2 軍民融合立法碎片化，法律規(guī)范系統(tǒng)性、體系性不強(qiáng)

現(xiàn)階段，軍民融合法律法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)明顯滯后于戰(zhàn)略部署[18]。由于缺乏在軍民融合深度發(fā)展領(lǐng)域起統(tǒng)帥作用、全面規(guī)范推進(jìn)軍民融合發(fā)展的綜合性和統(tǒng)一性法律規(guī)范，導(dǎo)致軍民融合發(fā)展的管理體制與決策協(xié)調(diào)機(jī)制始終無法明確，軍民融合重大戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目布局和國(guó)防核心能力建設(shè)等缺乏法律保障，導(dǎo)致軍地雙方分別從自身利益出發(fā)，阻礙軍民融合向前發(fā)展，出現(xiàn)“上面不融合，下面難融合”、“軍軍不融合，軍民難融合”、“機(jī)關(guān)不融合，基層難融合”等一系列軍民融合深度發(fā)展的法治實(shí)施困境。

軍民融合統(tǒng)一性法律的長(zhǎng)期缺位已經(jīng)導(dǎo)致軍地雙方尤其是部分國(guó)防法律法規(guī)在制度設(shè)置上呈現(xiàn)自我封閉、自成體系狀態(tài)[19]，與合同法、仲裁法、政府采購(gòu)法、產(chǎn)品質(zhì)量法以及《企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍登記管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)明顯不統(tǒng)一、不配套。例如，在國(guó)防科研生產(chǎn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、許可證申請(qǐng)管理方面，存在軍地兩套不同的認(rèn)證與資格審查體系及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。尤其是在武器裝備采購(gòu)領(lǐng)域，尚無專門規(guī)范軍地雙方關(guān)系、軍民統(tǒng)一遵守的基本法律，涉及軍地雙方權(quán)利和義務(wù)的處理規(guī)章散見于不同法律中，既缺少系統(tǒng)性又缺乏實(shí)質(zhì)性和可操作性。這一現(xiàn)狀不僅使軍地雙方利益不協(xié)調(diào)、權(quán)益難以得到法律保護(hù)，也使得從法律上推動(dòng)武器裝備科研生產(chǎn)的軍民一體化建設(shè)變得困難重重，更不利于促進(jìn)武器裝備科研生產(chǎn)分層次、分系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)。

2.1.3 軍民融合法律政策關(guān)注的重點(diǎn)多為顯性抽象指標(biāo)且內(nèi)容更新緩慢

軍民融合的理論解釋中，軍用產(chǎn)業(yè)和民用產(chǎn)業(yè)不應(yīng)處于割裂狀態(tài)，而應(yīng)通過以軍帶民和以民促軍發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，最終形成軍民共進(jìn)的雙贏格局。但是，軍民融合的法律規(guī)范內(nèi)容遠(yuǎn)未跟上軍民融合深度發(fā)展實(shí)踐進(jìn)程，出現(xiàn)一些明顯不相適應(yīng)的情形。軍民融合法律與政策多以寬泛性的文字表述和形式化的抽象指標(biāo)為主，既未對(duì)實(shí)踐創(chuàng)新指標(biāo)給予足夠重視，不能促進(jìn)軍民融合科技成果市場(chǎng)化、促進(jìn)軍地雙方產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新、營(yíng)造軍地雙方協(xié)同創(chuàng)新氛圍等軍民融合科技創(chuàng)新長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，也沒有能夠量化的可操作性考核依據(jù)，僅片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家級(jí)重大項(xiàng)目、入選國(guó)家或省市計(jì)劃的人才數(shù)量、SCI論文等數(shù)據(jù)支撐。

首先，部分法規(guī)內(nèi)容不符合軍民融合發(fā)展形勢(shì)要求，主要體現(xiàn)在國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域，例如，只有軍工集團(tuán)能夠享受國(guó)家軍工科研保障條件建設(shè)投資，大多數(shù)承擔(dān)軍品研制生產(chǎn)任務(wù)的民口單位難以享受同等待遇。軍工單位生產(chǎn)的軍品全部享受免征增值稅等稅收優(yōu)惠政策，而民口單位生產(chǎn)軍品只有11類特定產(chǎn)品在總裝環(huán)節(jié)免征增值稅。其次，部分軍民融合領(lǐng)域存在立法空白，增加了“軍轉(zhuǎn)民”或“民參軍”的制度交易成本，不利于國(guó)防現(xiàn)代化建設(shè)中軍用技術(shù)對(duì)民用先進(jìn)技術(shù)的吸收[20]。主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是缺乏關(guān)于國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬和利益分配、國(guó)防技術(shù)成果定密解密、軍民資源共享、軍品驗(yàn)收、軍工固定資產(chǎn)投資、軍民通用標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)政策法規(guī)；二是缺乏關(guān)于軍民融合科技成果轉(zhuǎn)化、基礎(chǔ)設(shè)施共用、軍民標(biāo)準(zhǔn)融合、軍用固定資產(chǎn)投資的明確法律規(guī)定，軍民科技體系二元分離、相互封閉以及互動(dòng)共享機(jī)制不暢問題始終存在；三是缺乏關(guān)于軍民融合質(zhì)量體系認(rèn)證、保密認(rèn)證、承制單位資格證和科研生產(chǎn)許可證等通暢渠道。這些問題亟待軍地雙方政策法律突破軍地二元體制的束縛，真正做到“同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步發(fā)展”。

