我國公共安全風(fēng)險治理的話語轉(zhuǎn)向與績效觀照

曹 惠 民

(1. 中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 江蘇 徐州 221116;2. 中國礦業(yè)大學(xué) 政府績效管理研究中心, 江蘇 徐州 221116)

黨的十八大以來,我國進(jìn)入到一個以追求高質(zhì)量發(fā)展為主要特征的新階段,高質(zhì)量發(fā)展的前提是安全,沒有安全,高質(zhì)量也就無從談起。2020年7月,中央政治局針對《十四五規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)建議》明確要求:要增強機遇意識和風(fēng)險意識;堅定不移貫徹新發(fā)展理念,統(tǒng)籌發(fā)展和安全……;必須把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域,實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展[1]。公共安全風(fēng)險治理不能囿于傳統(tǒng)的以“風(fēng)險”為中心的范式,而應(yīng)更加關(guān)注“行為+風(fēng)險”的雙中心范式,重新定義公共安全風(fēng)險治理過程,逐步形成公共安全風(fēng)險治理的中國話語,助力我國公共安全風(fēng)險治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、 文獻(xiàn)梳理

人類社會現(xiàn)代化的過程同樣也是風(fēng)險不斷被選擇和創(chuàng)造的過程。風(fēng)險社會為我們理解國家現(xiàn)代化進(jìn)程提供了新場景[2]。如果原來我們關(guān)心的是引致風(fēng)險的外因,那么今天風(fēng)險新的歷史本性則來自人內(nèi)在的決策[3]。公共場域內(nèi)的公共安全風(fēng)險間有著錯綜復(fù)雜的聯(lián)系,甚至相互疊加。當(dāng)前,公共安全風(fēng)險治理實踐與人們對風(fēng)險治理績效的預(yù)期還有不小的差距。當(dāng)國家無法及時有效回應(yīng)風(fēng)險時,公民的自組織能力就是一個很好的補充[4]。自組織為人們理解公共安全風(fēng)險提供了一個新視角。Ismael認(rèn)為,如果從最精細(xì)的微觀單元開始,從下往上重構(gòu)世界,就會發(fā)現(xiàn)所有的社會秩序都是自組織的產(chǎn)物[5]。我們有必要探討自組織與公共安全風(fēng)險治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),從元治理(1)元治理即“治理的治理”,旨在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進(jìn)行一種宏觀安排,重新組合治理機制。的高度豐富公共安全風(fēng)險治理的話語體系,強化對公共安全風(fēng)險治理的績效觀照,實現(xiàn)公共安全風(fēng)險治理的中國之治。

從2003年的“非典”開始,公共安全風(fēng)險治理研究進(jìn)入一個快速增長期。2003年也是我國公共安全研究的元年。2007年,陳道銀提出了復(fù)合治理的概念,強調(diào)政府、企業(yè)與公眾之間的相互合作與互動[6]。薛瀾等強調(diào)了事前、事中、事后的統(tǒng)一與整合,提出了整合式治理的概念[7]。公共安全風(fēng)險治理有兩種基本路徑,一種是政策、制度路徑,偏重于政府的管制與規(guī)制。有學(xué)者結(jié)合具體的困境與問題,提出了相關(guān)的對策建議[8-9]。另一種是技術(shù)路徑。它偏重對風(fēng)險的技術(shù)因應(yīng)與運用[10-11]。以上兩種路徑本質(zhì)上都是一種他組織。他組織是相對于自組織而言的。他組織最早由苗東升提出,是指外部作用內(nèi)部化的過程[12]。他組織發(fā)揮作用的一個前提就是它要被內(nèi)化為人的一種行動自覺,自組織是他組織作用機理有效發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。自組織與公共安全風(fēng)險治理的研究亟需深化。德國學(xué)者Renn對人的行為與風(fēng)險之間關(guān)系的界定也說明了這種研究的必要性,他認(rèn)為風(fēng)險是人類創(chuàng)造和選擇的結(jié)果[13]。自組織能力應(yīng)成為風(fēng)險治理研究的重要內(nèi)容。任何穩(wěn)定的社會秩序都是自組織與他組織共同作用的結(jié)果,自組織或他組織是根據(jù)形成特定秩序的決定性因素來區(qū)分的。秩序維系的主導(dǎo)力量源于內(nèi)部作用力即是自組織、源于外部作用力即是他組織[14]。已有部分學(xué)者開始關(guān)注自組織的研究[15],但是對公共安全風(fēng)險治理績效的貢獻(xiàn)有限?！靶袨?風(fēng)險”相互耦合的話語體系和治理機制將是我國公共安全風(fēng)險治理的理論體系發(fā)展重要趨勢,也將有助于公共安全風(fēng)險治理績效的提升。

