地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計改進對策探究

李 娜

（昆山國創(chuàng)投資集團有限公司，江蘇 蘇州 215300）

經(jīng)濟責(zé)任審計是基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展和加強領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力運行監(jiān)督的需要，是對現(xiàn)代審計理論的創(chuàng)新和實踐。地方國有企業(yè)大都深度參與城市建設(shè)改造、產(chǎn)業(yè)培育等項目，企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力較大，更容易滋生權(quán)力尋租空間。長期以來的實踐表明，地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計對于完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、防范化解企業(yè)風(fēng)險、客觀評價履職情況、優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營管理等方面發(fā)揮了重要作用。但是，面對經(jīng)濟新常態(tài)地方國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實際需要，以及政策變化帶來的新要求，地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計工作還存在不少短板，需要深入分析并有針對性地加以改進。

一、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計政策的歷史沿革

經(jīng)濟責(zé)任審計是一項政策性和實務(wù)性都很強的工作，研究經(jīng)濟責(zé)任審計的政策變化，有助于企業(yè)嚴格執(zhí)行政策文件規(guī)定，更好地理解和開展該項工作。

（一）國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計建章立制（1999年至2010年）

1999 年5月，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》，審計署隨后于2000年12月出臺了《暫行規(guī)定實施細則》，第一次系統(tǒng)地闡述了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計的定義、管轄范圍、審計節(jié)點、審計對象、審計程序、審計范圍、結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容，國有企業(yè)審計的工作重心開始逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟責(zé)任審計領(lǐng)域。地方黨委、政府紛紛出臺貫徹落實意見，地方國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計逐漸步入正軌。2001年，審計署針對國有企業(yè)提出了“摸家底、揭隱患、促發(fā)展”的工作思路，該階段國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計重點在于摸清企業(yè)家底，分析企業(yè)的會計信息質(zhì)量，披露企業(yè)盈利能力、償債能力等方面風(fēng)險隱患，為企業(yè)長期發(fā)展提出意見建議。

（二）逐步形成以經(jīng)濟責(zé)任為主體的國有企業(yè)審計模式（2010年至2019年）

2010年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，圍繞組織協(xié)調(diào)、審計內(nèi)容、審計實施、審計評價與結(jié)果應(yīng)用等方面，對制度體系進行了重構(gòu)，要求地方各級黨委、政府加強對經(jīng)濟責(zé)任審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范了經(jīng)濟責(zé)任審計行為；2010年至2014年，審計署對53戶中央直接管理重要骨干企業(yè)中的46戶開展了57次經(jīng)濟責(zé)任審計或財務(wù)收支審計，覆蓋率達到87%；2014年7月，審計署等七部委聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》，圍繞經(jīng)濟責(zé)任審計工作流程逐一細化工作舉措，提出了堅持任中審計與離任審計相結(jié)合，對重點單位和關(guān)鍵崗位任期內(nèi)至少審計一次等明確要求，為國有企業(yè)開展經(jīng)濟責(zé)任審計提供了極具操作性的工作指引。在此期間，對于國有企業(yè)審計，逐漸形成了以經(jīng)濟責(zé)任審計為主、其他專項審計為輔的審計模式。

（三）新形勢新要求下進一步完善提升（2019年至今）

黨的十九大和十九屆三中全會決定改革審計管理體制，組建中央審計委員會，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，均是為了把長期實踐中積累的經(jīng)驗以制度的形式固化下來，2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”）。要求加強黨對經(jīng)濟審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，新增了重大經(jīng)濟事項的效果評估，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立、健全和運行情況等6方面的內(nèi)容，并就審計實施、審計評價、結(jié)果應(yīng)用等提出了一系列新的要求，為進一步改進經(jīng)濟責(zé)任審計工作提供了指引。隨后，地方政府結(jié)合工作實際，紛紛出臺了貫徹落實意見，政策的指導(dǎo)性、指向性、針對性明顯提高，經(jīng)濟責(zé)任審計已經(jīng)成為強化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力制約和監(jiān)督的重要工具。