2.1.4 涉及軍民融合糾紛解決的程序性法規(guī)較少，難以滿足軍民融合糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需求

如何利用程序性制度安排降低軍民融合發(fā)展中的摩擦成本和外部性風(fēng)險(xiǎn)，已成為軍民融合中亟待解決的重要問題[21]。目前在推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展法律執(zhí)行和適用過程中，出現(xiàn)了許多涉軍爭(zhēng)議和糾紛，主要集中在武器采購(gòu)合同糾紛、國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)保密管理、軍工集團(tuán)混改、國(guó)防科研成果轉(zhuǎn)化、“兩參人員”(參戰(zhàn)退役軍人及參加核試驗(yàn)軍隊(duì)退役人員)權(quán)益保障糾紛、全面停止軍隊(duì)有償服務(wù)中的合同協(xié)議補(bǔ)償糾紛等方面。在這些涉及軍地民事糾紛的解決程序中，存在軍事法院不能受理、地方法院與仲裁機(jī)構(gòu)不敢受理的情況。按照2012年最高人民法院《關(guān)于軍事法院管轄民事案件若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定，軍事法院只管轄4類民事糾紛案件，不審理軍民融合相關(guān)民事糾紛。另外，地方法院或仲裁機(jī)構(gòu)在審理或仲裁軍地民事糾紛時(shí)，由于軍隊(duì)擁有國(guó)防司法豁免權(quán)，即使審判或仲裁后也存在無法執(zhí)行判決或裁定的情形，使得地方法院和仲裁機(jī)構(gòu)不愿意受理軍地民事糾紛。當(dāng)前，包括軍民融合糾紛在內(nèi)，軍地民事糾紛基本都是通過調(diào)解或協(xié)商解決，但軍民融合發(fā)展中的軍地民事糾紛復(fù)雜多變，形式多樣，如果不能通過法律訴訟方式加以解決，不足以達(dá)到公平、公正和高效的目的，其結(jié)果自然不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。

2.2 軍民融合在法律運(yùn)行層面的法治實(shí)施問題

由于軍民融合法律政策體系本身處于不完備狀態(tài)，無法及時(shí)回應(yīng)國(guó)防安全資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置中存在的制度供給不足和主體協(xié)調(diào)困境問題，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)軍民融合發(fā)展法律的特點(diǎn)、規(guī)律和本質(zhì)性要求的認(rèn)識(shí)也尚未到位，在缺乏軍民融合深度發(fā)展統(tǒng)一性法律的頂層設(shè)計(jì)和宏觀統(tǒng)籌的情形下，軍地雙方相關(guān)部門的組織管理、工作運(yùn)行等缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，軍民科技協(xié)同規(guī)劃、基礎(chǔ)資源共享等缺乏有效銜接，促進(jìn)軍民融合成果雙向轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確、激勵(lì)措施不足、對(duì)接渠道不暢?？傮w而言,軍民融合深度發(fā)展在法律政策運(yùn)行層面的法治實(shí)施問題主要集中在以下幾個(gè)方面：軍地兩大系統(tǒng)各自為政，“多張皮”“多龍治水”現(xiàn)象十分突出；軍民融合存在標(biāo)準(zhǔn)融合壁壘，軍民產(chǎn)品和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通用化進(jìn)程緩慢；軍地雙方聯(lián)絡(luò)不暢，尚未形成制度化的對(duì)接機(jī)制；軍民融合案件糾紛解決渠道單一，軍民融合公共法律服務(wù)體系不健全。

2.2.1 軍地兩大系統(tǒng)各自為政，軍民融合“多張皮”“多龍治水”多元管理體制問題突出

基于對(duì)國(guó)家軍事利益基礎(chǔ)性和前提性地位的重視，軍事立法的價(jià)值體系與地方立法相比具有一定特殊性[22]。對(duì)軍事法規(guī)體系特殊性的強(qiáng)調(diào)，加之軍民分離的二元體系和管理體制尚未從根本上發(fā)生改變，導(dǎo)致軍民融合過程中軍地兩大系統(tǒng)各自為政，反過來加劇雙方主體在軍民融合職能上的“缺位”“越位”“失位”，造成“多頭提需求、分散搞對(duì)接、各自抓建設(shè)”，使得需求無法與供給有效對(duì)接。如果不能從制度上解決這些軍民融合法律政策先天性分離問題，則國(guó)家軍民融合體系會(huì)陷入“指頭硬、拳頭軟”、“要素強(qiáng)、系統(tǒng)弱”、“有資源無力量、有實(shí)力無能力”的尷尬境地，處于多頭管理、各自為政、分散交叉、缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)管協(xié)調(diào)的被動(dòng)局面，最終因軍地雙方主體利益取向不同產(chǎn)生“軍轉(zhuǎn)民”動(dòng)力不足與“民參軍”熱情弱化的消極后果[23]。

