南京科技金融政策的成本效益分析

吳浜源

(江蘇警官學(xué)院 偵查系，江蘇 南京 210031)

0 引言

在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，南京作為全國唯一的科技體制綜合改革試點城市和重要的科教中心城市，2017年9月開始明確提出創(chuàng)新名城建設(shè)，2018—2022年連續(xù)5年的南京市委一號文對持續(xù)、全面、深入推進引領(lǐng)性國家創(chuàng)新型城市建設(shè)進行了戰(zhàn)略部署[1]?？萍紕?chuàng)新需要足夠的資金投入[2]，科技創(chuàng)新需要金融服務(wù)作為支撐，金融發(fā)展與科技創(chuàng)新的有效融合是推動經(jīng)濟長期發(fā)展的根本途徑[3-5]。所謂科技金融，是指促進科技開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化以及高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列金融工具、制度、政策與服務(wù)系統(tǒng)[6]。已有不少實證研究表明，科技金融具有創(chuàng)新驅(qū)動效應(yīng)[7-8]、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)[9]、經(jīng)濟增長效應(yīng)[10-11]和高質(zhì)量發(fā)展效應(yīng)[12]。作為南京創(chuàng)新名城建設(shè)的配套措施和先遣策略，2017年7月南京出臺了《關(guān)于加快科技金融體系建設(shè)促進科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干意見》(寧政發(fā)[2017]142號)[13]，以加快實現(xiàn)金融支持科技創(chuàng)新發(fā)展、推動金融與科技深度融合。政策執(zhí)行的成本與效益，是評估公共政策執(zhí)行效果的一個重要角度。公共政策執(zhí)行效果好，主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行的成本低、效益高，或者具有較高的效益成本比[14]。提升公共政策執(zhí)行效果，關(guān)鍵在于通過優(yōu)化和控制政策執(zhí)行成本，提高政策執(zhí)行效益。至今，該政策已經(jīng)執(zhí)行了4年有余，本文將基于政策成本和效益的角度進行分析，客觀評價南京市科技金融政策對科技創(chuàng)新的支撐作用。

1 南京科技金融政策的成本

1.1 財政支出成本

一是財政投資支出。財政投資支出主要以政府引導(dǎo)基金的形式，引領(lǐng)撬動社會資本支持科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的項目和企業(yè)。2016年開始，南京市財政出資成立市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金有限公司；2017年圍繞“4+4+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)(指新型電子信息、綠色智能汽車、高端智能裝備、生物醫(yī)藥與節(jié)能環(huán)保新材料等四大先進制造業(yè)，軟件和信息服務(wù)、金融和科技服務(wù)、文旅健康、現(xiàn)代物流與高端商務(wù)商貿(mào)等四大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及一批未來產(chǎn)業(yè))設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以此吸收社會資本組建子基金；2018年設(shè)立科技創(chuàng)新基金。同時，設(shè)立人才基金，重點加強對種子期創(chuàng)業(yè)項目的投資；針對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目，設(shè)立大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基金和創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款基金，在高校和園區(qū)開通青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款“綠色通道”，對每年遴選出的優(yōu)秀大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目，通過“投資+補助”模式充當(dāng)青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)項目“不獲利”的合伙人，解決大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)起步難問題，助力其規(guī)范化運營。

二是財政補貼支出。財政補貼包括財政對企業(yè)的直接補貼和對金融機構(gòu)的補貼。這些補貼主要有：對科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的貸款貼息，購買科技保險產(chǎn)品的保費補貼；對入選“創(chuàng)業(yè)南京”創(chuàng)新型企業(yè)家培育計劃人才的貸款貼息；對青年大學(xué)生提供的貸款貼息；對上市公司的再融資補貼；對科技創(chuàng)新企業(yè)在南京聯(lián)合產(chǎn)權(quán)(科技)交易所掛牌及股權(quán)融資的補貼；對科技銀行貸款的風(fēng)險補償、利息補償、增量補貼；對保險公司承擔(dān)小額貸款保證保險貸款損失的風(fēng)險補償；對融資擔(dān)保公司發(fā)放科技企業(yè)的擔(dān)保補助；對股權(quán)投資機構(gòu)的開辦補貼、風(fēng)險補償和購租房補貼等。

三是財政獎勵支出。為推動股權(quán)融資機構(gòu)發(fā)展，從剛開始對在寧開辦的股權(quán)投資機構(gòu)進行增資獎勵、投資獎勵等，逐漸擴充到面向符合條件的天使投資自然人。每年度實施市金融創(chuàng)新獎勵評選工作，評選出優(yōu)秀金融創(chuàng)新項目進行獎勵。

1.2 配套規(guī)制成本

配套規(guī)制成本是指政府制定政策、實施政策、進行監(jiān)測、協(xié)調(diào)各部門以確保政策被遵行所付出的相關(guān)配套成本。該類成本難以直接量化衡量，主要體現(xiàn)在相關(guān)職能部門和金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)工作中。

