“三孩”政策下生育保險(xiǎn)制度的問(wèn)題及普惠化改革*

常 春

一、引言

21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)人口少子化和老齡化日趨嚴(yán)重[1]。截至2020 年，我國(guó)65 歲以上的人口占比已達(dá)13.5%，遠(yuǎn)高于9.3%的世界平均水平[2]。同時(shí)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，過(guò)去10 年我國(guó)人口年均增長(zhǎng)率已經(jīng)降至0.53%（自1953 年中國(guó)開始組織人口普查以來(lái)最低），總和生育率僅為1.3[3]，這說(shuō)明人口自然增長(zhǎng)率和年凈增人口數(shù)逐漸走低[4]?？傊?，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)亟須優(yōu)化。在此背景下，中共中央、國(guó)務(wù)院于2021 年6 月26 日發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），正式推行“三孩”政策，并提出要通過(guò)完善生育保險(xiǎn)制度來(lái)達(dá)到降低生育成本的目的。生育保險(xiǎn)制度，是指通過(guò)國(guó)家立法在婦女因生育子女而暫時(shí)中斷勞動(dòng)時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)及時(shí)給予物質(zhì)幫助的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度[5]。但頗為遺憾的是，我國(guó)當(dāng)前的生育保險(xiǎn)制度還存在著一些弊端，諸如覆蓋范圍過(guò)于狹窄，政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一[6]，保障水平參差不齊[7]，企業(yè)責(zé)任過(guò)重，國(guó)家責(zé)任不足，法治化程度不高等[8]。由于這些缺陷的存在，我國(guó)的生育保險(xiǎn)制度在降低生育成本、提供生育支持等方面難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用，甚至被有些學(xué)者視為阻礙生育基本公共服務(wù)均等化的因素[9]。應(yīng)當(dāng)注意的是，相比“二孩”而言，“三孩”會(huì)使公民所面臨的成本問(wèn)題更加凸顯。換言之，“三孩”政策的出臺(tái)對(duì)生育保險(xiǎn)制度的功效提出了更高的要求，因此對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)改革，探索建立一種普惠性的生育保險(xiǎn)制度具有重要的時(shí)代意義和社會(huì)價(jià)值。

二、我國(guó)生育保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀和缺陷

（一）生育保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

2020 年，全國(guó)參加生育保險(xiǎn)23,567 萬(wàn)人，享受各項(xiàng)生育保險(xiǎn)待遇1167 萬(wàn)人次，生育保險(xiǎn)人均生育待遇支出為21,973 元[10]。從上述數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)的生育保險(xiǎn)制度建設(shè)已經(jīng)取得了階段性的成就。具體而言，目前該制度有如下特點(diǎn)：第一，從待遇享受主體來(lái)看，僅包括已婚女職工及男職工的未就業(yè)配偶。這也就意味著有很大一部分女性因生育行為造成的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到化解。第二，與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并辦理，生育保險(xiǎn)基金歸并職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金，不再單列?！皟呻U(xiǎn)”實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一參保登記、統(tǒng)一基金征繳和管理、統(tǒng)一醫(yī)療服務(wù)管理、統(tǒng)一經(jīng)辦和信息服務(wù)。第三，雖然其制度內(nèi)容分散在《社會(huì)保險(xiǎn)法》《婦女權(quán)益保障法》《人口與計(jì)劃生育法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》等多部全國(guó)性法律文件中，但統(tǒng)籌級(jí)別較低，在實(shí)際操作上仍以各地政策為指導(dǎo)。第四，僅由用人單位承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。一般而言，繳費(fèi)責(zé)任主體越廣泛，生育保險(xiǎn)基金在來(lái)源上就越多樣，也就意味著基金的可持續(xù)性和抗風(fēng)險(xiǎn)性越強(qiáng)。反之，則越弱。第五，生育保險(xiǎn)待遇主要包括生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼兩項(xiàng)。前者包括檢查費(fèi)用、接生費(fèi)用、手術(shù)費(fèi)用、住院費(fèi)用和與生育相關(guān)的其他醫(yī)療費(fèi)用等；后者是指針對(duì)因生育享受產(chǎn)假、計(jì)劃生育手術(shù)休假，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形下的女職工，按照其所在用人單位上年度職工月平均工資計(jì)發(fā)的津貼。