2.2.2 軍民融合存在標(biāo)準(zhǔn)融合壁壘和二元分立機(jī)制，軍民產(chǎn)品和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通用化進(jìn)程緩慢

統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是軍民融合在技術(shù)操作層面的軟法保障。軍用技術(shù)和民用技術(shù)之間的割裂往往是制度性的而非本質(zhì)性的，從技術(shù)本質(zhì)上講，只有割裂的軍用市場(chǎng)和民用市場(chǎng)而沒有割裂的軍用技術(shù)和民用技術(shù)[24]。從資源依賴?yán)碚摵突ゲ僮餍岳碚撘暯强梢园l(fā)現(xiàn)，軍民融合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與非技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有較大的協(xié)同互用空間，軍民技術(shù)的邊界逐漸消失和雙向轉(zhuǎn)化通道增加更加明確了軍民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)走向統(tǒng)一融合的現(xiàn)實(shí)可能。而且，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，軍民通用的共同性、開放性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于促進(jìn)軍民深度融合起著關(guān)鍵作用[2]。但是，在軍民融合發(fā)展實(shí)踐中，國(guó)防專利運(yùn)營(yíng)“重定密、輕解密”特征深度影響國(guó)防專利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的“軍轉(zhuǎn)民”進(jìn)程，軍地雙方更多的是分別從自身利益出發(fā)采用各自產(chǎn)品和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致軍用標(biāo)準(zhǔn)和民用標(biāo)準(zhǔn)的兼容性較差甚至互相沖突，而且，缺少軍民兩用技術(shù)與產(chǎn)品(Dual-use Technology & Product)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接機(jī)制，以及鼓勵(lì)采用成熟軍民兩用產(chǎn)品與民用標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)機(jī)制。

一方面，“民參軍”的設(shè)計(jì)、研發(fā)、生產(chǎn)、維修過程存在諸多高門檻制約和資產(chǎn)專用性限制，市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)相混淆[25]，特別是在保密資質(zhì)認(rèn)證、武器裝備科研生產(chǎn)許可證、軍民標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理體系、武器裝備承制單位資格認(rèn)證、武器裝備采購(gòu)需求信息與科研生產(chǎn)信息的定向發(fā)布與封閉管理等方面，而且這些高門檻往往由不同主管機(jī)構(gòu)制定和施行，導(dǎo)致民企進(jìn)入包括國(guó)防建設(shè)等領(lǐng)域在內(nèi)的軍工市場(chǎng)，行政審批與限制過多，行業(yè)行政性壟斷嚴(yán)重阻礙軍民融合公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成，說明軍民融合發(fā)展中針對(duì)民營(yíng)資本的隱性壁壘依然存在。

另一方面，“軍轉(zhuǎn)民”是軍工企業(yè)主動(dòng)突破軍民二元分離體制結(jié)構(gòu)藩籬，嘗試進(jìn)入民品領(lǐng)域和參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的重要途徑。軍民融合發(fā)展實(shí)踐中，軍民產(chǎn)品和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通用化進(jìn)程緩慢主要存在兩方面原因，一是軍工企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部實(shí)行壟斷、封閉式管理，各行業(yè)之間界限分明且自成體系，“一個(gè)單位、兩種制度”相對(duì)比較典型，即針對(duì)軍品和民品實(shí)行不同的資源分配方式、管控體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性相對(duì)不足。由此，必然造成行業(yè)內(nèi)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、政策文件、管理制度多種類、多體系并存，且大量不必要的武器裝備科研生產(chǎn)軍用標(biāo)準(zhǔn)阻礙軍工企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)融合。二是軍地對(duì)接主體不明確、軍地雙方標(biāo)準(zhǔn)不一致引發(fā)的“有需求難對(duì)接、有資源難利用”問題，以及融合意識(shí)不到位引起的“融與不融一個(gè)樣，融好融壞一個(gè)樣”現(xiàn)象，加劇了軍地雙方溝通障礙，未實(shí)現(xiàn)“軍隊(duì)統(tǒng)一提需求、軍地統(tǒng)籌搞對(duì)接、政府部門主要抓落實(shí)”的融合目標(biāo)。

