推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的戰(zhàn)略思考與政策選擇

程國(guó)強(qiáng)，馬曉琛，肖雪靈

（1.中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872；2.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從黨和國(guó)家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，把脫貧攻堅(jiān)擺在治國(guó)理政的突出位置，作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)，打贏了人類歷史上規(guī)模最大的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全國(guó)832個(gè)貧困縣全部摘帽，近一億農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，960多萬貧困人口實(shí)現(xiàn)易地搬遷，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題，走出了一條中國(guó)特色的減貧道路，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)后，推動(dòng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，是“十四五”期間“三農(nóng)”工作特別是脫貧地區(qū)“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)任務(wù)[1]。黨的二十大報(bào)告指出，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村[2]。必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。尤其要求，必須“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，增強(qiáng)脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力”[2]。深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，必須立足于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的大局，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、突出重點(diǎn)難點(diǎn)，著力增強(qiáng)脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，建立健全鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的長(zhǎng)效機(jī)制，扎實(shí)推動(dòng)從脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

一、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開局起步的關(guān)鍵時(shí)期，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、防止規(guī)模性返貧，是“三農(nóng)”工作必須守住的底線任務(wù)。但是，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前部分脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)仍然薄弱，一些農(nóng)村低收入人口的經(jīng)營(yíng)就業(yè)增收能力不強(qiáng)，返貧風(fēng)險(xiǎn)仍然較高，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)依然十分艱巨[3]。

1.部分農(nóng)村低收入人口就業(yè)增收仍然困難，返貧風(fēng)險(xiǎn)較高

目前農(nóng)村低收入人口收入來源中，工資性收入普遍較低，對(duì)轉(zhuǎn)移性收入的依賴度較高。如全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入中，41.1%來源于工資性收入，36%來源于家庭經(jīng)營(yíng)收入，20.6%來源于轉(zhuǎn)移性凈收入，財(cái)產(chǎn)收入占2.4%。而脫貧地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入中，工資性收入占35.3%，家庭經(jīng)營(yíng)收入36%，轉(zhuǎn)移性凈收入高達(dá)26.9%，比全國(guó)人均水平高出6.7%，財(cái)產(chǎn)性收入只占1.4%①數(shù)據(jù)來源于商務(wù)部數(shù)據(jù)中心，http：//data.mofcom.gov.cn/article/zxtj/202001/51597.html.。

當(dāng)前尤其需要關(guān)注的是三類農(nóng)村低收入人口的就業(yè)增收難問題。一是脫貧不穩(wěn)定人口，其自身就業(yè)增收能力較弱，收入水平較低且不穩(wěn)定，雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”，但收入水平仍然比較低、收入來源不穩(wěn)定或因病因?yàn)?zāi)因意外事故等剛性支出較大，自身脆弱性較高；二是邊緣易致貧人口，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期沒有享受國(guó)家的政策支持，往往缺乏社會(huì)保障支持或保障水平較低，收入提升較慢，有些人的收入可能已經(jīng)低于脫貧人口；三是突發(fā)嚴(yán)重困難人口，其易因家庭財(cái)產(chǎn)遭受損失或支出驟增，導(dǎo)致受災(zāi)家庭生活水平容易跌至貧困線下，陷入貧困[4]。

值得重視的是，部分脫貧人口就業(yè)能力仍然相對(duì)較低，難以適應(yīng)社會(huì)就業(yè)，就業(yè)增收難度較大。一方面，脫貧地區(qū)人口長(zhǎng)期以來獲取的教育資源不足，其知識(shí)水平和文化程度較低，素質(zhì)普遍不高。如2019 年，原貧困地區(qū)勞動(dòng)力平均受教育年限僅為7.7 年，大部分集中在初中和小學(xué)，分別占比為42.3%和41.8%，高中及以上學(xué)歷的勞動(dòng)力僅占11%[5]。脫貧攻堅(jiān)階段，教育扶貧更多地注重青少年義務(wù)教育，高中及以上學(xué)歷教育存在短板，尤其是高等教育在西部地區(qū)普及化程度相對(duì)較低。另一方面，在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，雖然各地區(qū)重視開展技能培訓(xùn)幫扶，但是培訓(xùn)系統(tǒng)性相對(duì)較差，主體需求和培訓(xùn)內(nèi)容存在差距、課程針對(duì)性不強(qiáng)，師資力量薄弱，與社會(huì)就業(yè)需求不匹配，幫扶效果不明顯，在脫貧后仍然存在技能不高、就業(yè)困難等問題。目前西部脫貧地區(qū)大都是勞務(wù)輸出大省，許多外出務(wù)工人員普遍缺乏專業(yè)技能培訓(xùn)，多從事技術(shù)含量低、替代性高的工作，收入不穩(wěn)定。

