新形勢下高速公路前期工作推進思路的轉(zhuǎn)變

汪慧君

摘 要：通過近幾年我省高速公路前期工作開展的情況，土地預(yù)審和報批是影響前期工作的首要控制因素，在高速公路前期工作逐步下放到地市的大環(huán)境下，項目管理基本都采用大包制，設(shè)計單位同時承擔著設(shè)計與專題的雙重任務(wù)，如何有效推進高速公路前期工作是一個值得思考的問題。

關(guān)鍵詞：高速公路前期工作 專題管理 控制措施 總體方案擬定思路

1 思考的提出

以往的高速公路前期工作模式是設(shè)計院僅需開展工可—初設(shè)—施設(shè)，且按順序推進;專題管理則由業(yè)主來委托和負責，設(shè)計單位起配合作用。

外部形勢的變化：十八大以來，土地和生態(tài)因素已經(jīng)成為高速公路建設(shè)的首要制約因素，高速公路的設(shè)計理念以五大發(fā)展理念為指引：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享。近兩年，我省已經(jīng)完成施工圖設(shè)計的高速公路均面臨著土地報批嚴重遲緩，占用生態(tài)紅線異常難以協(xié)調(diào)等問題，土地報批過程中針對占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線方案不斷調(diào)整優(yōu)化，高速公路前期工作周期均存在著不同程度的延長問題，造成多條高速無法按預(yù)期時間建設(shè)。

與此同時，我省多條高速公路前期工作主體下放至各地市交通主管部門，而地方大多數(shù)是第一次主導高速公路前期工作，不同于以往項目由高速集團公司主導，管理經(jīng)驗成熟豐富，而地方業(yè)主大多欠缺這塊的管理思路，這就倒逼設(shè)計單位需要有效的引導地方業(yè)主開展工作。

為避免設(shè)計單位設(shè)計進程與專題管理進程的不同步問題，避免出現(xiàn)設(shè)計完成而專題滯后的情況，業(yè)主單位更希望采取大包制，也就是將專題管理與設(shè)計打包，全部由設(shè)計部門來完成，這樣可以大大減輕業(yè)主的工作壓力，提高管理效率;同時，增加了設(shè)計單位對于高速公路前期工作管理的難度和工作量，這就迫使設(shè)計單位必須要對于專題的管理與勘察設(shè)計進程有非常清晰的思路和管理辦法，本人結(jié)合近兩年負責項目的情況，針對新形勢下如何有效的推進高速公路前期工作進程，做了一些總結(jié)和思考。

2 高速公路前期工作所需專題

高速公路工可階段，大致需要開展11個專題：規(guī)劃選址、土地預(yù)審、社會穩(wěn)定、文物、壓礦、地災(zāi)、環(huán)評、生態(tài)環(huán)境影響、防洪、通航、涉鐵等。初步設(shè)計階段，大致需要開展3個專題：水保、交通安全評價、涉鐵方案論證等。施工圖設(shè)計階段，大致需要開展5個專題：土地勘界、林地勘界、土地組卷報批、土地復(fù)墾、交通安全評價等。

工可報告批復(fù)的前置專題有：土地預(yù)審、規(guī)劃選址、社會穩(wěn)定3個專題。而一般情況下，土地預(yù)審的周期大約是6-10個月，甚至更慢，是影響高速公路前期工作的首要專題，也是影響高速公路開工建設(shè)的首要控制因素。因此，如何將土地專題與高速公路前期工作有機融合，是高質(zhì)量發(fā)展條件下必須要解決的課題。

3 土地專題重點管控

土地預(yù)審專題管理的重難點有：

（1）用地預(yù)審邊界的確定，為避免在用地報批階段與預(yù)審邊界出現(xiàn)較大的偏差，導致報批過程反復(fù)修改。一般至少是初步設(shè)計深度的用地圖才能相對穩(wěn)定，因此，工可與初步設(shè)計方案應(yīng)同步進行，充分論證，盡快明確推薦方案的布設(shè)。

（2）線路選址暨占用永久基本農(nóng)田的論證會議，不同于以往路線方案審查由交通行業(yè)主管部門審查，該審查以占用基本農(nóng)田為主要控制因素，兼顧工程、環(huán)保、經(jīng)濟等其他因素，這就要求工可階段研究路線方案時，深度應(yīng)達到初步設(shè)計深度，在永久基本農(nóng)田分布圖上兼顧其他控制因素進行多方案比選，以相對占用永久基本農(nóng)田最少的方案作為推薦方案。只有工可方案研究時做到初設(shè)或施設(shè)深度，才能避免在省級論證時出現(xiàn)大的反復(fù)。