一是配套金融機構(gòu)和金融工具設(shè)置。為了推動形成對科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“投貸保聯(lián)動”金融支撐體系，授牌多家科技銀行、科技小貸公司、科技保險公司、科技擔(dān)保公司。此外，推進企業(yè)債券的申報發(fā)行；引進培育風(fēng)創(chuàng)投等市場化人才金融服務(wù)機構(gòu)，大力引進培育科技金融領(lǐng)域人才；打造針對南京地區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)科技企業(yè)的培育園地和直接融資中心。

二是建設(shè)線上與線下對接相結(jié)合的科技金融服務(wù)平臺。建設(shè)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)中心，開發(fā)“寧科貸”“寧創(chuàng)貸”體系金融產(chǎn)品，打造集“債券融資、股權(quán)融資、資本市場、信用服務(wù)、政策匹配”五大功能于一體的綜合金融服務(wù)平臺。此外，建立科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)基本信息數(shù)據(jù)庫，實施數(shù)字化動態(tài)管理；依托深交所旗下科技金融信息服務(wù)平臺上的天使、VC(Venture Capital)、PE(Private Equity)等投資機構(gòu)及專業(yè)投資人資源，為南京科技企業(yè)提供投融資路演服務(wù)；常態(tài)化開展人才科技金融對接會，幫助企業(yè)獲得銀行、社會風(fēng)投機構(gòu)的投貸支持。

三是通過舉辦創(chuàng)新周、青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)大賽等搭建服務(wù)平臺。2019年開始每年舉辦南京創(chuàng)新周，通過活動平臺對南京中小企業(yè)科技創(chuàng)新政策進行推介，讓更多企業(yè)家全面了解南京的創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境。此外，每年舉辦“贏在南京”青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)大賽，除南京賽區(qū)外另設(shè)北京、上海、武漢、長沙、成都、西安等多個省外分賽區(qū)，不斷擴大賽事影響力。通過賽事大力宣傳南京科技金融政策，吸引更多優(yōu)秀青年到寧創(chuàng)業(yè)落地。

2 南京科技金融政策的效益

政策執(zhí)行的效益指是指政策執(zhí)行后所取得的效果和收益。經(jīng)過近幾年科技金融政策的推行，南京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)展露發(fā)展新勢頭。2016—2020年，南京高企數(shù)量從1 698家增加到6 507家(本文數(shù)據(jù)均來源于各年的南京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報)，高企數(shù)量、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與蘇州等城市的差距有所縮小。總體來看，科技金融政策執(zhí)行取得的效益主要體現(xiàn)在以下4個方面。

2.1 多方聯(lián)動投融資體系基本形成

一是科技貸款和科技保險支持覆蓋面不斷拓展。在科技貸款方面，多家科技銀行、科技小貸公司發(fā)放大批知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款等科技貸款；在科技保險增信方面，多家科技型企業(yè)參保小額貸款履約保證險，以此撬動科技貸款。

二是科技企業(yè)利用多層次資本市場直接融資參與度提升。從上市情況看，目前南京市共有境內(nèi)外上市公司數(shù)量過百，其中科技型上市企業(yè)占全市上市公司總數(shù)的64%[15]。從掛牌情況看，掛牌補貼政策對眾創(chuàng)板掛牌工作推動效果明顯，眾創(chuàng)板掛牌企業(yè)數(shù)量呈逐年遞增趨勢，并且一批企業(yè)經(jīng)過孵化培育后成為獨角獸、瞪羚企業(yè)或成功轉(zhuǎn)板“新三板”。從企業(yè)債券發(fā)行情況看，南京市企業(yè)債券發(fā)行增幅較大。

三是政府引導(dǎo)基金的引領(lǐng)撬動作用初顯。2017年設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，并以此吸收社會資本組建子基金，截至2020年底累計成立子基金46支，實現(xiàn)“4+4+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)全覆蓋。通過合作成立天使子基金，吸引社會資本共同參與，發(fā)揮基金的投資引導(dǎo)功能。

2.2 科技創(chuàng)新水平不斷提升

一是科技創(chuàng)新企業(yè)數(shù)量顯著增多。2018—2020年，南京市新增高新技術(shù)企業(yè)分別為1 282家、1 562家和1 827家，增長率分別為69.09%，50.10%和39.0%，遠高于2017年的增速8.9%。2020年，入庫科技型中小企業(yè)10 042家，比上年增長50.2%；新增備案新型研發(fā)機構(gòu)113家，累計備案323家。

二是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)項目數(shù)量質(zhì)量穩(wěn)健提升。依托南京人力資源和社會保障網(wǎng)、“贏在南京”創(chuàng)業(yè)大賽、各區(qū)各園區(qū)孵化器和高校合作基金等平臺和渠道組織申報優(yōu)秀大學(xué)生創(chuàng)業(yè)項目，遴選優(yōu)秀項目進行投資資助。除了前期種子輪投資扶持，通過二輪投資、搭建投貸聯(lián)動通道、對接外部風(fēng)險投資機構(gòu)、開展經(jīng)營輔導(dǎo)等系列投后服務(wù)，一批受資助大創(chuàng)企業(yè)快速穩(wěn)健發(fā)展。