2.2.3 軍地雙方聯(lián)絡(luò)不暢，尚未形成制度化對(duì)接機(jī)制

現(xiàn)有多數(shù)跨軍地議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，事實(shí)上主要起聯(lián)系溝通作用，基本上沒有決策權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)，“有協(xié)調(diào)、無結(jié)果，有議事、無決策，有啟動(dòng)、無監(jiān)督”的工作低效問題沒有從根本上得到解決。目前，各地雖已在中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立地方軍民融合發(fā)展委員會(huì)，但由于尚未明確界定其具體職責(zé)和工作范圍,沒有實(shí)現(xiàn)軍民融合歸口管理，也沒有理順新設(shè)軍民融合發(fā)展機(jī)構(gòu)與武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)調(diào)小組等已有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。此外，在推進(jìn)軍民融合法治實(shí)施機(jī)制建設(shè)過程中，未形成“一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”的軍地雙方聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制。要打破軍地雙方聯(lián)絡(luò)不暢困境以及“協(xié)調(diào)工作靠感情、解決問題靠關(guān)系、多做工作多吃虧”的現(xiàn)象，就要明確政府權(quán)力的邊界，制定資金保障、利益補(bǔ)償、優(yōu)惠扶持等政策，拆除軍地之間、部門之間利益固化的藩籬，增強(qiáng)融合發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，通過法治實(shí)施與改革創(chuàng)新破除軍民二元分離體制結(jié)構(gòu)，解決好“平時(shí)如何搞好軍民融合發(fā)展、戰(zhàn)時(shí)如何依法征用民用資源、如何實(shí)現(xiàn)快速平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”系列問題。

2.2.4 軍民融合案件糾紛解決渠道單一，軍民融合公共法律服務(wù)體系不健全

從糾紛本質(zhì)上看，軍民融合發(fā)展過程中出現(xiàn)的案件和矛盾，能夠通過現(xiàn)有的民事、行政以及刑事立法進(jìn)行司法裁判。但是，現(xiàn)行法律規(guī)范中基本上沒有關(guān)于如何調(diào)整軍隊(duì)和國(guó)防建設(shè)領(lǐng)域的民事法律行為，特別是缺乏關(guān)于民商事合同的變更、解除、終止、賠償?shù)确梢?guī)定，導(dǎo)致在軍隊(duì)全面停止有償服務(wù)工作后，出現(xiàn)因停償工作引發(fā)大量民事訴訟糾紛，缺乏多元化法律糾紛解決渠道，缺少為部隊(duì)?wèi)?zhàn)備工程建設(shè)招投標(biāo)、后勤保障組織實(shí)施搭建法律人才交流平臺(tái)等問題。另外，軍民融合公共法律服務(wù)還存在政策法規(guī)不健全、運(yùn)行機(jī)制比較滯后、法律人才非常匱乏等問題。這些問題反映現(xiàn)有軍民融合發(fā)展糾紛解決機(jī)制仍處于二元分離狀態(tài)，軍地之間的法律適用機(jī)制不能形成持續(xù)的糾紛解決工作合力。

3 二元體制下軍民融合深度發(fā)展法治實(shí)施困境的破解對(duì)策

軍民融合深度發(fā)展程度,取決于軍民分工深化產(chǎn)生的報(bào)酬遞增與委托代理成本上升之間的有效折衷[6]。軍民融合只有形成穩(wěn)定、高效、可預(yù)期的制度環(huán)境，才能推動(dòng)軍地雙方主體實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率基礎(chǔ)上的嵌入式合作。軍民融合涉及軍隊(duì)主管部門與地方政府之間二元分離體制下的條塊關(guān)系調(diào)整，會(huì)產(chǎn)生管理體制、運(yùn)行機(jī)制、政策法制等方面一系列深刻變革，通過法治實(shí)施保障軍民融合深度發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜巨系統(tǒng)工程，需要各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各要素協(xié)同發(fā)力綜合集成，形成完整的組織管理體系、工作運(yùn)行體系、政策制度體系等法治保障體系。軍民融合法治保障建設(shè)應(yīng)當(dāng)以建立統(tǒng)一完備的軍民融合法律政策體系為重點(diǎn)，不斷夯實(shí)法治實(shí)施的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，在法律運(yùn)行層面建立健全協(xié)調(diào)高效的軍民融合發(fā)展法治實(shí)施體系，通過軍民融合實(shí)踐發(fā)揮制度創(chuàng)新的力量，推動(dòng)軍地政策互通互利、資源共建共享、人才聯(lián)培聯(lián)用，實(shí)現(xiàn)軍民深度融合過程中軍民資源整合、要素融合和優(yōu)勢(shì)聚合，促進(jìn)更多軍民融合新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式服務(wù)國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)軍地雙方實(shí)現(xiàn)從單純依靠政策命令的做法向依法融合的根本性轉(zhuǎn)變，從單純靠習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)開展融合工作的方式向依靠體制、機(jī)制和法治開展工作的根本性轉(zhuǎn)變，從突擊式、運(yùn)動(dòng)式抓工作的方式向按法律制度辦事的根本性轉(zhuǎn)變。