4 一點思考

4.1 前期工作進程的思考

（1）工可與初設(shè)進程交叉同步：以往的工作進程都是正向，設(shè)計單位只需要管控好設(shè)計進程，如工可——初設(shè)——施設(shè);專題則由項目建設(shè)單位管理。但根據(jù)近兩年高速項目推進來看，土地是最關(guān)鍵因素。因此，新形勢下設(shè)計進程應(yīng)采用倒排法，即明確開工時間——倒推土地報批時間——倒推土地預(yù)審時間——施工圖設(shè)計——初步設(shè)計——工可前置專題（土地預(yù)審、規(guī)劃選址、社會穩(wěn)定）、其他影響路線方案專題（通航、壓礦、文物、防洪、涉鐵等）——工可編制——工可路線方案研究。

根據(jù)上述進程，可以明顯看出工可階段的研究深度和廣度要遠遠超出以往的項目進程，在土地預(yù)審階段就需要提供精準的用地邊界，而精準的用地邊界就需要至少初步設(shè)計深度的方案，工可前期就需要經(jīng)過充分的方案比選，確定推薦方案后即開展初步設(shè)計測圖，初步設(shè)計方案細化后才可以提供土地預(yù)審邊界，因此，工可與初設(shè)進程應(yīng)交叉同步。

（2）工可與各影響專題進程交叉同步：工可路線方案研究確定的前提是各影響專題需盡快取得批復(fù)或取得評價結(jié)論，無影響路線方案的顛覆性意見，確保路線方案穩(wěn)定后，方可開展初步設(shè)計工作。

4.2 管理控制辦法的探索

從各專題涉及的主管部門來看，無外乎自然資源與規(guī)劃部門、交通部門、水利部門、港航管理部門、生態(tài)環(huán)境部門、文旅體部門、各級政府、學會等。

而高速公路的前期工作移交地方的最大好處是，提高了地方業(yè)主的積極性，地方業(yè)主可利用政府牽頭組織，各相關(guān)部門配合聯(lián)動的方式推動，每一個專題的管理由設(shè)計院、專題編制單位、對應(yīng)主管部門、交通部門4人跟進。

四級聯(lián)動（業(yè)主、主管部門、設(shè)計單位、專題單位），采用清單制管理辦法，找出關(guān)鍵時間、關(guān)鍵因素、關(guān)鍵人物，設(shè)置總表與分表，細化到每一個節(jié)點，責任部門，責任人，提前謀劃，過程控制，保證節(jié)點。

4.3 總體方案擬定思路的轉(zhuǎn)變

以往以技術(shù)經(jīng)濟為主，現(xiàn)在以資源約束為主;以往追求順直便捷為主，現(xiàn)在要保證可實施性為主;永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界已經(jīng)成為總體方案選擇的三大首要因素。

（1）方案研究時，要提前征求市、縣自然資源主管部門意見，針對選址選線、重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田的必要性和合理性嚴格論證。市級自然資源主管部門在申請省自然資源廳的請示中，需要說明參與并指導項目選址情況以及建設(shè)單位對市級初審意見的落實情況。

（2）充分論證，優(yōu)化選址。項目選址比選方案原則上不少于三個，對占用永久基本農(nóng)田面積較大的項目，要分項進行多方案比選，通過總體、分項綜合比選確定方案是否少占耕地和永久基本農(nóng)田。

（3）嚴格控制占用永久基本農(nóng)田比例，因比例超過用地總規(guī)模50%時，建設(shè)單位要專題組織研究，論證如何避讓或少占永久基本農(nóng)田，分析必要性和合理性，因此，在項目前期研究時，就要盡可能將比例壓縮至50%以內(nèi)。

（4）嚴控調(diào)整，規(guī)范調(diào)整。通過用地預(yù)審后，原則上原址不應(yīng)發(fā)生局部調(diào)整。這就要求用地預(yù)審邊界盡可能接近或等于施工圖用地邊界，工可及初設(shè)同步開展時，方案一定要深度研究，尤其是占用永久基本農(nóng)田段落，避免后期出現(xiàn)方案反復(fù)，導致基本農(nóng)田段進行補充踏勘論證，完善補劃方案。塊狀用地所占規(guī)模和用地原則上不予調(diào)整。

（5）線性重大建設(shè)項目主線工程應(yīng)盡可能少占永久基本農(nóng)田，且應(yīng)符合國家高速、國道、國防公路、省級高速和連接深度貧困地區(qū)的省級公路中的一種。高速公路附屬配套設(shè)施中，收費站、加油站及高速服務(wù)區(qū)確實無法避讓永久基本農(nóng)田的，可以占用永久基本農(nóng)田;養(yǎng)護工區(qū)、管理處等附屬配套設(shè)施原則上不允許占用永久基本農(nóng)田。

參考文獻：

[1]《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》（自然資規(guī)[2019]1號）.

[2]《自然資源部關(guān)于做好永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)[2018]3號）.

[3]安徽省自然資源廳關(guān)于征求《重大建設(shè)項目占用和補劃永久基本農(nóng)田審查要點（征求意見稿）》意見的函.

[4]安徽省自然資源廳關(guān)于過渡期內(nèi)省重大建設(shè)項目不可避讓生態(tài)紅線論證建議審查決策工作程序（皖自然資[2020]94號）.