三是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值穩(wěn)步增長。2017年以來，南京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年增速均超過8%，高于GDP增速，2018年開始高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突破萬億元。從近幾年與蘇州的對比來看，南京高企數(shù)量不僅與蘇州高企數(shù)量的差距在逐漸縮小，而且高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的差距也在縮小。2016年南京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值只有蘇州的60%，2019年提高到了近70%，可見南京近幾年高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的追趕趨勢明顯。

2.3 金融生態(tài)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化

一是激活金融創(chuàng)新活力。南京科技金融政策的實施加快了科技銀行專營專業(yè)發(fā)展的步伐，打造有利于科技銀行貸款利息補貼、增量補貼和風(fēng)險代償?shù)忍剿鳝h(huán)境。除了“寧創(chuàng)貸”和“蘇科貸”特色產(chǎn)品，南京銀行“鑫高企”、建行“新研貸”、工商銀行“小微創(chuàng)業(yè)貸”、江蘇銀行“稅e融”等創(chuàng)新科技金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，科技金融專營機構(gòu)逐漸積累出各自的市場競爭優(yōu)勢。此外，還推出小額貸款保證保險、民營企業(yè)轉(zhuǎn)貸互助金等創(chuàng)新業(yè)務(wù)以及股權(quán)質(zhì)押融資服務(wù)。南京銀行率先打造了“小股權(quán)+大貸款”的投貸聯(lián)動模式，支持一批初創(chuàng)初成長科技型小微企業(yè)發(fā)展壯大。

二是推動小微企業(yè)征信體系加快建設(shè)。由于科技型中小企業(yè)信息難以獲得，融資過程中信息嚴(yán)重不對稱，且科技型中小企業(yè)很多處于種子期、初創(chuàng)期或成長早期，資產(chǎn)規(guī)模偏小，經(jīng)營風(fēng)險較高，融資風(fēng)險較大，科技金融市場存在較普遍的市場失靈。針對該問題，建立科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)基本信息數(shù)據(jù)庫實施動態(tài)管理。線上服務(wù)與線下對接相結(jié)合的特色科技金融服務(wù)，為完善小微企業(yè)征信體系打下了堅實基礎(chǔ)。

三是促進金融服務(wù)體系不斷完善。為緩解小微企業(yè)過橋續(xù)貸難、成本高等問題，設(shè)立南京市民營企業(yè)轉(zhuǎn)貸互助基金。2020年因受新冠肺炎疫情影響，小微企業(yè)資金周轉(zhuǎn)需求較往年同期呈爆發(fā)式增長，數(shù)千家企業(yè)享受轉(zhuǎn)貸基金對借貸企業(yè)實施利率減免優(yōu)惠，為全面落實市委、市政府“穩(wěn)十條”精神發(fā)揮了積極的推動作用。

2.4 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍日趨濃厚

一是城市創(chuàng)新活動影響力不斷提升。2019年開始每年舉辦的南京創(chuàng)新周活動取得較好成效。作為疫情發(fā)生以后全球最大規(guī)模的國際創(chuàng)新活動，2020年南京創(chuàng)新周活動線下超10萬人次參與，線上超2億人次互動。2021年南京創(chuàng)新周舉辦了101場主題活動，達成總投資額約1 683億元，同比增長55.8%，線下參與、線上互動分別超過24萬、2億人次[16]。每年舉辦的“贏在南京”青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)大賽影響力不斷擴大，參賽范圍從國內(nèi)高校畢業(yè)生、海外留學(xué)生拓展到外籍在華留學(xué)生。大賽通過搭建賽事服務(wù)平臺宣傳相關(guān)科技金融政策，大力吸引大學(xué)生來寧創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

二是助推城市科技創(chuàng)新環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升。從近四年首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院和中國社科院城市與競爭力研究中心聯(lián)合發(fā)布的《中國城市科技創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)》來看，南京的城市科技創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)從2017年的第9位上升到2020年的第4位，僅次于北京、深圳和上海。

3 結(jié)語

在南京推進引領(lǐng)性國家創(chuàng)新型城市建設(shè)的背景下，為加快實現(xiàn)金融支持科技創(chuàng)新發(fā)展、推動金融與科技深度融合，2017年南京出臺了《關(guān)于加快科技金融體系建設(shè)促進科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干意見》。該科技金融政策出臺以后，財政對在寧科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的“投、補、獎”等扶持資金投入力度不斷加大，同時配套科技金融機構(gòu)和金融工具設(shè)置，建設(shè)線上與線下對接相結(jié)合的科技金融服務(wù)平臺，通過舉辦創(chuàng)新周、青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)大賽等搭建科技金融服務(wù)平臺。經(jīng)過近幾年科技金融政策的推行，財政資金與金融資本、社會資本合作支持科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投融資聯(lián)動體系基本形成，科技創(chuàng)新水平不斷提升，金融生態(tài)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍日趨濃厚?？傮w來看，作為南京創(chuàng)新名城建設(shè)的配套措施和先遣策略，科技金融政策對南京引領(lǐng)性國家創(chuàng)新型城市建設(shè)發(fā)揮了重要的支撐作用。