3.1 在規(guī)范層面建立健全統(tǒng)一完備的軍民融合發(fā)展法律法規(guī)體系

在規(guī)范層面建立健全統(tǒng)一完備的軍民融合發(fā)展法律法規(guī)體系，首先，要適時(shí)制定和頒布軍民融合領(lǐng)域具有統(tǒng)一性、綜合性、權(quán)威性的軍民融合發(fā)展法，對(duì)軍民融合行為進(jìn)行專門的法律調(diào)整；其次，要及時(shí)清理、廢止和修訂不適應(yīng)軍民融合發(fā)展需要的法律法規(guī)和政策文件，不斷完善軍民融合法制保障體系；最后，利用軟法和硬法互動(dòng)共治共同保障軍民融合深度發(fā)展，推動(dòng)軍民融合從強(qiáng)制性制度變遷向誘致性制度變遷。

3.1.1 適時(shí)制定和頒布軍民融合領(lǐng)域具有統(tǒng)一性效力的軍民融合發(fā)展法

軍民融合深度發(fā)展階段的利益格局發(fā)生了明顯變化，“你好我好大家好”的帕累托改進(jìn)正被“一方受益另一方受損”的卡爾多改進(jìn)所替代[5]，涉及軍地兩大系統(tǒng)和多方利益關(guān)系的秩序協(xié)調(diào)與權(quán)力博弈更加復(fù)雜化，對(duì)我國(guó)國(guó)防權(quán)力配置與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃提出了制度化要求，故必須從政策性文件主導(dǎo)走向法治化改革，而不能一直擱置軍民分離的二元體制結(jié)構(gòu)問題[26]。

因此，需要制定和頒布具有統(tǒng)一性、綜合性和權(quán)威性的《中華人民共和國(guó)軍民融合發(fā)展法》，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)的融合關(guān)系即軍民融合行為進(jìn)行法律調(diào)整，在立法層面明確國(guó)家軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、根本原則、基本制度、體制機(jī)制、領(lǐng)域范圍、運(yùn)行方式、推進(jìn)路徑、主體資格、權(quán)責(zé)劃分、程序要求、獎(jiǎng)懲考核以及域外適用等內(nèi)容[27]，從制度層面根本解決軍民“二元體制”結(jié)構(gòu)，對(duì)軍民融合發(fā)展實(shí)踐中軍民融合發(fā)展的開發(fā)、轉(zhuǎn)讓與應(yīng)用，軍民融合發(fā)展的產(chǎn)品與服務(wù)，軍民融合發(fā)展的平臺(tái)、協(xié)作與創(chuàng)新，軍民融合發(fā)展的金融支持以及人才建設(shè)，軍民融合發(fā)展基本方針、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行具體規(guī)定，規(guī)范國(guó)家、政府部門、軍隊(duì)、企業(yè)、中介組織和個(gè)人相關(guān)責(zé)任與權(quán)利，理順各方利益關(guān)系，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)，為軍民融合深度發(fā)展提供體制和制度保障。

3.1.2 清理、廢止和修訂不適應(yīng)軍民融合發(fā)展需要的法律法規(guī)和政策文件

為了適應(yīng)軍民融合深度發(fā)展過程中利益主體多元化、利益格局復(fù)雜化的客觀現(xiàn)實(shí)，使法規(guī)政策與法治實(shí)施、法治監(jiān)督環(huán)節(jié)等相協(xié)調(diào)，真正發(fā)揮法治調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系的保障作用，需要清理、廢止和修訂不適應(yīng)軍民融合發(fā)展需要的法律法規(guī)、政策文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[14]，優(yōu)化軍民融合發(fā)展法律制度中不適應(yīng)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化需要、不符合軍民統(tǒng)籌要求、不利于公平競(jìng)爭(zhēng)、政策法規(guī)不銜接不配套的部分。要按照“細(xì)化上級(jí)、修改現(xiàn)有、制定急需”的軍民融合立法原則，逐步制定和完善協(xié)調(diào)國(guó)防與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的地方性法規(guī)，加快形成以憲法、國(guó)防法等為依據(jù)，以軍民融合綜合性法律為統(tǒng)領(lǐng)，以軍民融合基本法律體系為主干，以軍民融合專項(xiàng)要素促進(jìn)法為補(bǔ)充，以軍民融合行政法規(guī)和政策規(guī)劃為配套，以軍民融合地方性法規(guī)和政策規(guī)劃為抓手的軍民融合法制保障體系。