2.重點(diǎn)幫扶縣發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，防返貧任務(wù)艱巨

國(guó)家確定的160個(gè)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，絕大部分都是處于原深度貧困地區(qū)，目前發(fā)展基礎(chǔ)仍然比較薄弱?？傮w表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，人均GDP與全國(guó)GDP差距較大，如原深度貧困地區(qū)人均GDP僅相當(dāng)于全國(guó)水平的20%~21%；產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)差，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題比較嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距明顯；部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩，甚至連續(xù)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。二是，重點(diǎn)幫扶縣脫貧人口多、收入水平低。目前160 個(gè)重點(diǎn)幫扶縣累計(jì)脫貧人口占全國(guó)總數(shù)的近1/5，脫貧人口收入雖然有較快增長(zhǎng)，但與全國(guó)及所在省份的絕對(duì)差距仍然在擴(kuò)大，仍是全國(guó)發(fā)展最落后的地區(qū)。三是，防返貧任務(wù)艱巨。目前全國(guó)易返貧致貧人口438萬，其中30%的人在重點(diǎn)幫扶縣；全國(guó)易地搬遷脫貧人口的1/3 在重點(diǎn)幫扶縣；全國(guó)萬人以上的集中安置點(diǎn)，65%在重點(diǎn)幫扶縣，是防止返貧任務(wù)最集中、最艱巨的地區(qū)。四是，區(qū)位劣勢(shì)明顯，多分布在西部偏遠(yuǎn)或高海拔、自然環(huán)境惡劣區(qū)域[6]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，45.6%的重點(diǎn)幫扶縣處在地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)，生態(tài)脆弱、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，使其鞏固拓展脫貧成果，尤其是增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展能力面臨較大挑戰(zhàn)。

3.易地搬遷集中安置區(qū)后扶任務(wù)艱巨，是防返貧的突出重點(diǎn)

易地扶貧搬遷從根本上解決了我國(guó)960 多萬貧困人口的脫貧問題，成就了人類減貧史上的偉大壯舉。對(duì)寧夏、廣西、云南等脫貧地區(qū)的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有幾個(gè)值得高度重視的新情況。

一是從搬遷區(qū)域看，青藏高原、西南石漠化地區(qū)搬遷群眾困難突出，返貧風(fēng)險(xiǎn)較大。如青藏高原地區(qū)易地搬遷安置涉及游牧民定居，搬遷群眾生計(jì)模式跨度大、思想觀念轉(zhuǎn)變難，加之扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，后續(xù)生產(chǎn)生活、就業(yè)增收存在較大困難。西南石漠化地區(qū)人地矛盾突出，搬遷規(guī)模大，以城鎮(zhèn)安置為主，部分地區(qū)城鎮(zhèn)安置率超過90%，如貴州達(dá)95%、廣西94%、云南91%。搬遷群眾從傳統(tǒng)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)新市民，大部分群眾第一次走出大山，面臨地域環(huán)境、風(fēng)土人文、社會(huì)關(guān)系的重新適應(yīng)、社區(qū)融入的多重挑戰(zhàn)，就業(yè)增收難度大，返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)高。

二是從安置方式看，城鎮(zhèn)化安置尤其是特大型安置區(qū)困難最為突出。調(diào)研表明，目前易地扶貧搬遷安置中，行政村內(nèi)就近安置、鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置等方式，雖然存在一定短板和弱項(xiàng)，但后續(xù)發(fā)展的困難相對(duì)較小。困難較為突出的是縣城、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)等城鎮(zhèn)化集中安置方式。尤其是安置規(guī)模萬人以上的特大型易地搬遷安置區(qū)，全國(guó)多達(dá)70個(gè)，安置貧困群眾105萬人，超過易地扶貧搬遷人口的1/10。調(diào)研表明，特大型易地搬遷安置區(qū)就業(yè)需求高度聚集，群眾就業(yè)增收困難較大；搬遷群眾從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，生產(chǎn)生活方式跨度大，社會(huì)融入困難，使安置社區(qū)治理任務(wù)艱巨，管理和服務(wù)短板顯得更加突出，極易形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)保持安置社區(qū)穩(wěn)定不利。

三是從安置點(diǎn)管理看，社區(qū)管理與服務(wù)仍存在短板弱項(xiàng)。如安置點(diǎn)管理和服務(wù)場(chǎng)所缺乏配套，大部分地區(qū)在安置點(diǎn)建設(shè)前期，未同步規(guī)劃建設(shè)相關(guān)街道、社區(qū)等服務(wù)場(chǎng)所，導(dǎo)致安置點(diǎn)成立的街道、社區(qū)無辦公場(chǎng)所；安置點(diǎn)建設(shè)時(shí)未配套設(shè)立公共維修基金，后期住房、公共服務(wù)設(shè)施損壞，將無任何維修資金安排，這是全國(guó)易地搬遷安置區(qū)建設(shè)的共性問題。

四是從搬遷群眾看，就業(yè)困難、收不抵支問題日益突出。尤其是部分“40+”勞動(dòng)力（即40~59歲搬遷群眾）文化程度低，體力勞動(dòng)缺優(yōu)勢(shì)、現(xiàn)代生產(chǎn)缺技能，學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力弱，就業(yè)困難更加突出。與此同時(shí)，由于生活開銷完全貨幣化，收不抵支問題凸顯，需靠低保等救助措施支持。如西南地區(qū)易地搬遷城鎮(zhèn)化集中安置人口中，有1/5需靠低保來維持基本生活。

4.脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不足，轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后

脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的根本支撐，是促進(jìn)脫貧地區(qū)自主發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。但從總體上看，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚存在資金、市場(chǎng)和配套服務(wù)短板，尤其是科技、人才等支撐較弱，可持續(xù)發(fā)展機(jī)制尚未建立。需重點(diǎn)關(guān)注如下幾個(gè)突出問題。

一是，特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性不強(qiáng)，政策路徑依賴仍然較為嚴(yán)重。由于過去許多地區(qū)幫扶項(xiàng)目選擇與當(dāng)?shù)刭Y源稟賦以及市場(chǎng)需求不匹配，如有些貧困地區(qū)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)時(shí)一味引進(jìn)“高精尖”產(chǎn)業(yè)，與貧困地區(qū)的資源稟賦結(jié)合不夠密切，脫離了貧困群眾的文化水平和相應(yīng)的市場(chǎng)環(huán)境而水土不服，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)成效不明顯。部分特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目單一化、同質(zhì)化。部分地區(qū)整個(gè)村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一種植某種經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致產(chǎn)品過剩，未達(dá)到預(yù)期效益。還有部分幫扶產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期依賴幫扶單位，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。在脫貧攻堅(jiān)中，廣大駐村工作隊(duì)?wèi){借資金、人才、技術(shù)、管理等方面優(yōu)勢(shì)，在貧困地區(qū)打造了眾多的扶貧產(chǎn)業(yè)，其中部分產(chǎn)業(yè)高度依賴幫扶單位支持，甚至形成了路徑依賴，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)對(duì)特殊扶持政策的依賴性較強(qiáng)，市場(chǎng)化程度還不高、自主發(fā)展的持續(xù)性不強(qiáng)。

二是，特色產(chǎn)業(yè)鏈較短，產(chǎn)品附加值較低。許多地方重生產(chǎn)基地建設(shè)，輕加工物流配套。目前集中在種養(yǎng)環(huán)節(jié)較多，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸不夠，產(chǎn)業(yè)融合度較低。如西北地區(qū)黃花菜、枸杞等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，仍以初級(jí)加工為主，尚未形成品種改良、科學(xué)種植和加工生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)產(chǎn)品加工與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比僅1.1∶1，遠(yuǎn)低于2.4∶1 的全國(guó)平均水平。大部分脫貧地區(qū)尚未配套建設(shè)產(chǎn)地初加工、冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施。

三是，人才匱乏，科技支撐薄弱。目前脫貧地區(qū)有限的人才大多集聚在區(qū)域中心，下沉至縣鄉(xiāng)村的人才較少。高學(xué)歷、高職稱的科技人才深入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展一線的數(shù)量更少。如西北某脫貧地區(qū)，2019-2021年新增124名科技特派員，其中研究生及以上學(xué)歷僅5人，占比4%。與此同時(shí)，當(dāng)前脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、簡(jiǎn)單代加工為主，新品種、新技術(shù)采用不足，大部分脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率40%~50%，遠(yuǎn)低于60%的全國(guó)平均水平。

5.鞏固基本公共服務(wù)減貧成效面臨新問題新挑戰(zhàn)

如農(nóng)村低收入人口兜底保障的常態(tài)化銜接，面臨跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。目前農(nóng)村低保線與扶貧線已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“兩線合一”，但是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍分屬于民政部門與鄉(xiāng)村振興部門，根據(jù)現(xiàn)行的行政管理體制，幫扶救助領(lǐng)域具體落實(shí)層面的數(shù)據(jù)分散在醫(yī)保、教育、住建、人力資源等多個(gè)部門，尚未實(shí)現(xiàn)部門層面的統(tǒng)一。若采取定期或不定期的跨部門匯總與比對(duì)，時(shí)效低且溝通成本高，在一定程度上降低了政策效力，不利于實(shí)現(xiàn)真正的銜接，也不利于對(duì)兜底保障的動(dòng)態(tài)管理。另一方面，兜底保障體系在整合城鄉(xiāng)間、部門間兜底資源方面存在挑戰(zhàn)，受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化一直是基本公共服務(wù)與社會(huì)救助資源分配工作的重點(diǎn)難點(diǎn)，部分先行先試地區(qū)已經(jīng)率先實(shí)現(xiàn)了基本統(tǒng)籌，但是廣大脫貧地區(qū)的探索仍然比較滯后。

二、推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本思路與關(guān)鍵路徑

推動(dòng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，是一項(xiàng)繼往開來的系統(tǒng)工程。必須以黨的二十大精神為根本遵循，在準(zhǔn)確把握鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果過渡期階段特征的基礎(chǔ)上，突出戰(zhàn)略重點(diǎn)，把握關(guān)鍵路徑，推動(dòng)脫貧人口和脫貧地區(qū)全面融入鄉(xiāng)村振興進(jìn)程，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

1.基本思路

推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，要以實(shí)現(xiàn)共同富裕為根本目標(biāo)，堅(jiān)持“民生為本、就業(yè)優(yōu)先、嚴(yán)防返貧、突出實(shí)效”為基本方向。

民生為本，就是要堅(jiān)持把改善民生作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基本點(diǎn)和衡量鄉(xiāng)村振興成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放到脫貧地區(qū)，把社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放到脫貧地區(qū)，著力解決脫貧人口生產(chǎn)生活中最直接最迫切的實(shí)際問題[7]。

