基于“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建

王文秀

（三和數(shù)碼測繪地理信息技術(shù)有限公司，甘肅 天水 741000）

在日常生產(chǎn)生活中，自然資源作為人類發(fā)展不可或缺的資源，是人們生存的必要條件。在新的發(fā)展環(huán)境中，通過對資源環(huán)境的約束，提高資源利用率是極為有必要的。十八屆三中全會召開至今，黨中央始終將空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，作為戰(zhàn)略性內(nèi)容進行部署。并且在十八屆五中全會中，提出了“多規(guī)合一”、合理規(guī)劃國土空間的相關(guān)內(nèi)容?，F(xiàn)階段，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，已經(jīng)成為政府比較關(guān)注的熱點問題。同時，也有不少學(xué)者針對“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃展開了研究。從此種角度來看，本文的研究具有現(xiàn)實意義。

1 國土空間開發(fā)規(guī)劃相關(guān)概述

關(guān)于國土空間開發(fā)規(guī)劃，早在2010年底就已經(jīng)提出。國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，是國內(nèi)首個國土空間開發(fā)規(guī)劃[1]。該規(guī)劃，不僅有一定的約束性，而且有戰(zhàn)略性。通過對主體功能區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)，轉(zhuǎn)變了國土空間開發(fā)思路、模式，對于促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要的作用。隨著時代的發(fā)展，國土空間開發(fā)規(guī)劃出現(xiàn)新的局面，“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃，逐漸受到政府的重視[2]。就“多規(guī)合一”而言，主要是以新規(guī)劃體系的方式，對區(qū)域土地空間進行規(guī)劃，且也不是簡單的對規(guī)劃融合，而是重視解決管控問題與持續(xù)問題。就城鄉(xiāng)規(guī)劃來看，規(guī)劃編制需要結(jié)合空間規(guī)劃地區(qū)的實際情況，覆蓋的內(nèi)容相對較多。就土地利用規(guī)劃而言，從規(guī)劃編制的角度對供地進行控制，從上至下層層分解土地利用的規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)。

2 “多規(guī)合一”規(guī)劃體系遵循的原則

2.1 統(tǒng)一性原則

從“多規(guī)合一”角度對國土空間規(guī)劃體系進行構(gòu)建時，需要遵循的首要原則是統(tǒng)一性原則。從本質(zhì)上來看，堅持政府主導(dǎo)，是“多規(guī)合一”的核心內(nèi)容[3]。在此過程中，要充分發(fā)揮統(tǒng)一性原則，政府各相關(guān)部門要相互合作，對信息進行共享。與此同時，專業(yè)人員要結(jié)合共享后的信息內(nèi)容，以先進的理念對國土空間規(guī)劃展開調(diào)查，確保規(guī)劃工作有序開展。此外，嚴(yán)格按照政府部門指揮，要積極、主動地采納多方建議，結(jié)合國土空間規(guī)劃當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況與政策要求，選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的規(guī)劃措施，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，使生態(tài)環(huán)境與國土空間規(guī)劃趨于平衡。

2.2 循序漸進原則

循序漸進，是“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，應(yīng)遵循的重要原則。該原則的遵守，能夠在一定程度上保障國土空間規(guī)劃按部就班地完成。具體來看，國土空間規(guī)劃時可先制定短期的發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)短期目標(biāo)內(nèi)容，制定長期發(fā)展目標(biāo)。短期目標(biāo)要詳細(xì)地列出國土空間規(guī)劃內(nèi)容；長期目標(biāo)要從整體角度與實際規(guī)劃情況相結(jié)合。通過二者相互促進，由小到大、由緩到快地逐步推進國土空間規(guī)劃[4]。通過循序漸進原則，有序推進國土空間規(guī)劃，確保經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。無論是短期目標(biāo)還是長期目標(biāo)，在制定時都要結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣l(fā)展條件，滿足“多規(guī)合一”的相關(guān)要求，提高國土資源利用率。