3.1.3 利用軟法和硬法互動(dòng)共治，共同保障軍民融合深度發(fā)展

軍民融合制度變遷對(duì)促進(jìn)軍民融合深度發(fā)展具有重要的利益調(diào)節(jié)和資源配置功能[18]。軍民融合在初始階段更多地需要政府的強(qiáng)制性政策變遷保證和誘導(dǎo)，強(qiáng)制性制度變遷能夠在短期內(nèi)迅速改變國(guó)防工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和體系結(jié)構(gòu)以滿足國(guó)家安全需要。但是，軍民融合從初步發(fā)展進(jìn)入深度發(fā)展階段，面臨許多新課題、新矛盾，除依然要發(fā)揮政策規(guī)范的調(diào)整作用外，更迫切需要從法律制度建設(shè)層面予以回應(yīng)和調(diào)整，以適應(yīng)深度融合過程中對(duì)權(quán)威、穩(wěn)定法律制度的需求。故亟需利用法治實(shí)施，在軍民融合正式性法律即硬法體系中，通過軍民融合法的統(tǒng)一性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全戰(zhàn)略和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的有效對(duì)接，從制度上根本解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)“兩張皮”二元體系相互掣肘的困境，把軍民融合發(fā)展重大專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目納入國(guó)家與地方未來發(fā)展五年規(guī)劃，把軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略和科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略等有機(jī)結(jié)合起來，將軍民融合發(fā)展的政策法規(guī)與簡(jiǎn)政放權(quán)改革、放管服改革相結(jié)合，加強(qiáng)科技、財(cái)政、投資、稅收、人才、產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購(gòu)等政策與軍民融合戰(zhàn)略協(xié)同。

其次，軍民融合深度發(fā)展的雙向互動(dòng)關(guān)系建構(gòu)中，標(biāo)準(zhǔn)融合是基本前提。在軍民融合非正式法律即軟法體系尤其是軍民融合標(biāo)準(zhǔn)體系中，建立統(tǒng)一的軍用轉(zhuǎn)民用技術(shù)與民用轉(zhuǎn)軍用技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同體系和監(jiān)督考核機(jī)制[28]，健全軍民融合領(lǐng)域內(nèi)部專業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)移和知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)軍工企業(yè)吸收民用技術(shù)，尋求滿足軍地雙方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與非技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的均衡域，確定軍民深度融合標(biāo)準(zhǔn)遵循的開放銜接和有機(jī)兼容原則[2]。此外，要區(qū)分軍民融合的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[13]，前者應(yīng)以保密、安全等管理性制度標(biāo)準(zhǔn)為主，后者應(yīng)以高質(zhì)量的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主，同時(shí)，完善國(guó)家安全審查和監(jiān)管制度，防范和控制國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展從強(qiáng)制性制度變遷轉(zhuǎn)向誘致性制度變遷，實(shí)現(xiàn)軍民深度融合從技術(shù)、產(chǎn)品雙向流動(dòng)升級(jí)到標(biāo)準(zhǔn)、制度雙向融合。

3.2 在法律運(yùn)行層面建立協(xié)調(diào)高效的軍民融合發(fā)展法治實(shí)施體系

軍民融合在法律層面的運(yùn)行機(jī)制是促進(jìn)“軍轉(zhuǎn)民”和“民參軍”主體交互的核心動(dòng)力，對(duì)軍民融合深度發(fā)展中技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品、人才等要素轉(zhuǎn)移績(jī)效具有至關(guān)重要的影響[25]。在法律運(yùn)行層面建立協(xié)調(diào)高效的軍民融合發(fā)展法治實(shí)施體系，首先，要建立“委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各小組分工負(fù)責(zé)”的軍民融合深度發(fā)展法治實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)體制，厘清軍民融合深度發(fā)展階段的利益協(xié)調(diào)關(guān)系；其次，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的軍民深度融合發(fā)展軍地聯(lián)合法律執(zhí)行機(jī)制，為形成執(zhí)行層級(jí)明晰、執(zhí)法分工明確、任務(wù)落實(shí)有力的工作推進(jìn)機(jī)制提供法治保障；再次，深入推進(jìn)軍民融合領(lǐng)域執(zhí)法機(jī)制的“放管服”改革并統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，利用法治方式調(diào)動(dòng)各方主體積極性，形成推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展的合力；最后，建立訴調(diào)對(duì)接、訴仲結(jié)合的軍民融合案件多元化糾紛解決機(jī)制暨法律適用機(jī)制，妥善化解軍民融合深度發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的矛盾與糾紛。

3.2.1 建立“委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各小組分工負(fù)責(zé)”的軍民融合深度發(fā)展法治實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)體制