就業(yè)優(yōu)先，就是要堅(jiān)持把保障脫貧人口充分穩(wěn)定就業(yè)作為鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)。一是對(duì)吸收脫貧人口就業(yè)的企業(yè)，特別是脫貧人口直接興辦的企業(yè)，予以稅收減免、投資補(bǔ)助、成本核減等優(yōu)惠。二是對(duì)脫貧人口創(chuàng)業(yè)、對(duì)各類經(jīng)濟(jì)主體到脫貧地區(qū)興辦產(chǎn)業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。三是對(duì)支持幫助脫貧人口發(fā)展生產(chǎn)、擴(kuò)大就業(yè)的各類技術(shù)人才，給予優(yōu)先晉級(jí)晉職的獎(jiǎng)勵(lì)。四是加大財(cái)政支持開展脫貧人口職業(yè)技能培訓(xùn)的力度，全方位拓展脫貧人口的就業(yè)渠道。

嚴(yán)防返貧，就是要堅(jiān)持全面監(jiān)測(cè)、逐一幫扶、動(dòng)態(tài)清零，堅(jiān)決守住不發(fā)生大規(guī)模返貧的底線。一是堅(jiān)持幫扶領(lǐng)導(dǎo)體系、工作體系和財(cái)政金融支持措施不變，嚴(yán)格落實(shí)摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管的要求。二是持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重大計(jì)劃、重大工程和重大行動(dòng)，充分考慮鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的有關(guān)要求，優(yōu)先惠及脫貧地區(qū)和脫貧人口[8]。三是健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶，以及因病因?yàn)?zāi)因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難戶，開展定期檢查、動(dòng)態(tài)管理，全面建立農(nóng)戶主動(dòng)申請(qǐng)、部門信息比對(duì)、基層干部定期跟蹤回訪相結(jié)合的易返貧致貧人口發(fā)現(xiàn)和核查機(jī)制，精準(zhǔn)分析返貧致貧原因，采取針對(duì)性的幫扶措施。

突出實(shí)效，就是要堅(jiān)持發(fā)揮各方面積極性，切實(shí)增強(qiáng)脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，依靠農(nóng)民辛勤勞動(dòng)、國(guó)家扶持和社會(huì)力量的廣泛參與，使鄉(xiāng)村振興成為全黨全社會(huì)的共同行動(dòng)。要繼續(xù)堅(jiān)持部門聯(lián)村制度，派遣機(jī)關(guān)干部擔(dān)任村第一書記、駐村工作組成員，打造一支“不走的幫扶工作隊(duì)”。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包片、干部駐村工作制度，制定切實(shí)可行的工作制度、工作紀(jì)律，明確考核目標(biāo)、獎(jiǎng)懲條件。

尤其是，當(dāng)前脫貧人口脫貧基礎(chǔ)脆弱、邊緣戶基礎(chǔ)不穩(wěn)定、脫貧地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，決定了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果工作的緊迫性和艱巨性。因此，推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須突出重點(diǎn)、把準(zhǔn)關(guān)鍵，把脫貧人口作為重點(diǎn)人群，把脫貧地區(qū)作為優(yōu)先區(qū)域，加快改善脫貧人口和脫貧地區(qū)發(fā)展條件，著力增強(qiáng)脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展能力。

第一，要把保障脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)作為鄉(xiāng)村發(fā)展的重中之重。就業(yè)是民生之本。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，根本出路在于保障脫貧人口充分就業(yè)，持續(xù)提高脫貧人口收入，確保脫貧人口在脫貧之后穩(wěn)定邁向富裕的新生活。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，最核心的一條，就是要在推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中有效保障脫貧人口就業(yè)，讓脫貧人口完全融入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，長(zhǎng)期享受鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益。

第二，把加強(qiáng)脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施作為鄉(xiāng)村建設(shè)的重中之重?；A(chǔ)設(shè)施是鄉(xiāng)村振興的根本支撐，更是改善脫貧人口生活和脫貧地區(qū)面貌的先決條件。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，最迫切的一條，就是要在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中優(yōu)先安排脫貧人口和脫貧地區(qū)的水電路氣房建設(shè)，整治提升脫貧地區(qū)和搬遷新社區(qū)人居環(huán)境，加快提升脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村道路通達(dá)率、水電氣訊覆蓋率、人居環(huán)境整潔度。

第三，把改善脫貧地區(qū)公共服務(wù)作為鄉(xiāng)村治理的重中之重。新時(shí)代促進(jìn)鄉(xiāng)村善治，必須全面拓展鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵，從社會(huì)治理拓展到政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理、生態(tài)治理等全方位治理，從社會(huì)管理拓展到政治服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、文化服務(wù)、生態(tài)服務(wù)等全方位服務(wù)。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，最關(guān)鍵的一條，就是要在改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)上著力提升脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的充分性、便捷性和及時(shí)性，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)“從有到好”的轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)脫貧人口的獲得感、幸福感和安全感。