二、自組織能力與公共安全風(fēng)險:一個新的邏輯

公共安全風(fēng)險治理績效的提升必須以風(fēng)險的精準(zhǔn)識別為前提。公共安全風(fēng)險治理方面的研究成果多以風(fēng)險為研究焦點[16],鮮有學(xué)者通過自組織去解構(gòu)公共安全風(fēng)險及其治理過程。自組織研究何以能回應(yīng)和解釋公共安全風(fēng)險治理議題?這要從風(fēng)險自身的生發(fā)機理去解釋[17],幾乎所有的公共安全風(fēng)險都源自組織能力失調(diào)。

1. 自組織的內(nèi)涵

自組織最初來源于熱力學(xué),該理論多應(yīng)用于系統(tǒng)動力學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科。自組織是人類社會中存在的一種普遍現(xiàn)象,它強調(diào)這樣一個事實,即在一定條件下,系統(tǒng)內(nèi)的構(gòu)成要素不需要外界的特定干預(yù),就能夠自發(fā)組織起來,相互協(xié)同作用,最終形成一種有序的狀態(tài)[18]。自組織被視為自適應(yīng)復(fù)雜系統(tǒng)的一種新興屬性[19]。自組織是系統(tǒng)未經(jīng)外力干擾和干預(yù)所形成的自適應(yīng)狀態(tài),系統(tǒng)動能來源于人的自覺、自愿和主動。自組織是相對于他組織而存在的。他組織主要是對系統(tǒng)外規(guī)制或干預(yù)機制的一種形象描述。參照物不同,所謂的“自”和“他”在內(nèi)涵與表現(xiàn)形式上也有差異。從自組織理論看,人的行為是人自適應(yīng)與自我矯正的結(jié)果。人的自組織能力之于公共安全風(fēng)險治理績效提升的理論價值與實踐價值有待強化。

2. 自組織與風(fēng)險之間的理論邏輯關(guān)聯(lián)

自組織研究為公共安全風(fēng)險治理績效提升提供了一種新的可能,這是基于行為與風(fēng)險之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系作出的一個基本判斷。就公共安全風(fēng)險而言,注重預(yù)防預(yù)控的同時,如何實現(xiàn)關(guān)口前移進(jìn)而有效提升公共安全風(fēng)險治理績效,就成為學(xué)者們探討的重要議題[20-21]。公共安全風(fēng)險究竟是管控和規(guī)制失靈所致,還是人的自組織能力失調(diào)所致?在風(fēng)險溯源時,人們發(fā)現(xiàn),除了政府規(guī)制、技術(shù)更新之外,失當(dāng)或失范的人類行為也是一個重要致因。就風(fēng)險而言,人的風(fēng)險赤字和失當(dāng)、失范行為更接近于本源性致因。人的行為是特定風(fēng)險認(rèn)知、態(tài)度以及需求所誘發(fā)的動機直接作用的結(jié)果。需求引發(fā)動機,動機引致行動。社會生活中,人們要權(quán)衡“自身風(fēng)險管控能力”與“風(fēng)險可能帶來的傷害或損失的嚴(yán)重程度”。如果人們認(rèn)為自身風(fēng)險控制能力較強,并能容忍這種行為所帶來的或然風(fēng)險,行為就會被誘發(fā)。相反,如果人們認(rèn)為自身風(fēng)險控制能力嚴(yán)重不足或者無法承受由此帶來的風(fēng)險,行為就得到抑制。以自組織能力為基礎(chǔ)的“行為-風(fēng)險”研究將為公共安全風(fēng)險治理績效提升提供新的抓手。