2.3 深厲淺揭原則

“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，理應(yīng)遵循深厲淺揭的原則。無論是對國土資源的利用，還是對國土空間的規(guī)劃，都需要結(jié)合各地區(qū)的真實狀況，實現(xiàn)對區(qū)域的規(guī)劃。而且，要重視規(guī)劃時的生態(tài)環(huán)境[5]。在此期間，政府相關(guān)部門需要從多維度出發(fā)，對規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容展開深入且充分的調(diào)查，將當(dāng)?shù)氐奶厣癸@出來，吸引更多投資者。規(guī)劃的內(nèi)容可以借鑒其他有特色規(guī)劃的區(qū)域，但是嚴(yán)禁原封不動的照搬，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，保留適宜內(nèi)容，剔除與情況不符的內(nèi)容，做到深厲淺揭，以此減少國土空間規(guī)劃中因規(guī)劃不合理而產(chǎn)生的損失。

2.4 科學(xué)發(fā)展觀原則

科學(xué)發(fā)展觀，是立足我國本土國情提出來的。在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，要遵循科學(xué)發(fā)展觀原則。在空間規(guī)劃中，基礎(chǔ)建設(shè)是十分重要的。所以，包括管理機構(gòu)、規(guī)劃部門等在內(nèi)的各單位和個人，要把各項規(guī)劃內(nèi)容都看成是基礎(chǔ)建設(shè)用心規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，以科學(xué)發(fā)展觀角度，有條理地對空間進行規(guī)劃，提高空間的利用率[6]。在空間規(guī)劃中，市場作用比較重要。對土地資源加以利用，要求相關(guān)部門遵循所制定的國土空間規(guī)劃方案認(rèn)真執(zhí)行，各部門相互間要加強協(xié)作，彼此監(jiān)督，明確各自的權(quán)力與責(zé)任，制定出統(tǒng)一合理的“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃方案，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 “多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系措施

3.1 科學(xué)制定規(guī)劃目標(biāo)方案

在以“多規(guī)合一”為主的國土空間規(guī)劃體系中，國土空間規(guī)劃的合理性尤為必要。因而，需要從實際情況出發(fā)，科學(xué)制定國土空間規(guī)劃的目標(biāo)方案。無論是在國土空間規(guī)劃的初級階段，還是在國土空間規(guī)劃的最終階段，人都始終是規(guī)劃的核心，堅持以人為本。在對國土空間規(guī)劃目標(biāo)方案加以制定時，要選取相對專業(yè)的規(guī)劃人員，對國土空間規(guī)劃有一定的了解，能夠從較為全面的角度對國土空間規(guī)劃目標(biāo)方案進行制定。與此同時，相關(guān)設(shè)計人員在制定方案時，要從其根本性發(fā)展角度出發(fā)，有效地聯(lián)系保護原則與發(fā)展原則[7]。通過對結(jié)構(gòu)性原則的堅持，使生態(tài)環(huán)境能夠得到基本的保障。在對國土空間進行系列性規(guī)劃過程中，要從經(jīng)濟利益與生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)，促使二者之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高國土空間規(guī)劃的合理性。除此之外，要結(jié)合實際情況制定更加詳細(xì)的空間規(guī)劃方案，并付出相應(yīng)努力。由此，方可為空間規(guī)劃的合理性提供保障。

3.2 合理改革資源規(guī)劃機制

我國地大物博，國土資源比較豐富。在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃期間，需要結(jié)合我國國土資源的實際情況，展開合理規(guī)劃并改革資源規(guī)劃機制[8]。在改革時，需要不斷搜集、整理我國國土資源相關(guān)信息，明確不同級別、范圍、類別的國土資源。結(jié)合國土資源的實際情況，有針對性且合理地對國土資源加以規(guī)劃，尤其要對各級別資源功能進行整理。從整體來看，對國土資源規(guī)劃時，若始終可對國土資源多種問題進行考慮，比如土地資源情況、生態(tài)情況等，則能夠促進國土空間規(guī)劃符合實際區(qū)域的要求。此時，無論是對社會發(fā)展還是經(jīng)濟發(fā)展，都有一定的促進性作用。政府相關(guān)部門在國土資源規(guī)劃方案擬定時，應(yīng)始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，重視針對性、實效性，從科學(xué)發(fā)展觀的角度，展開相應(yīng)國土資源規(guī)劃工作。同時，要積極對規(guī)劃工作展開監(jiān)督，詳細(xì)劃分并明確責(zé)任，盡可能做到責(zé)任落實到個人。