2.關(guān)鍵路徑

有力有序推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，要切實(shí)把握“脫貧攻堅(jiān)”與“鄉(xiāng)村振興”兩大戰(zhàn)略的政策著力點(diǎn)，以脫貧地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、扶貧資產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域?yàn)橥七M(jìn)路徑，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)接續(xù)融入鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

第一，大力構(gòu)建長(zhǎng)效幫扶產(chǎn)業(yè)體系。一是堅(jiān)持宏觀抓產(chǎn)業(yè)、中觀抓企業(yè)、微觀抓就業(yè)，立足脫貧地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)化扶持引領(lǐng)、培育產(chǎn)業(yè)龍頭、完善產(chǎn)業(yè)鏈條，把產(chǎn)業(yè)鏈與幫扶鏈緊密聯(lián)結(jié)，著力把脫貧人口嵌入產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈之中，確保脫貧人口能夠持續(xù)穩(wěn)定受益。二是持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、消費(fèi)幫扶、農(nóng)村電商和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動(dòng)脫貧人口就業(yè)增收。三是強(qiáng)化黨建引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)，以“基地+合作社+企業(yè)+脫貧人口”模式創(chuàng)建扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)，拓寬脫貧人口就業(yè)增收渠道。

第二，持續(xù)改善脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件。按照鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的統(tǒng)一部署，優(yōu)先支持脫貧地區(qū)因地制宜推進(jìn)農(nóng)村廁所革命、生活垃圾和污水治理、村容村貌提升。加強(qiáng)脫貧地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品和食品倉儲(chǔ)保鮮、冷鏈物流設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)、電商、批發(fā)市場(chǎng)與區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)對(duì)接。把搬遷安置區(qū)后期建設(shè)列為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的一種特殊類型，實(shí)施特殊扶持政策，著力解決貧困人口和搬遷群眾就近就業(yè)。

第三，加快推動(dòng)脫貧地區(qū)公共服務(wù)提檔升級(jí)。繼續(xù)改善脫貧地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)條件，加強(qiáng)鄉(xiāng)村寄宿制學(xué)校和鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校建設(shè)，支持城市教師到脫貧地區(qū)支教。保持現(xiàn)有健康幫扶政策基本穩(wěn)定，完善大病專項(xiàng)救治政策，繼續(xù)開展三級(jí)醫(yī)院對(duì)口幫扶脫貧地區(qū)并建立長(zhǎng)效機(jī)制，加大中央傾斜支持脫貧地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備配備力度。對(duì)完全喪失勞動(dòng)能力或部分喪失勞動(dòng)能力且無法通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)獲得穩(wěn)定收入的脫貧人口，全部納入農(nóng)村低保或特困人員救助供養(yǎng)范圍，并按困難類型及時(shí)給予專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助等，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)兜盡兜。完善脫貧地區(qū)養(yǎng)老保障服務(wù)和兒童關(guān)愛服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、殘疾人的托養(yǎng)照護(hù)服務(wù)。

第四，加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)后續(xù)管理。扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)是特殊歷史時(shí)期、動(dòng)員特殊資源、針對(duì)特殊群體形成的特殊資產(chǎn)。所以不管歸誰所有，不管誰來管理，不管采取什么經(jīng)營(yíng)方式，都必須首先保證脫貧人口持續(xù)受益。針對(duì)底數(shù)不清的問題，要盡快開展清產(chǎn)核資、建立臺(tái)賬、完善信息平臺(tái)等工作。針對(duì)權(quán)屬不明的問題，要盡快開展確認(rèn)權(quán)益、記錄變更、管理交易等工作。針對(duì)管護(hù)不力的問題，要堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)、政府支持、制度規(guī)范的原則和方向。重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)關(guān)鍵，一是嚴(yán)格落實(shí)收益分配民主決策制度和公告公示制度，同時(shí)對(duì)扶貧項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理、收益分配等加強(qiáng)監(jiān)管。二是支持國(guó)有扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)劃歸村集體所有，不能劃歸集體的，實(shí)施委托經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)。委托經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)的，對(duì)經(jīng)營(yíng)收益、經(jīng)營(yíng)期限、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)以及幫扶責(zé)任等事項(xiàng)，在委托合同、租賃合同中約定。三是鼓勵(lì)、支持村集體扶貧項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)發(fā)展多種形式的合作經(jīng)營(yíng)與聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，比如村戶聯(lián)合、村村聯(lián)合、村企合作等。四是嚴(yán)格落實(shí)處置國(guó)有扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)、村集體所有扶貧項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收入，全部再投入鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的規(guī)定，不斷提升脫貧人口和脫貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。五是建立脫貧資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)機(jī)制，保證資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。可考慮建立專門資金賬戶，在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)遇到困難的時(shí)候?qū)?jīng)營(yíng)主體予以支持。

三、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的政策重點(diǎn)

鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，關(guān)鍵在于必須建立促進(jìn)脫貧人口持續(xù)增收、脫貧地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。因此，要以增強(qiáng)脫貧人口和脫貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展活力為導(dǎo)向，以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)能力為重點(diǎn)，全面推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。