二、地方國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計共性問題

目前，地方國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計在國資監(jiān)管機構(gòu)和審計機關(guān)的指導(dǎo)下日趨常態(tài)化、規(guī)范化，但從部分國有企業(yè)調(diào)研的結(jié)果來看，仍存在一些共性問題，需要引起我們的高度重視。

（一）審計力量薄弱、人員知識結(jié)構(gòu)單一，影響了經(jīng)濟責(zé)任審計的覆蓋面、工作質(zhì)量和時效性

當(dāng)前，地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟責(zé)任審計按照干部管理權(quán)限確定，對于地方黨委政府直接管理的集團公司，集團領(lǐng)導(dǎo)班子成員的經(jīng)濟責(zé)任審計往往由審計局或者委托國資監(jiān)管機構(gòu)實施。但是，由于人員編制的限制，往往每年只會對1～2家企業(yè)集團領(lǐng)導(dǎo)人實施經(jīng)濟責(zé)任審計，整體覆蓋率有待提高。

隨著國有企業(yè)改革的深入推進和地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，一些地方國有企業(yè)的整體規(guī)模不斷擴大，資產(chǎn)總額突破百億甚至千億，公司管理層級復(fù)雜，下屬企業(yè)眾多，涉及的領(lǐng)域也非常廣泛。但是，往往只在集團公司和少數(shù)一級子公司設(shè)立了審計機構(gòu)，審計力量的不足導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)由集團內(nèi)部完成的經(jīng)濟責(zé)任審計覆蓋率較低。而且大多數(shù)審計人員只對財務(wù)知識較為熟悉，專業(yè)知識結(jié)構(gòu)單一，缺乏精通工程、法律、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域的專業(yè)人才。經(jīng)濟責(zé)任審計要求對公司財務(wù)、經(jīng)營管理、風(fēng)險防控等履職情況進行全面評價，復(fù)合型人才的缺乏對審計工作質(zhì)量造成了不利影響。

（二）企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計制度缺乏評價指標(biāo)體系，審計方法較為傳統(tǒng)，量化評價較少，審計報告質(zhì)量有待提高

實踐中經(jīng)濟責(zé)任審計大多采用“良好”“較好”“一般”“較差”等定性詞匯來評價履職情況。但是履職情況的客觀評價需要將定性評價與科學(xué)的量化評價相結(jié)合，這就需要建立一套多層次、多維度的評價標(biāo)準(zhǔn)體系。目前，地方國有企業(yè)對指標(biāo)評價體系關(guān)注度不足，研究和實踐較少。作為干部監(jiān)督的重要手段，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果直接影響著領(lǐng)導(dǎo)人員的選拔任用、薪酬激勵。被審計對象高度關(guān)注審計結(jié)果，一旦審計報告以定性評價為主，缺乏量化評價，以領(lǐng)導(dǎo)人員的影響力，不排除通過多種方式影響審計的獨立性。

審計方法比較傳統(tǒng)，同樣值得關(guān)注，目前，經(jīng)濟責(zé)任審計大多采取訪談?wù){(diào)查、現(xiàn)場勘查、調(diào)閱賬本、盤點庫存等傳統(tǒng)方式，審計重點取決于審計人員掌握的有限信息和主觀判斷。對于分散在組織人事、紀委監(jiān)察、主管部門、媒體網(wǎng)絡(luò)等方面的信息缺乏系統(tǒng)性的整合歸納。由于缺乏專業(yè)人才和有效投入，對于大數(shù)據(jù)分析為代表的新一代信息技術(shù)應(yīng)用不夠，影響了經(jīng)濟責(zé)任審計的針對性和審計報告的最終質(zhì)量。

（三）“先離后審”較為普遍，審計時間的滯后一定程度上限制了經(jīng)濟責(zé)任審計作用的發(fā)揮

由于干部任免工作保密性要求高，往往很難提前安排。以地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子集中換屆為例，組織人事部門一次性集中安排多項任務(wù)，客觀上留給經(jīng)濟責(zé)任審計的時間較少，難以嚴格執(zhí)行先審計后離任制度。往往領(lǐng)導(dǎo)人員已經(jīng)離任甚至已經(jīng)擔(dān)任新職務(wù)，經(jīng)濟責(zé)任審計還沒有結(jié)束，審任脫節(jié)導(dǎo)致審計報告很難為國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的評價和選拔任用提供參考。