針對非傳統(tǒng)、不可預(yù)測的風(fēng)險而言,僅僅有規(guī)制和技術(shù)創(chuàng)新是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,我們必須強化行為與風(fēng)險的關(guān)系研究。“自組織-政策制度-技術(shù)治理”應(yīng)該成為我國公共安全風(fēng)險治理研究的“鐵三角”,政府的政策制度(包括政策制度的完善和治理機制的創(chuàng)新)是一個傳統(tǒng)的治理途徑,技術(shù)更新(包括風(fēng)險的技術(shù)識別和技術(shù)工具的更新與創(chuàng)新)是大數(shù)據(jù)時代應(yīng)對風(fēng)險的一個手段,個體行為的自組織(通過自組織能力的培育去因應(yīng)復(fù)雜的風(fēng)險治理問題)則是另外一個新的路徑。

三、自組織能力與公共安全風(fēng)險治理:案例反思與討論

自組織能力在社會科學(xué)研究中的重要性日益突顯。自組織與他組織的失序都會誘發(fā)公共安全風(fēng)險和不確定性。甘肅省景泰縣的馬拉松事故就是自組織能力失調(diào)而誘發(fā)公共安全風(fēng)險的典型案例。毫無疑問,極端天氣是事故生成與惡化的關(guān)鍵致因,但自組織能力失調(diào)也是一個直接致因。

1. 案例概況

2021年5月22日,該馬拉松越野賽在進(jìn)行約4小時后,局地突然出現(xiàn)冰雹、凍雨等極端天氣,氣溫驟降,參賽人員出現(xiàn)身體不適、失溫等情況,比賽被迫終止。此次事故共造成21名參賽選手遇難。賽事組織、天氣預(yù)報、補給與后勤救援等成為人們熱議的焦點。如何正確理解自組織能力在此次事件中的責(zé)任和角色呢?相對于國家強制性和約束性規(guī)定,景泰縣的組織、管理和服務(wù)就具有自組織的意涵;對運動員來講,景泰縣的組織、管理和服務(wù)又具有他組織的特征。嚴(yán)格來講,所有的相關(guān)方必須嚴(yán)格遵守國家的相關(guān)規(guī)定,比如攜帶沖鋒衣和沖鋒褲等專業(yè)裝備,賽事的相關(guān)方本可以完全做到,卻沒有嚴(yán)格執(zhí)行,這是自組織失靈的表現(xiàn)之一。景泰縣在賽事的組織、運作等諸多環(huán)節(jié)都不規(guī)范,作為地方政府,其并沒有高度重視風(fēng)險防控議題,這也成為賽事組織運作的最大問題。比如,氣象部門是否密切監(jiān)控天氣并將天氣的異常第一時間傳達(dá)給運動員和志愿者,顯然,氣象服務(wù)的保障功能存在嚴(yán)重不足。另外,參賽運動員的即時決策也很關(guān)鍵。對他們而言,當(dāng)天氣突變時,多人退賽已經(jīng)說明了當(dāng)時的危險程度。針對惡劣的天氣,很多人因種種原因依然選擇堅持比賽,這也可稱為是一種冒險的決策。結(jié)果證明,自組織能力失調(diào)是誘發(fā)風(fēng)險的原因之一。主觀態(tài)度、認(rèn)知與行為、決策構(gòu)成了自組織能力的最重要“內(nèi)核”,它決定著何時、何地、以何種方式誘發(fā)風(fēng)險。人的態(tài)度、認(rèn)知影響著人的行為決策,行為決策又直接或間接誘發(fā)風(fēng)險。“人的態(tài)度與認(rèn)知-行為與決策-風(fēng)險與不確定性”是風(fēng)險生成的基本邏輯。

科學(xué)選擇賽事的承辦方、設(shè)立一定密度的補給點、強化救援保障支持、優(yōu)化天氣監(jiān)測服務(wù)等這些地方政府的“必修課”并沒有充分發(fā)揮自組織的動能;比賽中,運動員如何平衡“冒險”與“保護自己健康”之間的關(guān)系也考驗著他們的自組織能力。他組織無法科學(xué)解釋諸多公共安全風(fēng)險的誘發(fā)和擴散,自組織及相關(guān)理論則為人們審視公共安全風(fēng)險提供了新的解釋框架,為公共安全風(fēng)險治理績效的提升提供了新的“著力點”。