1.加快推動(dòng)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的根本之策。要更加注重鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，建立形成脫貧人口持續(xù)增收致富的長(zhǎng)效機(jī)制。一要鞏固提升脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。保障資金、人才、技術(shù)等要素投入，進(jìn)一步提高銜接資金和涉農(nóng)整合資金用于特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重，注重產(chǎn)業(yè)后續(xù)長(zhǎng)期培育，把區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提高產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。二要以全產(chǎn)業(yè)鏈思維推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)。要大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)，引進(jìn)龍頭企業(yè)，補(bǔ)齊營(yíng)銷、設(shè)施上的短板，打造種養(yǎng)、加工、貿(mào)易一體化的全產(chǎn)業(yè)鏈，拓展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增值增效空間，為吸納更多農(nóng)村勞動(dòng)力就近就業(yè)創(chuàng)造條件。三要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[9]。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等有機(jī)銜接，通過拓展農(nóng)業(yè)多種功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商、健康養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。注重發(fā)揮科技的支撐作用，提升農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化效率，更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和節(jié)本降險(xiǎn)。四要不斷強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。完善道路交通設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮、冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)、電商平臺(tái)、批發(fā)市場(chǎng)與區(qū)域內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)對(duì)接，打通農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷堵點(diǎn)；加強(qiáng)農(nóng)村電商基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G 等技術(shù)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的應(yīng)用，提升特色產(chǎn)業(yè)電子商務(wù)支撐服務(wù)水平，培育和發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)品牌，充分釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村消費(fèi)的巨大潛力。

2.強(qiáng)化脫貧人口就業(yè)增收機(jī)制

就業(yè)是保障脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收的基本盤[10]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)160 個(gè)重點(diǎn)縣脫貧人口收入中工資性收入占比超過70%，外出務(wù)工是脫貧人口就業(yè)的重要渠道。為此，要根據(jù)脫貧人口勞動(dòng)能力，完善和加強(qiáng)多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策。一是完善就業(yè)扶持和培訓(xùn)體系，提升就業(yè)匹配度。搭建好用工信息服務(wù)平臺(tái)，注重發(fā)揮大齡困難群眾在畜牧養(yǎng)殖、傳統(tǒng)手工藝方面的技能儲(chǔ)備，增強(qiáng)人力資本和技能經(jīng)驗(yàn)就業(yè)匹配的有效性；提升就業(yè)培訓(xùn)實(shí)效，大力推進(jìn)以工代訓(xùn)、新型學(xué)徒制培訓(xùn)等職業(yè)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)勞動(dòng)力從體能型向技能型轉(zhuǎn)變，不斷提升就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，幫助脫貧人口實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。二是對(duì)于有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的脫貧人口，要深入開展跨省及市縣間勞務(wù)協(xié)作。輸出地要履行好主體責(zé)任，完善就業(yè)服務(wù)體系，打造區(qū)域勞務(wù)品牌，加大定向、定點(diǎn)、有組織的輸出力度，及時(shí)與勞務(wù)協(xié)作伙伴開展勞務(wù)對(duì)接、技能培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)等合作交流；輸入地要履行好幫扶責(zé)任，發(fā)揮建筑、物流、電力等勞動(dòng)密集型行業(yè)吸納就業(yè)的作用，鼓勵(lì)引導(dǎo)用工單位盡量把脫貧人口穩(wěn)在輸入地。三是對(duì)于農(nóng)村婦女、輕中度殘疾人等弱勞力、半勞力和無法外出的脫貧人口，組織其通過公益性崗位、幫扶車間、以工代賑等方式拓展就業(yè)，吸納更多脫貧人口家門口就業(yè)。

3.著力壯大脫貧地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，要以縣域?yàn)橹匾d體，發(fā)揮好縣域輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村的作用，促進(jìn)脫貧地區(qū)整體發(fā)展。一要統(tǒng)籌培育本地支柱產(chǎn)業(yè)和承接外地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，充分利用勞動(dòng)力資源，以縣域?yàn)橹麝嚨匕l(fā)展就業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)的縣域富民產(chǎn)業(yè)，圍繞“一縣一業(yè)”，打造具有地方特色的區(qū)域公共品牌。二要積極引導(dǎo)從農(nóng)村走出去的人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、公共服務(wù)升級(jí)改善、人才資金等要素回流，發(fā)揮縣域綜合承載能力，增強(qiáng)脫貧地區(qū)特別是重點(diǎn)幫扶縣發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和活力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的基礎(chǔ)支撐，要全面加強(qiáng)和充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)和兜底作用[11]。一要盤活農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，避免簡(jiǎn)單的入股分紅，引導(dǎo)農(nóng)戶特別是脫貧戶和監(jiān)測(cè)對(duì)象有效嵌入產(chǎn)業(yè)鏈中，實(shí)現(xiàn)脫貧人口就地就近就業(yè)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利更多更公平地惠及全體成員。二要對(duì)脫貧攻堅(jiān)期間形成的新集體資產(chǎn)確權(quán)和移交，注重發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的增收效益，積極探索公益性資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)村集體資產(chǎn)保值增值。三要在集體經(jīng)濟(jì)收益分配環(huán)節(jié)，根據(jù)經(jīng)營(yíng)情況向困難成員傾斜，使他們?cè)谝延姓咝远档妆Ｕ匣A(chǔ)上，進(jìn)一步獲得集體經(jīng)濟(jì)收益的托底支持，形成守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的長(zhǎng)效機(jī)制。