即使完成了集中安排的審計任務(wù)，但是，經(jīng)濟責(zé)任審計需要對地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟責(zé)任履職情況進行全面評價，較短時間內(nèi)難以做到全面、細致、客觀。一旦審計報告質(zhì)量不高，不僅會讓先審計后離任流于形式，削弱權(quán)力運行制衡和監(jiān)督的作用，還會對經(jīng)濟責(zé)任審計的權(quán)威性和重要性產(chǎn)生不利影響。

（四）審計結(jié)果公開不夠，與其他監(jiān)督缺乏有效聯(lián)動，整改“后半篇文章”不夠嚴實，一定程度上會挫傷審計人員的工作積極性

《規(guī)定》明確要求各級黨委、政府應(yīng)建立健全審計結(jié)果公告制度，但由于經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果直接指向地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，敏感度高、關(guān)注度高，容易造成一定的社會影響。目前大多數(shù)地方政府、企業(yè)僅局限于小范圍的內(nèi)部情況通報，不利于豐富審計結(jié)果的運用。雖然《規(guī)定》指出，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)運用審計結(jié)果，但是，除了對審計決定書和涉及個人違法違紀問題的審計移送處理書高度重視，響應(yīng)較快外，對紀委監(jiān)委、巡察、組織人事、國資、財政等相關(guān)部門是否運用審計結(jié)果，運用得是否充分，沒有固定程序予以追蹤。

經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果公開力度的不足，同樣不利于后續(xù)的問題整改。目前，推動問題整改，更多的是審計機關(guān)常規(guī)的檢查督促，沒有與紀委監(jiān)委監(jiān)督、巡察監(jiān)督、出資人監(jiān)督、財政監(jiān)督等形成合力。從實地調(diào)研的情況來看，目前尚未出現(xiàn)由于地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員審計反饋問題整改不力而進行問責(zé)。

三、地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計工作的改進對策建議

堅持問題導(dǎo)向，對標(biāo)企業(yè)發(fā)展面臨的新形勢、新要求，有針對性地加以改進，是補足工作短板、持續(xù)提升地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計工作質(zhì)量的關(guān)鍵所在。

（一）充實審計力量，推行監(jiān)審合一，保證審計獨立性

紀檢監(jiān)察部門和審計部門在維護國家財經(jīng)紀律執(zhí)行、加強權(quán)力監(jiān)督制衡等方面職責(zé)存在重疊，在地方國有企業(yè)集團內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，可以考慮按照“監(jiān)審合一”的思路，設(shè)立監(jiān)察審計部，實現(xiàn)人員力量統(tǒng)配，工作有效銜接，推動紀檢監(jiān)督和審計監(jiān)督的深度融合。在部分分管上，監(jiān)察審計部直接向董事長匯報工作，以保持經(jīng)濟責(zé)任審計的獨立性。

要根據(jù)企業(yè)發(fā)展態(tài)勢和審計團隊建設(shè)需要，有針對性地引進工程、法律、計算機等緊缺專業(yè)化、復(fù)合型人才，組建一支高素質(zhì)、專業(yè)化的審計隊伍。在組織常態(tài)化專題培訓(xùn)的同時，要適時地通過聘請外部專家、購買專業(yè)化服務(wù)等方式，補足專業(yè)化短板?？梢钥紤]實施全員績效，在工作表現(xiàn)、團隊評價、專業(yè)能力等方面進行量化考核，考核結(jié)果與職務(wù)晉升、薪酬激勵等緊密結(jié)合，充分調(diào)動審計人員工作積極性。