2. 案例反思與討論

所有的風(fēng)險治理的組織和個體某種意義上都是一個有機的系統(tǒng),他們的決策和行為往往都是自組織能力綜合作用的結(jié)果。上述案例中,運動員的個人決策(退賽與否)都是對自身態(tài)度、風(fēng)險認(rèn)知以及對自身應(yīng)變能力等多種要素綜合平衡的結(jié)果。人們在社會生活中的很多決策也都是如此,一般地,我們將那種有助于控制和抑制風(fēng)險生成和發(fā)展的自組織能力,稱為正向自組織能力;將那種容易誘發(fā)或引致風(fēng)險的自組織能力,稱為負(fù)向自組織能力。這種自組織能力性質(zhì)的不同及其變化情景的不同,都將直接影響公共安全風(fēng)險治理績效的變化情況。社會生活中,特定的系統(tǒng)或個體都是正向自組織能力和負(fù)向自組織能力的復(fù)合體,不同性質(zhì)的自組織能力使得公共安全風(fēng)險治理績效曲線呈現(xiàn)“波浪式”的發(fā)展軌跡,上述案例也是如此。

第一,強化的正向自組織能力與公共安全風(fēng)險治理的高績效。如果系統(tǒng)內(nèi)的正向自組織能力能夠充分發(fā)揮并占據(jù)絕對主導(dǎo)地位,系統(tǒng)內(nèi)的子系統(tǒng)之間能夠快速達(dá)成共識、有效溝通、通力協(xié)作、持續(xù)發(fā)展,促成系統(tǒng)的“絕對”穩(wěn)定和有序。這是公共安全風(fēng)險治理績效最理想的一個狀態(tài)。甘肅景泰縣組織馬拉松比賽的過程中顯然沒有達(dá)到這種狀態(tài)。

第二,“打折”的正向自組織能力與公共安全風(fēng)險的醞釀、集聚。當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)或個體的正向自組織能力無法保持絕對的主導(dǎo)地位,在系統(tǒng)動能輸出過程中,正向自組織能力開始“打折”,系統(tǒng)自身的風(fēng)險和不確定性在集聚、醞釀。原來的公共安全風(fēng)險治理績效就會弱化、消減。如果社會生活存在“本可以做好,本應(yīng)該做好,卻沒有做好”的情景,就會使風(fēng)險和不確定性得以生成并醞釀、集聚。案例中,依照國家相關(guān)規(guī)定,舉辦大型戶外越野賽事,應(yīng)強制運動員攜帶沖鋒衣、沖鋒褲等專業(yè)裝備,防止極端惡劣天氣,然而相關(guān)規(guī)定未得到堅決執(zhí)行,運動員自身也沒有主動配備。所有這些都使得風(fēng)險和不確定性在集聚,系統(tǒng)的不穩(wěn)定性在增加,公共安全風(fēng)險治理績效在相對減少。

第三,急劇強化的負(fù)向自組織能力與公共安全風(fēng)險的惡化、擴散。隨著系統(tǒng)自身的不穩(wěn)定性增強,系統(tǒng)內(nèi)部的負(fù)向自組織動能不斷得到強化,并有效抑制正向自組織能力時,自組織能力就發(fā)生質(zhì)變(從正向負(fù)的轉(zhuǎn)變),公共安全風(fēng)險治理績效也轉(zhuǎn)為負(fù)績效。案例中,極端天氣發(fā)生后,部分人依然堅持比賽,這為賽事注入了更大的風(fēng)險和不確定性。系統(tǒng)內(nèi)的正向自組織能力嚴(yán)重失靈,公共安全風(fēng)險和不確定性開始惡化、擴散,最終也釀成了風(fēng)險事故。

第四,“復(fù)蘇”的正向自組織能力與公共安全風(fēng)險發(fā)生后的恢復(fù)、重建。事件發(fā)生后,地方政府的道歉,社會公眾的全面反思,又使得人們重新定義和審視風(fēng)險及其治理問題,不斷調(diào)整著自身行為以應(yīng)對可能的風(fēng)險和不確定性。整個社會的正向自組織能力又處在一個逐步復(fù)蘇的上升通道中,公共安全風(fēng)險治理績效在相對改善。