軍民融合深度發(fā)展階段涉及軍地兩大主體的重大利益格局調(diào)整，迫切需要具有統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性的綜合性機(jī)制加強(qiáng)軍地溝通協(xié)調(diào)[12]。地方政府是推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的關(guān)鍵主體，為了有效銜接軍隊(duì)系統(tǒng)和地方行政系統(tǒng)，在地方可以由地方軍民融合發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌決策，地方軍民融合發(fā)展辦公室綜合協(xié)調(diào)，同時(shí)，成立若干軍民融合發(fā)展小組，各小組分別負(fù)責(zé)軍民融合具體事宜，并接受地方軍民融合發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在各小組設(shè)置上，將長(zhǎng)期形成的習(xí)慣于按照專業(yè)領(lǐng)域管理轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑蘸诵墓δ苓M(jìn)行管理，管理的著眼點(diǎn)、角度和層次與地方軍民融合深度發(fā)展規(guī)劃相一致。例如，可考慮構(gòu)建由軍地雙方人員共同組成的“一委七組”軍民融合頂層管理模式，即建立地方黨委和地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的軍民融合發(fā)展委員會(huì)，下設(shè)7個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組分別由管理體系領(lǐng)導(dǎo)小組、創(chuàng)新體系領(lǐng)導(dǎo)小組、標(biāo)準(zhǔn)體系領(lǐng)導(dǎo)小組、人才體系領(lǐng)導(dǎo)小組、保障體系領(lǐng)導(dǎo)小組、信息體系領(lǐng)導(dǎo)小組、咨詢體系領(lǐng)導(dǎo)小組等組成。

3.2.2 建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的軍民深度融合發(fā)展軍地聯(lián)合法律執(zhí)行機(jī)制

根據(jù)國(guó)防法規(guī)定,國(guó)務(wù)院和中央軍委可以根據(jù)情況召開協(xié)調(diào)會(huì)議,地方政府和駐地軍事機(jī)關(guān)可以召開軍地聯(lián)席會(huì)議，同時(shí)，我國(guó)還在國(guó)防動(dòng)員、國(guó)防教育、國(guó)防交通等領(lǐng)域成立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。因此，軍地協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)在地方軍民融合發(fā)展委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌下，結(jié)合軍民深度融合實(shí)踐需要，對(duì)各領(lǐng)域各層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合和充實(shí)。例如，在軍事裝備和科技協(xié)同創(chuàng)新領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享領(lǐng)域、人力資源及社會(huì)保障領(lǐng)域、國(guó)防動(dòng)員及應(yīng)急領(lǐng)域等，建立軍民融合發(fā)展聯(lián)合法律執(zhí)行機(jī)制，在軍地不同主管部門之間強(qiáng)化議事協(xié)調(diào)，構(gòu)建軍民協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展新型智庫(kù)，對(duì)軍民兩用技術(shù)和兩用制度開展開創(chuàng)性合作研究，打通軍民互轉(zhuǎn)的雙向通道[29]。具體而言，可以通過探索設(shè)立適合軍民融合發(fā)展實(shí)際的軍地統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制、軍地聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、軍地資源共享機(jī)制、軍地區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、軍地激勵(lì)約束機(jī)制和軍地監(jiān)督考評(píng)機(jī)制等，在實(shí)踐中逐漸明確各軍民融合法治實(shí)施機(jī)制的具體權(quán)限、法定程序、工作方法和融合內(nèi)容，明確軍地協(xié)調(diào)相關(guān)流程和管理辦法，健全軍地定期會(huì)商、重要情況通報(bào)、重大行動(dòng)協(xié)同等工作制度，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)保障、執(zhí)行層級(jí)明晰、執(zhí)法分工明確、任務(wù)落實(shí)有力的工作推進(jìn)機(jī)制。

3.2.3 深入推進(jìn)軍民融合領(lǐng)域執(zhí)法機(jī)制的“放管服”改革并統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

軍民融合領(lǐng)域執(zhí)法過程中，涉及多方主體、多方關(guān)系、多方利益的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及軍地雙方全方位、全過程的系統(tǒng)要素，各主體基于本位利益考慮，彼此之間可能出現(xiàn)融而不合現(xiàn)象，需要利用法治方式調(diào)動(dòng)各方主體積極性，形成推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展的合力。首先，通過國(guó)家軍民融合公共服務(wù)平臺(tái)逐步建立軍民市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單信息制度，以及與之相配套的雙向公開機(jī)制、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和執(zhí)行效果反饋修正機(jī)制，健全與軍民市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相適應(yīng)的準(zhǔn)入機(jī)制和“軍工三證”(武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格證、武器裝備科研生產(chǎn)許可證、裝備承制單位資格認(rèn)證)審批改革機(jī)制[30]。其次，完善軍民融合公共服務(wù)體系，健全軍事裝備競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)、裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入、裝備合同管理、裝備采購(gòu)評(píng)價(jià)等執(zhí)法和信息共享機(jī)制，搭建高效的地方政府軍民融合公共信息服務(wù)平臺(tái)和軍民科技協(xié)同創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)[31]，建立軍民融合公共信息服務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和分級(jí)管理機(jī)制，建立軍民通用基礎(chǔ)產(chǎn)品統(tǒng)一認(rèn)證體系，控制通用基礎(chǔ)產(chǎn)品質(zhì)量，提升采購(gòu)效率和降低成本，穩(wěn)定軍民通用基礎(chǔ)產(chǎn)品供應(yīng)渠道。最后，既要引導(dǎo)軍工企業(yè)在軍轉(zhuǎn)民活動(dòng)中樹立市場(chǎng)主體意識(shí)，也要以法治思維和法治方式積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域市場(chǎng)主體的多元投資、多方技術(shù)、多種力量更好地服務(wù)國(guó)防建設(shè)，統(tǒng)一對(duì)待各類軍民融合發(fā)展主體，適時(shí)建立市場(chǎng)主體參與國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)及保障的準(zhǔn)入、退出負(fù)面清單制度[32]。例如，在財(cái)政稅收政策上，對(duì)承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)、維修保障的各類軍工企業(yè)和民口單位，采用相同的增值稅稅收減免優(yōu)惠政策；對(duì)符合條件的軍工高新技術(shù)企業(yè)，實(shí)行與民口高新技術(shù)企業(yè)同等的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和政策規(guī)范。