（二）建立統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系，量化界定經(jīng)濟責(zé)任

建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系，實現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計評價由定性評價，向定量評價和定性評價相結(jié)合的評價方式轉(zhuǎn)變。一方面，地方國資監(jiān)管部門和審計部門要通力合作，圍繞審計關(guān)注的重點和企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要，構(gòu)建統(tǒng)一的經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標(biāo)體系。該體系要采取層次分析法，以領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟責(zé)任履職情況為核心，拓展到政治責(zé)任、管理責(zé)任和社會責(zé)任全覆蓋。另一方面，地方國有企業(yè)要結(jié)合自身經(jīng)營特點，在框架體系內(nèi)適當(dāng)調(diào)整指標(biāo)權(quán)重，既有總體審計評價，又有細分責(zé)任領(lǐng)域的具體評價。其中經(jīng)濟責(zé)任、管理責(zé)任履職情況以定量評價為主，定性評價為輔，政治責(zé)任、社會責(zé)任履職情況以定性評價為主，定量評價為輔。同步推進經(jīng)濟責(zé)任界定的量化工作，對于個人履職造成的經(jīng)濟責(zé)任界定，要規(guī)范表述，并將“特別重大”“重大”“較大”“一般”等程度詞匯固化，并一一對應(yīng)到具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，確保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、尺度統(tǒng)一。

（三）提高任中審計比例，優(yōu)化審計方法，提高工作質(zhì)量

目前，經(jīng)濟責(zé)任審計絕大部分為離任審計，但是，離任審計作為事后監(jiān)督，部分發(fā)現(xiàn)的問題可能很難整改，而且往往已經(jīng)造成了較大的影響和損失。實施任中審計，將審計程序前移，可以及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題。由于任中審計的時間較為充裕，可以組建專業(yè)化審計團隊，對地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的履職情況進行客觀評價，確保符合先審計后離任的規(guī)定。質(zhì)量相對較高的報告，也可以為組織部門選拔任用提供有效參考。在未來的離任審計中，可以直接采用任中審計結(jié)果，也可以對其余未審計部分進行補充。

在審計方法上，要高度重視新一代信息技術(shù)的應(yīng)用，可以考慮由審計部門和地方國資監(jiān)管部門牽頭，建立動態(tài)匯聚審計、國資監(jiān)管、財政、主管部門、紀委監(jiān)委、巡察、媒體網(wǎng)絡(luò)等方面信息的“數(shù)據(jù)湖”，采取大數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)手段，服務(wù)經(jīng)濟責(zé)任審計工作，提高審計質(zhì)量和工作效率。

（四）推進審計結(jié)果公開，強化審計結(jié)果應(yīng)用

雖然經(jīng)濟責(zé)任審計直接指向地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員本人，不宜將所有信息直接公開，但是，可以從兩個方面進行推進。一方面，加大審計結(jié)果的內(nèi)部通報力度，向組織人事、紀委監(jiān)委、國資監(jiān)管、財政等相關(guān)部門提供有價值的信息，為多維度的結(jié)果應(yīng)用奠定基礎(chǔ)；另一方面，探索在不公布或者有選擇性地公開個人具體問題的基礎(chǔ)上，對于經(jīng)濟責(zé)任審計揭示的經(jīng)濟經(jīng)營管理和改革發(fā)展的共性問題，在充分提煉的基礎(chǔ)上予以公告，通過群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督推動結(jié)果應(yīng)用。與此同時，要建立健全地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議制度，組織相關(guān)部門以需求為導(dǎo)向統(tǒng)籌制定年度審計計劃，以結(jié)果應(yīng)用為導(dǎo)向建立經(jīng)濟責(zé)任審計信息共享機制，以推進整改為導(dǎo)向建立多維度常態(tài)化開展檢查，對拒不整改或者虛假整改的，有針對性地開展聯(lián)合督促、追究問題。

四、結(jié)語

綜上所述，一方面要進一步發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督作用；另一方面，也要堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，在充實審計力量、構(gòu)建評價指標(biāo)體系、優(yōu)化審計方法、強化結(jié)果應(yīng)用等方面精準(zhǔn)施策、系統(tǒng)發(fā)力。要持續(xù)提高經(jīng)濟責(zé)任審計工作質(zhì)量，督促地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員依法用權(quán)、履職盡責(zé)，不斷推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大。