通過以上分析,我們可以看出,自組織能力的變化,直接驅(qū)動著公共安全風(fēng)險治理績效的“波浪式”變化,從另一個層面也驗證了,自組織能力的研究對于公共安全風(fēng)險治理績效提升具有極為重要的理論意義和實踐價值。

四、中國公共安全風(fēng)險治理話語轉(zhuǎn)向的基礎(chǔ)條件

公共安全風(fēng)險治理的話語轉(zhuǎn)向是一個系統(tǒng)的社會過程,它需要政府、社會和普通的公民不斷調(diào)整自己的自組織能力,重構(gòu)風(fēng)險治理的行為邊界,從“他組織”為主的風(fēng)險治理范式向“他組織與自組織有機融合”的范式轉(zhuǎn)變,逐步為這種話語轉(zhuǎn)向創(chuàng)造條件。

1. 治理理念的轉(zhuǎn)變:從強調(diào)他組織到注重自組織的轉(zhuǎn)變

治理理念是人們在長期的社會生活中所形成的針對特定議題的一種相對穩(wěn)定的認(rèn)知、態(tài)度等要素的集合。它是自組織能力的重要內(nèi)容,決定著人們?nèi)绾卫斫夂驼J(rèn)識風(fēng)險問題,進(jìn)而影響人的行為決策。認(rèn)知中的供求高于事實中的供求,會催生或強化自組織活動,反之則會延緩或削減自組織活動[22]。公共安全風(fēng)險治理話語轉(zhuǎn)向的一個重要社會條件就是治理理念更新,它有助于彌補人們對風(fēng)險的認(rèn)知赤字(2)認(rèn)知赤字是指由于專業(yè)知識、技術(shù)背景等的差異所引致的人類對于風(fēng)險及其危害程度的認(rèn)知盲區(qū)。為有效提升公共安全風(fēng)險治理績效,人類必須盡可能縮小自己在風(fēng)險認(rèn)知方面的盲區(qū)。。不同風(fēng)險治理主體需要更新自己的風(fēng)險治理理念。理念是先導(dǎo),它有助于治理主體的行為修正,避免出現(xiàn)“兩次踏進(jìn)同一條河流”的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的風(fēng)險治理政策和技術(shù)有其獨特的優(yōu)勢,但我們有必要強化以自組織為基礎(chǔ)的風(fēng)險研究,從思想觀念、行為以及偏好等層面去理解和把握風(fēng)險。這對公共安全風(fēng)險治理的話語轉(zhuǎn)向具有重要的理論價值,也為公共安全風(fēng)險治理績效提升提供了重要支持。

2. 治理重心的轉(zhuǎn)變:從以“風(fēng)險”為中心到以“行為”為中心

公共安全風(fēng)險日益復(fù)雜化和多元化,公共安全風(fēng)險治理研究必須充分積極回應(yīng)這種變化:從“風(fēng)險”到“行為”的轉(zhuǎn)變。公共安全風(fēng)險的整體性治理客觀上要求傳統(tǒng)的以“風(fēng)險”為中心的治理模式向以“行為-風(fēng)險”為中心的治理模式轉(zhuǎn)變。風(fēng)險治理的政策和治理工具都要依賴于具體行為,政策制度和治理工具只有與人們內(nèi)在的行為、動機和意愿實現(xiàn)有機耦合時,方能有效提升公共安全風(fēng)險治理的績效。風(fēng)險治理的話語轉(zhuǎn)向意味著“行為-風(fēng)險”的治理范式應(yīng)逐步成為公共安全風(fēng)險治理的主軸,通過自組織能力的提升有效防范和化解風(fēng)險。這種自組織研究在實踐中有很強的可操作性,比如,疫情背景下人們只要采取佩戴口罩、保持社交距離等防疫措施,就能有效提升疫情防控效果。當(dāng)然這有賴于我們對人類行為的精細(xì)化研究,它對公共安全風(fēng)險治理績效改進(jìn)具有重要的價值。