3.2.4 建立訴調(diào)對(duì)接、訴仲結(jié)合的軍民融合案件多元化糾紛解決機(jī)制暨法律適用機(jī)制

軍民融合案件，包括軍工企業(yè)并購(gòu)、重組、改制上市，國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛解決機(jī)制、軍隊(duì)物資采購(gòu)、工程建設(shè)和軍人工資、住房、醫(yī)療、保險(xiǎn)等制度改革中的糾紛，以及全面停止軍隊(duì)開展對(duì)外有償服務(wù)過程中引起的糾紛等。由于涉及軍地雙方主體利益，部分案件還可能涉及國(guó)家秘密，因此，需要有針對(duì)性地設(shè)計(jì)有利于保密高效、有別于普通民事糾紛的解決途徑。首先，應(yīng)不斷擴(kuò)大涉軍法律援助事項(xiàng)范圍，優(yōu)化涉軍法律援助服務(wù)方式，提高涉軍法律援助工作質(zhì)量，積極打造涉軍法律維權(quán)綠色通道，對(duì)軍地重大疑難案件，特別是群體性事件和涉及特困群眾的案件，通過建立大調(diào)解機(jī)制，做好軍地雙方當(dāng)事人法律釋明工作。其次，充分利用在線矛盾糾紛多元化解平臺(tái)，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、人工智能和大數(shù)據(jù)，妥善處理部隊(duì)官兵與地方群眾在安置就業(yè)、勞動(dòng)工資、家庭婚姻等方面的矛盾糾紛，暢通軍人軍屬矛盾糾紛化解渠道。最后，完善《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)仲裁法》等司法制度，盡可能地將軍民融合民事糾紛納入司法仲裁解決機(jī)制，合理合法高效地處理軍地民事糾紛，在信息公開、市場(chǎng)準(zhǔn)入、主體地位、費(fèi)用給付、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和權(quán)利救濟(jì)等方面公平公正合理對(duì)待，保障民企享受同等稅收優(yōu)惠和政策扶持。

4 結(jié)語(yǔ)

軍民融合法治實(shí)施標(biāo)志著軍民融合從基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)和資源共享的初步發(fā)展階段走向標(biāo)準(zhǔn)與制度融合的深度發(fā)展階段，是國(guó)家軍民融合深度發(fā)展中統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)的制度保障。軍民融合深度發(fā)展要形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的良性發(fā)展格局和系統(tǒng)涌現(xiàn)效果，必須充分發(fā)揮法治實(shí)施在優(yōu)化配置國(guó)防資源與社會(huì)資源以及調(diào)整、重塑軍地雙方利益分配格局中的重要作用，通過法治實(shí)施破解軍民融合深度發(fā)展的二元分離體制結(jié)構(gòu)困境。一方面，要在法律規(guī)范層面解決軍民融合立法層級(jí)低，缺乏綜合性、高位階綜合性法律，軍民融合立法碎片化，法律規(guī)范系統(tǒng)性、體系性不強(qiáng)，軍民融合法律政策關(guān)注的重點(diǎn)多為顯性抽象指標(biāo)且內(nèi)容更新緩慢，涉及軍民融合糾紛解決的程序性法規(guī)較少，難以滿足軍民融合糾紛解決現(xiàn)實(shí)需求等制度供給不足問題；另一方面，要在法律運(yùn)行層面解決軍地兩大系統(tǒng)各自為政，軍民融合“多張皮”“多龍治水”多元管理體制突出，軍民融合存在標(biāo)準(zhǔn)融合壁壘和二元分立機(jī)制，軍民產(chǎn)品和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通用化進(jìn)程緩慢，軍地雙方聯(lián)絡(luò)不暢，尚未形成制度化對(duì)接機(jī)制，軍民融合案件糾紛解決渠道單一，軍民融合公共法律服務(wù)體系不健全等困境，實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)軍與構(gòu)建一體化國(guó)家戰(zhàn)略體系的國(guó)家治理目標(biāo)。