3.3 完善“多規(guī)合一”策略

基于“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系，從詳細(xì)、周密的角度上，對其國土空間規(guī)劃策略進行擬定和完善是十分重要的。不管是對國土空間規(guī)劃方案的擬定，還是對“多規(guī)合一”策略的調(diào)整，都離不開創(chuàng)新性理念[9]。所以，在此階段中，需要加強對規(guī)劃理念的創(chuàng)新，跟進時代的步伐，堅持科學(xué)的發(fā)展觀念，從可持續(xù)發(fā)展理念，吸引大量的專業(yè)人員，使其積極主動地參與到國土空間規(guī)劃中。吸引專業(yè)人員的原因在于，專業(yè)人員通常都具備比較豐富的理論知識和實踐操作能力，能夠在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃過程中，針對實際情況提出合理化的建議。在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真聽取專業(yè)人員對于國土空間規(guī)劃的意見，并針對意見展開全面討論，對既往研究或是經(jīng)驗加以總結(jié)，改革以往的制度。通過以上方式，不斷實現(xiàn)對“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃策略的完善，提高認(rèn)同感的同時，使國土空間規(guī)劃策略內(nèi)容，與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)法規(guī)相符。由此，從根本上避免“多規(guī)合一”國土規(guī)劃方案在實施中遭遇阻礙。

4 國土空間規(guī)劃體系框架的構(gòu)建研究

國土空間規(guī)劃，始終是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視的問題。國內(nèi)已經(jīng)有不少學(xué)者在研究中，針對國土空間規(guī)劃問題，提出基本性規(guī)劃內(nèi)容，實現(xiàn)對空間規(guī)劃的構(gòu)建。從本質(zhì)上來講，其他規(guī)劃的準(zhǔn)則就是國土空間規(guī)劃。若從片面層次上，對國土空間進行規(guī)劃，將很難形成科學(xué)的空間規(guī)劃認(rèn)知。為此，結(jié)合實際情況，從戰(zhàn)略高度的角度探討國土空間規(guī)劃體系框架的構(gòu)建，尤為重要。

4.1 加強對規(guī)劃編制主體改革的重視

從某種角度而言，國土空間規(guī)劃體系框架在構(gòu)建中，涉及到的學(xué)科相對較多。而就我國現(xiàn)階段規(guī)劃編制單位中，不同的規(guī)劃單位涉及到的學(xué)科，多數(shù)為單獨個體，此種現(xiàn)象極大程度上限制了學(xué)科系統(tǒng)對問題的規(guī)劃能力，也就容易影響規(guī)劃的最終成果，使規(guī)劃的科學(xué)性、合理性有所降低。在此種情況下，需要加強對規(guī)劃編制主體改革的重視。通過主體變革，有選擇性地選擇空間主導(dǎo)，同時關(guān)注不同學(xué)科彼此間的協(xié)作[10]。在合作共贏理念下，不斷融合土地資源利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟，使所規(guī)劃的編制具有多維度性、多編制性。此外，針對國土空間規(guī)劃編制相關(guān)單位而言，需要納入多個學(xué)科的團隊，且要求團隊要具有一定的專業(yè)性，通過彼此間的相互協(xié)作，完成對國土空間的規(guī)劃。此背景基礎(chǔ)上，國土空間規(guī)劃編制單位，必須要有能力對規(guī)劃編制主體加以改革，以滿足國土空間規(guī)劃體系框架構(gòu)建中的更多要求。