3. 治理工具的轉(zhuǎn)變:從“政策和制度”向“行為和偏好”轉(zhuǎn)變

風(fēng)險治理工具是實現(xiàn)安全發(fā)展的所有手段的總稱。治理工具的研究與開發(fā)本身就是風(fēng)險治理話語和績效提升的要件之一。首先,不同治理工具的績效貢獻(xiàn)具有差異性,因此,有必要根據(jù)風(fēng)險治理需要精準(zhǔn)配置治理工具。其次,要重視行為研究與治理工具運用之間的有機耦合。治理工具效能的開發(fā)有賴于人類風(fēng)險治理理念的更新以及人對于治理工具的高效利用。也就是說,他組織性質(zhì)的工具和策略有賴于人自組織能力的發(fā)揮。他組織與自組織的有機融合才是公共安全風(fēng)險治理績效提升的決定性要件。最后,要科學(xué)運用風(fēng)險治理工具。工具的選擇、組合與創(chuàng)新影響著風(fēng)險治理過程中資源的配置和權(quán)力的使用,進(jìn)而影響著風(fēng)險治理績效的提升。以健康碼為例,盡管有這樣那樣的不足,但是,我們必須承認(rèn)其對疫情防控的績效貢獻(xiàn)。公共安全風(fēng)險治理工具的創(chuàng)新與改造應(yīng)該以自組織能力為基礎(chǔ),創(chuàng)造性地提升風(fēng)險治理工具運用的整體績效。

4. 治理機制的轉(zhuǎn)變:從政府主導(dǎo)向政府-社會協(xié)同預(yù)控風(fēng)險轉(zhuǎn)變

風(fēng)險治理機制本質(zhì)上是治理主體對因應(yīng)風(fēng)險的過程及其相關(guān)的組織、溝通、協(xié)調(diào)等機制所作的一種整體性和系統(tǒng)性的制度安排。治理機制的創(chuàng)新對公共安全風(fēng)險治理績效提升的重要性不言而喻。 公共安全風(fēng)險治理的話語體系轉(zhuǎn)向需要更加注重政府與社會的協(xié)同、合作。對公眾而言,政府的規(guī)制本質(zhì)上屬于一種他組織方式;政府要充分引導(dǎo)公眾的自組織動能,將政府的政策、制度等內(nèi)化為人們的一種行動自覺。政府要高度重視風(fēng)險治理過程的整合,從總體上把握公共安全風(fēng)險治理績效,增強風(fēng)險治理的整體性、系統(tǒng)性。政府與社會在自組織能力提升基礎(chǔ)上形成高質(zhì)量的合作治理機制,這也構(gòu)成公共安全風(fēng)險治理話語體系最重要的運行條件,它注重行為研究、政策研究和技術(shù)工具三種治理范式之間的耦合,強調(diào)三者之間的整合與系統(tǒng)提升。這是我國公共安全風(fēng)險治理績效提升的運行保障。

五、公共安全風(fēng)險治理話語轉(zhuǎn)向下的績效改進(jìn)策略

公共安全風(fēng)險治理的話語轉(zhuǎn)向是一個長期的社會過程,這種話語轉(zhuǎn)向必須以風(fēng)險治理績效的有效提升為基本導(dǎo)向,這種轉(zhuǎn)向不是對傳統(tǒng)政策制度和技術(shù)工具的否定,相反是它們的有益補充。它試圖從新的研究范式上重新審視公共安全風(fēng)險治理績效改進(jìn)的策略。