（二）當(dāng)前生育保險(xiǎn)制度的缺陷

1.制度公平性不足

生育保險(xiǎn)作為一項(xiàng)事關(guān)萬(wàn)千家庭生育成本的重要制度，必須秉持公平理念。首先，生育是人類得以繁衍的必要行為，關(guān)系到人口存續(xù)和社會(huì)進(jìn)步[11]。理論上，每一位女性都是這一行為的主要承擔(dān)者。換言之，所有女性的生育行為都能夠?qū)ζ渌幍纳鐣?huì)帶來(lái)相同的價(jià)值，任何女性因生育而付出的代價(jià)都需要獲得相同的認(rèn)可，不應(yīng)被差別對(duì)待。由此可見，社會(huì)應(yīng)當(dāng)努力推動(dòng)生育保險(xiǎn)待遇覆蓋所有育齡女性，使之擁有享受公平生育保險(xiǎn)待遇的機(jī)會(huì)。完善的生育保險(xiǎn)制度是尊重女性生育的社會(huì)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人類自身可持續(xù)發(fā)展的重要制度保障，同時(shí)也是社會(huì)文明的體現(xiàn)[12]。其次，從法理上來(lái)看，我國(guó)《憲法》第33 條規(guī)定，公民在法律面前一律平等，女性公民平等地享有生育保障權(quán)當(dāng)然也是其中的應(yīng)有之義。反觀我國(guó)現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度，其在公平性方面有待改進(jìn)，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是在適用對(duì)象上，僅有女性職工且在已婚的條件下才有機(jī)會(huì)享受生育保險(xiǎn)待遇。生育保險(xiǎn)是全民福利，生育權(quán)的行使并不以就業(yè)或者結(jié)婚作為前提條件，所有分娩的女性均應(yīng)當(dāng)享有生育保險(xiǎn)待遇[13]。確切地說(shuō)，不論職業(yè)或婚姻狀況如何，公民在生育這一行為上并不會(huì)有任何差異，因此不應(yīng)在生育保障上受到區(qū)別對(duì)待。二是在待遇支付上，女職工可以享受生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼兩項(xiàng)，而男職工的未就業(yè)配偶則只能享受生育醫(yī)療費(fèi)用[14]。另外，因統(tǒng)籌層次不高，各地在各自區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施的生育保險(xiǎn)制度也存在不公平的現(xiàn)象[15]。例如，有的城市規(guī)定參加基本醫(yī)保的靈活就業(yè)人員只享受生育醫(yī)療費(fèi)用待遇，不享受生育津貼，而有的城市則規(guī)定靈活就業(yè)人員這兩種待遇都可以享受[16]。

2.法治化程度不高

這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，規(guī)范過(guò)于分散有損其制度內(nèi)容的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，甚至?xí)璧K制度的實(shí)施。我國(guó)當(dāng)前在生育保險(xiǎn)制度領(lǐng)域尚無(wú)一部專門的“生育保險(xiǎn)法”，該制度被分散規(guī)定在《社會(huì)保險(xiǎn)法》《婦女權(quán)益保障法》《人口與計(jì)劃生育法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》等多部法律文件之中。其二，前述幾部法規(guī)中涉及生育保險(xiǎn)制度的規(guī)定較為粗略，可操作性不強(qiáng)，強(qiáng)制性不足。例如，《婦女權(quán)益保障法》和《人口與計(jì)劃生育法》只在原則上明確“國(guó)家應(yīng)建立生育保險(xiǎn)制度”，《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅用了4 個(gè)條款對(duì)生育保險(xiǎn)制度進(jìn)行粗略規(guī)定，《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》則屬于部門規(guī)章，層級(jí)較低。其三，政策性文件可以有效推動(dòng)制度改革，卻無(wú)法促使制度安排走向成熟，更不能維護(hù)制度的統(tǒng)一與公平[17]。以“生育保險(xiǎn)”為標(biāo)題關(guān)鍵詞在“北大法寶”平臺(tái)進(jìn)行檢索，可檢索到各種類型的地方政策性文件多達(dá)1645 部①檢索時(shí)間為 2022 年8 月17 日。。這表明，生育保險(xiǎn)制度在實(shí)施時(shí)主要以低級(jí)別的行政規(guī)范文件為指導(dǎo)，上位法幾乎缺位，這就極易導(dǎo)致生育保險(xiǎn)制度在各地落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)差別對(duì)待的情況。