4.著力加強(qiáng)和完善兜底保障政策

要按照基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性要求，進(jìn)一步完善兜底保障政策體系。一要強(qiáng)化防返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，做到精準(zhǔn)識(shí)別。精準(zhǔn)識(shí)別監(jiān)測(cè)對(duì)象是兜底保障政策發(fā)揮作用的前提，也是維護(hù)社會(huì)公平正義的需要。為此，要加快推進(jìn)制定統(tǒng)一的救助對(duì)象和低收入人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定辦法[12]，簡(jiǎn)化優(yōu)化認(rèn)定程序，審核確權(quán)下放，提高識(shí)別效率；建立區(qū)域內(nèi)幫扶信息跨部門分享利用機(jī)制，促進(jìn)跨部門信息交換共享、數(shù)據(jù)分析比對(duì)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、跟蹤監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警困難群眾返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)，提升政策干預(yù)的前瞻性，增強(qiáng)幫扶救助的時(shí)效性。二要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人群兜底保障。要推動(dòng)兜底保障政策逐步銜接與平滑過渡，強(qiáng)化兜底保障的制度性供給，對(duì)符合條件的防返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象要予以政策疊加幫扶，有效防止規(guī)模性返貧。三要合理設(shè)置保障標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，既要避免陷入福利陷阱、形成新的“懸崖效應(yīng)”，又要切實(shí)兜住民生底線。四要加快健全分層分類的社會(huì)救助體系。一方面，要立足于社會(huì)救助制度的兜底性、基礎(chǔ)性功能定位，完善基于收入、支出以及急難等因素返貧致貧人口的救助制度；另一方面，在加強(qiáng)物質(zhì)救助的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化服務(wù)類社會(huì)救助供給，通過政府購買服務(wù)等方式動(dòng)員和引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)救助，探索發(fā)展型、關(guān)愛型救助。

5.建立易地扶貧搬遷后續(xù)扶持機(jī)制

促進(jìn)易地扶貧搬遷安置點(diǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、防范規(guī)模性返貧的重中之重[13]。一要設(shè)立國(guó)家易地扶貧搬遷后續(xù)扶持專項(xiàng)資金?，F(xiàn)有中央財(cái)政銜接鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金，僅部分資金能用于扶持易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是，大型易地搬遷安置區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)雖已納入國(guó)家新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃，但尚無資金配套。因此，要設(shè)立國(guó)家易地扶貧搬遷后續(xù)扶持專項(xiàng)資金，支持安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施維護(hù)升級(jí)，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增收、社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)向青藏高原地區(qū)、西南石漠化地區(qū)易地搬遷安置區(qū)傾斜。二要強(qiáng)化安置區(qū)產(chǎn)業(yè)配套與就業(yè)扶持。推動(dòng)地方做好東部與西部勞動(dòng)密集型企業(yè)梯度轉(zhuǎn)移對(duì)接，針對(duì)大型安置區(qū)、中小型安置點(diǎn)和“插花式”分散安置的不同特點(diǎn)，分類布局產(chǎn)業(yè)園、幫扶車間和靈活加工項(xiàng)目，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和以工代賑，同步提升安置區(qū)經(jīng)濟(jì)活力和就業(yè)承載力。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化安置規(guī)模較大的縣區(qū)探索建立勞動(dòng)力失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，對(duì)城鎮(zhèn)化安置勞動(dòng)力推廣“政府+金融機(jī)構(gòu)”的普惠型“新市民就業(yè)險(xiǎn)”，在過渡期內(nèi)實(shí)施保費(fèi)先繳后補(bǔ)政策，用長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。三要著力提升安置區(qū)社區(qū)治理能力和參與水平。進(jìn)一步加快專業(yè)化的社會(huì)組織培育，在對(duì)口幫扶框架下，將幫扶內(nèi)容拓展到社會(huì)組織力量的對(duì)口培育支援，形成安置社區(qū)社工力量培育孵化和資金保障機(jī)制。有序開發(fā)增設(shè)公共服務(wù)類公益崗位，同步解決社區(qū)服務(wù)供給和就業(yè)安置需求，推動(dòng)社區(qū)治理精細(xì)精準(zhǔn)提升[14]。

四、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的保障政策與配套措施

有力有序推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化政策保障和配套措施支撐，切實(shí)促進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展、群眾生活改善，確保全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

1.加強(qiáng)黨對(duì)新發(fā)展階段幫扶工作的領(lǐng)導(dǎo)

消除貧困，改善民生，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是我們黨始終堅(jiān)持的使命和目標(biāo)。十八大以來，依靠黨強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，集中全黨全社會(huì)力量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)[15]。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，部分農(nóng)村脫貧人口就業(yè)增收困難、返貧和新致貧風(fēng)險(xiǎn)較大，部分脫貧地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果仍然面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。在新的發(fā)展階段，必須進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)幫扶工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮各級(jí)黨委在成效保障、監(jiān)督落實(shí)、整合動(dòng)員等方面的作用，進(jìn)一步彰顯中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐[16]。