1. 強化國民的風(fēng)險教育,提升公眾自身的風(fēng)險意識

風(fēng)險意識是指對風(fēng)險的認(rèn)知和態(tài)度,樹立科學(xué)的風(fēng)險意識,提高人們的風(fēng)險意識水平,是整個社會良性運行不可或缺的重要因素[23]。風(fēng)險意識特別是預(yù)防預(yù)控意識需要通過系統(tǒng)教育而習(xí)得。公共安全風(fēng)險治理話語轉(zhuǎn)換或治理機制創(chuàng)新的關(guān)鍵就在于對人類自組織能力的再定義和“改造”。家庭、學(xué)校和社會要通過不同形式有意識地對青少年進(jìn)行風(fēng)險教育,將風(fēng)險意識嵌入到整個社會生產(chǎn)、生活中,逐步形成一種公眾“主動學(xué)習(xí)、自我強化、自我組織、積極預(yù)防”的社會氛圍;每個公民都應(yīng)學(xué)會正確認(rèn)知風(fēng)險并將風(fēng)險的預(yù)控觀念嵌入自己的行為決策中,努力培養(yǎng)一種積極、主動、自覺預(yù)控防范風(fēng)險的行為習(xí)慣;在社會活動中,人們應(yīng)該注重對于自我行為的規(guī)范和約束,強調(diào)通過自身行為的調(diào)試與修正,以“安全發(fā)展”作為行為決策的基本導(dǎo)向,強化人們風(fēng)險防控的自覺性和主動性,積極應(yīng)對風(fēng)險與不確定性,逐步形成風(fēng)險治理績效改進(jìn)的社會支持系統(tǒng)。這是我國公共安全風(fēng)險治理話語轉(zhuǎn)向與績效提升的最基本要求。

2. 優(yōu)化政府的行政生態(tài),營造他組織與自組織協(xié)同發(fā)展的良好氛圍

自組織能力強調(diào)人類針對風(fēng)險的自適應(yīng)與自我修正能力,但是,這并未否認(rèn)他組織的功能,二者的有機耦合是風(fēng)險治理話語轉(zhuǎn)向和提升風(fēng)險治理績效的應(yīng)有之義。公共安全風(fēng)險治理實踐中,政府不僅要主動負(fù)責(zé),更需要科學(xué)擔(dān)責(zé)[24]。政府要創(chuàng)造條件,強化與其他社會主體之間的風(fēng)險溝通,就公共安全風(fēng)險治理達(dá)成廣泛共識。首先,政府要營造良好的行政生態(tài)環(huán)境。要從制度上保障公眾的有效參與,提升公眾的自組織能力。政府要有意識地積極引導(dǎo)、培育。其次,政府要積極建構(gòu)風(fēng)險治理的社會網(wǎng)絡(luò),明確政府與其他主體之間的“伙伴關(guān)系”,為公眾的自組織與政府的他組織有機融合創(chuàng)造條件。最后,政府要明確安全發(fā)展的價值取向,強化政府的政策導(dǎo)向。政府要通過資源整合,使得整個社會建構(gòu)一種既重視他組織,同時也重視自組織的行政生態(tài)和社會環(huán)境,促進(jìn)風(fēng)險治理不同主體之間的無縫銜接,夯實風(fēng)險合作治理的根基,促進(jìn)他組織和自組織在風(fēng)險治理實踐中的有機耦合,實現(xiàn)安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)的高質(zhì)量發(fā)展。

3. 深化自組織理論研究,完善公共安全風(fēng)險治理的理論基礎(chǔ)

自組織理論注重自組織行為與能力研究,豐富了我國公共安全風(fēng)險治理的理論體系,為我國的安全發(fā)展和破解公共安全風(fēng)險治理過程中的堵點和難點,提供了新的理論支撐。它是對已有的主要以“他組織”研究為主的理論體系的補充和完善。目前,針對我國公共安全風(fēng)險治理的自組織理論研究還比較薄弱。國家應(yīng)該鼓勵相關(guān)機構(gòu)針對“自組織能力、行為與風(fēng)險治理的內(nèi)在理論關(guān)聯(lián)”展開系統(tǒng)研究。研究內(nèi)容要注意分類,要以“風(fēng)險決策和行為研究”為中心開展風(fēng)險生成和發(fā)展規(guī)律的研究。此外,可以著眼于風(fēng)險治理的整體績效,就風(fēng)險治理過程中自組織與他組織之間的融合機制與路徑開展系統(tǒng)研究。自組織理論與他組織理論的研究應(yīng)該成為我國公共安全風(fēng)險治理的“兩翼”,共同構(gòu)筑起完整的公共安全風(fēng)險治理的理論體系,為公共安全風(fēng)險治理話語轉(zhuǎn)向提供扎實的理論基礎(chǔ)。