4.2 從總體規(guī)劃角度實現(xiàn)規(guī)劃體系構(gòu)建

通過對以往專業(yè)科學(xué)的分析，能夠發(fā)現(xiàn)國土空間總體規(guī)劃實踐中，規(guī)劃是以擁有專業(yè)才能作為基礎(chǔ)的。專業(yè)背景相同的人，不僅可承擔(dān)生態(tài)環(huán)境，也能夠承擔(dān)經(jīng)濟環(huán)境。從可持續(xù)性發(fā)展層面來說，“多規(guī)合一”下的國土空間總體規(guī)劃，要始終重視環(huán)境問題，做到保護生態(tài)環(huán)境人人有責(zé)。而且，在規(guī)劃期間，要了解大量與國土空間規(guī)劃相關(guān)的內(nèi)容，包括土地利用情況、城鄉(xiāng)規(guī)劃情況等等。規(guī)劃過程中，不可避免地會涉及到各種資源和經(jīng)濟問題，都需要借助相對專業(yè)的團隊，從科學(xué)的角度展開分析。將分析的結(jié)果，作為“多規(guī)合一”下國土空間總體規(guī)劃的背景，實現(xiàn)對國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性指導(dǎo)[11]。制定總體規(guī)劃目標(biāo)時，要有比較充實的理論、真實的數(shù)據(jù)作為依據(jù)，從邏輯推理和論證事實角度，為國土空間總體規(guī)劃提供比較穩(wěn)定的氛圍。學(xué)科間的相互協(xié)作是國土空間總體規(guī)劃中不可或缺的優(yōu)勢，通過多學(xué)科融合的方式，才能夠提高國土空間資源配置的合理性。

4.3 從詳細(xì)規(guī)劃角度實現(xiàn)規(guī)劃體系構(gòu)建

在國土空間規(guī)劃體系框架構(gòu)建過程中，需要從詳細(xì)規(guī)劃的角度，實現(xiàn)對規(guī)劃體系的構(gòu)建。詳細(xì)規(guī)劃能夠在一定程度上為國土空間規(guī)劃方案的實施提供保障。通過對以往城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中相關(guān)控制詳細(xì)規(guī)劃的分析，可發(fā)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃是效果較好的管控體系，應(yīng)用的空間比較廣闊。即便是城鄉(xiāng)建設(shè)用地外的空間，也能夠得以利用。長時間以來，國土空間規(guī)劃的構(gòu)建始終為粗礦式的發(fā)展?fàn)顟B(tài)[12]。而部分國土空間的詳細(xì)規(guī)劃，其建立的前提是在區(qū)域覆蓋比較廣泛的管控界限中利用相對科學(xué)、合理的控制體系，使國土空間總體規(guī)劃方案、目標(biāo)得以實現(xiàn)。而且，也可將其作為國土空間規(guī)劃方案實施中，效果較好的管理依據(jù)。從長遠(yuǎn)角度來看，詳細(xì)規(guī)劃能夠比較全面地對國土空間規(guī)劃控制系統(tǒng)進行控制，依據(jù)規(guī)劃的用途，實現(xiàn)對除城鄉(xiāng)建設(shè)用地外的國土空間使用分類。

5 結(jié)束語

現(xiàn)代社會發(fā)展進程中，“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系的建設(shè)逐漸提高到戰(zhàn)略層面。國土空間規(guī)劃，并非是從形式角度出發(fā)的單一規(guī)劃，而是從總體到分支，總體規(guī)劃與分支規(guī)劃進行有效協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，具有綜合性特征。在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，受多種因素的影響，仍存在部分問題。在此種情況下，需要結(jié)合各地區(qū)國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀，總結(jié)經(jīng)驗、分析不足，借鑒國內(nèi)外比較優(yōu)秀的規(guī)劃成果，形成具有特色的國土空間規(guī)劃體系。文章研究中，從加強對規(guī)劃編制主體改革的重視、從總體規(guī)劃角度實現(xiàn)規(guī)劃體系構(gòu)建、從詳細(xì)規(guī)劃角度實現(xiàn)規(guī)劃體系構(gòu)建角度，研究國土空間規(guī)劃體系框架的構(gòu)建措施。期望在本次相關(guān)內(nèi)容的探討下，可以為日后提高“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系建設(shè)水平，提供建議。