2.建立全面脫貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)新發(fā)展階段鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興

實(shí)現(xiàn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，是高質(zhì)量穩(wěn)定脫貧的關(guān)鍵舉措，也是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。要從脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的總體思路、發(fā)展規(guī)劃、體制機(jī)制、政策制度等方面出發(fā)，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)、文化融合、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、生活質(zhì)量等領(lǐng)域，打通二者的銜接渠道、融合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)相互交融、相互促進(jìn)。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)東西部協(xié)作，凝聚全社會(huì)力量構(gòu)建大幫扶格局

要充分利用脫貧攻堅(jiān)積累的組織經(jīng)驗(yàn)和人才資源，持續(xù)動(dòng)員全社會(huì)力量，形成并強(qiáng)化新發(fā)展階段政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大幫扶格局。首先要跨地區(qū)協(xié)作，繼續(xù)加強(qiáng)東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部脫貧地區(qū)的協(xié)作，東部地區(qū)由于早期國(guó)家在資金、政策、人力等各方面支持，發(fā)展速度更快，發(fā)展模式成熟，在資金、技術(shù)、市場(chǎng)、信息、管理、人才等方面優(yōu)勢(shì)較大，可以就產(chǎn)業(yè)、金融、消費(fèi)、勞務(wù)、教育、文化等方面與西部脫貧地區(qū)建立合作，同時(shí)創(chuàng)新協(xié)作方式，如探索政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、園區(qū)共建、利益共享的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，為西部脫貧地區(qū)注入活力，提高其發(fā)展能力。其次是要跨部門，以政府為引導(dǎo)者，不斷加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的引領(lǐng)作用，提高基層黨組織的組織力，加強(qiáng)軟弱渙散村黨組織整頓，選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的議事決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制；同時(shí)要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，推動(dòng)市場(chǎng)主體協(xié)同幫扶，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，對(duì)接社會(huì)幫扶資源與脫貧戶幫扶需求，實(shí)現(xiàn)困難需求和愛心幫扶無縫對(duì)接。最后達(dá)到全社會(huì)廣泛參與，多管齊下提高農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展水平和農(nóng)村低收入人口在發(fā)展中的主動(dòng)參與性。

4.強(qiáng)化幫扶責(zé)任落實(shí)，完善鄉(xiāng)村治理體系

建立農(nóng)村低收入人口的幫扶機(jī)制、守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，必須強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)機(jī)制。首先，明確治理主體責(zé)任。實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌、縣負(fù)總責(zé)、鎮(zhèn)村落實(shí)的分級(jí)負(fù)責(zé)制，縣統(tǒng)籌建立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全縣工作，壓實(shí)工作責(zé)任，將各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人確定為第一責(zé)任人。繼續(xù)實(shí)行蹲點(diǎn)工作組等有效做法，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。其次，要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，優(yōu)化治理規(guī)則，重構(gòu)農(nóng)村基層社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，充分發(fā)揮基層黨員、干部的示范帶頭作用，提高基層干部的治理能力和管理水平，同時(shí)要確立村民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，為村民構(gòu)建暢通的利益表達(dá)機(jī)制、參與機(jī)制、決策機(jī)制等，增強(qiáng)集體行動(dòng)能力，達(dá)到內(nèi)在融合性、多元共促性、規(guī)則統(tǒng)一性；再次，要發(fā)揮多元主體治理作用，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，調(diào)動(dòng)城市、學(xué)校、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多元主體，共同致力于推進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興。最后，創(chuàng)新治理方式，促進(jìn)現(xiàn)代科技與鄉(xiāng)村治理深度融合，采用信息化手段，利用鄉(xiāng)村電子政務(wù)、數(shù)字化鄉(xiāng)村等，完善信息收集、處置和反饋機(jī)制，建設(shè)“縣—鄉(xiāng)—村”基層社會(huì)治理信息化平臺(tái)，形成上下并行多主體治理模式。

5.加強(qiáng)幫扶資金支持力度

要加強(qiáng)對(duì)脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政支持和保障，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金參與幫扶工作。一要保障中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)幫扶資金，推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的支持。二要通過建立互助性公益基金、創(chuàng)新幫扶捐助模式等方式，募集社會(huì)幫扶資金扶持困難農(nóng)戶，推動(dòng)公益幫扶常態(tài)化。三要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予稅費(fèi)優(yōu)惠政策。建議在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不用承擔(dān)稅費(fèi)。要細(xì)化落實(shí)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中免征有關(guān)契稅、印花稅的優(yōu)惠政策，并明確規(guī)定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)免收不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)。四要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行金融支持政策。要結(jié)合登記賦碼工作，加大對(duì)具有獨(dú)立法人地位、集體資產(chǎn)清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織金融支持力度。

6.加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督考核評(píng)估

鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，應(yīng)將其納入省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)黨委、政府目標(biāo)績(jī)效管理，按照“公平、公正、公開”原則進(jìn)行監(jiān)管、考核和評(píng)估。要不斷完善績(jī)效考評(píng)辦法，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查、實(shí)地考核，以及委托科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織第三方評(píng)估等方式，定期開展工作績(jī)效考核與評(píng)價(jià)。