4. 重視風(fēng)險的預(yù)防預(yù)控,促進(jìn)公共安全風(fēng)險的系統(tǒng)治理

風(fēng)險治理最理想的狀態(tài)是將風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài),避免潛在風(fēng)險外顯給社會。他組織和自組織就猶如公共安全風(fēng)險治理的“兩翼”:他組織為風(fēng)險治理主體確立了行為邊界和責(zé)任范圍,通過有效管制和約束相關(guān)治理主體的行為邊界,達(dá)到控制風(fēng)險、提升風(fēng)險治理績效的目的;自組織則為公共安全風(fēng)險治理打開了一種新的視野,它更加強調(diào)主體的主動性、自覺性和積極性,通過治理主體的自組織動能的發(fā)揮進(jìn)而實現(xiàn)對風(fēng)險的有效防范和化解。建立在以上兩種能力基礎(chǔ)上的整體治理才能有效回應(yīng)公共安全風(fēng)險治理績效提升的問題[25]。從這種意義上講,這種內(nèi)外風(fēng)險治理動能高度統(tǒng)一的風(fēng)險治理模式“含金量”更高。風(fēng)險治理實踐中,這種模式更加注重充分挖掘自組織所產(chǎn)生的“內(nèi)部”動能,與公共安全風(fēng)險治理的以他組織為主要特征的“外部”動能相得益彰,嵌入到風(fēng)險生成和發(fā)展的整個過程中,構(gòu)筑新時期公共安全風(fēng)險治理的新動能,促進(jìn)公共安全風(fēng)險治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

5. 明確行為邊界,建立對社會主體行為的獎懲機制

行為與風(fēng)險之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)決定了行為研究在風(fēng)險績效治理提升過程中的重要性。 自組織能力的失靈與錯誤的認(rèn)知有關(guān), 也與其行為成本比較低有關(guān)。 國家有必要針對那些給社會造成嚴(yán)重事故和損失的失范、失當(dāng)行為建立相應(yīng)的懲戒機制。 借助行為的獎懲機制倒逼人們不斷提升自組織能力。 不妨將人們的“負(fù)面行為清單”與“個人信用”掛鉤,所有的負(fù)面、不安全的行為都要記錄到自己的個人信用銀行中。 比如公共場域的危險駕駛、安全生產(chǎn)責(zé)任事故等都要和人們的信用掛鉤,并建立信用積分的動態(tài)調(diào)整機制。 另外可建立類似于“紅黃綠”的分級機制,規(guī)范和約束人的行為, 對綠色區(qū)域主動積極預(yù)控防范風(fēng)險的行為給予獎勵, 對黃色區(qū)域存在隱患或可能誘發(fā)公共安全風(fēng)險的社會行為予以預(yù)警或警告,避免潛在風(fēng)險轉(zhuǎn)為現(xiàn)實風(fēng)險, 而對紅色區(qū)域的可能誘發(fā)二次風(fēng)險或使得風(fēng)險持續(xù)惡化的行為則采取嚴(yán)格懲戒舉措, 并及時制止, 避免風(fēng)險的擴大化或復(fù)雜化。 行為機制的優(yōu)化, 可以培育與重塑人的自組織能力, 進(jìn)而促進(jìn)公共安全風(fēng)險治理能力的提升。

六、 結(jié) 語

公共安全風(fēng)險治理是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,新時期,公共安全風(fēng)險呈現(xiàn)了諸多的新特征。風(fēng)險是人類選擇和創(chuàng)造的過程,幾乎所有的公共安全風(fēng)險都可以用自組織理論去解釋和說明。風(fēng)險治理的話語轉(zhuǎn)向需要更關(guān)注自組織的研究,強化自組織能力與風(fēng)險治理的關(guān)系研究,建構(gòu)以自組織為基礎(chǔ)的,自組織與他組織相互融合的風(fēng)險治理話語體系,這是公共安全風(fēng)險治理研究的新趨勢。 自組織與他組織之間的有機融合將成為主軸。風(fēng)險治理要以績效提升為導(dǎo)向,注重系統(tǒng)治理與整體性治理,強調(diào)自組織與他組織的有機耦合,促進(jìn)我國公共安全風(fēng)險治理的話語轉(zhuǎn)換,實現(xiàn)公共安全風(fēng)險的中國之治。