3.責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理

早在1957 年，萊賓斯坦就在《第三世界的人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一書中提出了孩子的“成本—效益”理論，他認(rèn)為孩子的生產(chǎn)會(huì)產(chǎn)生直接成本和間接成本，前者如因生產(chǎn)而帶來(lái)的費(fèi)用，后者則包括公民因生育而放棄的工作機(jī)會(huì)和收入等[18]。此外，社會(huì)學(xué)中也有“母職懲罰”的說(shuō)法，即在職場(chǎng)上，工作母親與無(wú)子女的女性相比，在薪酬、發(fā)展機(jī)會(huì)方面均存在劣勢(shì)[19]，表現(xiàn)為退出勞動(dòng)力市場(chǎng)[20]或者職業(yè)上升存在阻礙[21]。上述理論均說(shuō)明，公民可能會(huì)因?yàn)樯冻鲚^大的代價(jià)。有學(xué)者指出，由于生育而帶來(lái)的成本（如經(jīng)濟(jì)壓力大和時(shí)間缺乏[22]）已成為當(dāng)前阻礙公民生育意愿增強(qiáng)的重要因素[23]。因此，構(gòu)建一種高效、公平的生育成本共擔(dān)機(jī)制，分擔(dān)公民的生育成本，進(jìn)而促進(jìn)生育率的提高已經(jīng)逐漸成為共識(shí)[24-25]。

然而，當(dāng)前生育保險(xiǎn)繳費(fèi)的責(zé)任完全由企業(yè)承擔(dān)，國(guó)家責(zé)任在此過(guò)程中體現(xiàn)得極少。正如費(fèi)孝通所言，生育是損己利人的[26]。生育行為會(huì)消耗生育者的精力甚至健康，但其所創(chuàng)造的價(jià)值可以使整個(gè)社會(huì)受益，利益相關(guān)者主要包括國(guó)家、企業(yè)和公民[27]。國(guó)際勞工組織也認(rèn)為，為減輕勞動(dòng)力市場(chǎng)的歧視，雇主不應(yīng)單獨(dú)承擔(dān)女職工的生育津貼費(fèi)用②參見：國(guó)際勞工組織1952 年《生育保護(hù)公約（修訂）》（第103 號(hào)公約）第4 條。。因此，國(guó)家在生育保險(xiǎn)責(zé)任主體中不可或缺。

4.生育保險(xiǎn)功能發(fā)揮的實(shí)際效果有限

根據(jù)學(xué)者的測(cè)算，生育“二孩”的成本頗大。研究人員隨機(jī)抽取廣州、重慶、武漢、南昌、濰坊和玉溪等6 個(gè)城市作為研究樣本，對(duì)上述地區(qū)公民2015 年生育“二孩”的成本進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)生育過(guò)程所耗費(fèi)用竟分別高達(dá)31,500 元、29,500 元、29,500 元、19,500 元、19,000 元、14,000元③這些費(fèi)用并不包含因生育而喪失的勞動(dòng)收入等成本。參見：王志章, 劉天元. 生育“二孩”基本成本測(cè)算及社會(huì)分?jǐn)倷C(jī)制研究[J].人口學(xué)刊, 2017(4): 21.。但根據(jù)國(guó)家醫(yī)保局?jǐn)?shù)據(jù)，2020 年生育保險(xiǎn)人均生育待遇支出僅為21,973 元④這里的支出包括生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼兩項(xiàng)。參見：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局. 2020 年全國(guó)醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R/OL].(2021-06-08)[2022-09-25]. http://www.nhsa.gov.cn/art/2021/6/8/art_7_5232.html.。這說(shuō)明生育保險(xiǎn)待遇還需要進(jìn)一步提高。再者，2020 年享受各項(xiàng)生育保險(xiǎn)待遇的人數(shù)僅占參保人數(shù)的4.95%。然而，第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，截至2020 年底，我國(guó)育齡婦女人數(shù)超過(guò)3 億人[3]。換言之，我國(guó)還有大量的育齡婦女處在生育保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍之外，且制度覆蓋范圍之內(nèi)的育齡婦女僅有極少數(shù)實(shí)際享受到生育保險(xiǎn)待遇。因此，為了盡可能地釋放出社會(huì)的生育潛能，我國(guó)當(dāng)前的生育保險(xiǎn)制度還需要發(fā)揮出更大的實(shí)際效果。

三、普惠性生育保險(xiǎn)：內(nèi)涵、價(jià)值及優(yōu)勢(shì)

（一）“普惠”的內(nèi)涵

“普惠”一詞近年來(lái)在中央層級(jí)的文件中頻頻出現(xiàn)。在文件中，該詞語(yǔ)的含義雖然沒(méi)有被明確界定，但其通常與“養(yǎng)老”“托育”“醫(yī)療”以及“公共服務(wù)”等連在一起。事實(shí)上，“普惠”在不同的語(yǔ)境下有著不同的解釋。在金融領(lǐng)域，是指能有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系[28]；在養(yǎng)老制度中，是指所有國(guó)民都有權(quán)利通過(guò)享受政府財(cái)政補(bǔ)貼和個(gè)人繳納部分費(fèi)用保障其晚年基本生活需要的一種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[29]；在社會(huì)福利領(lǐng)域，“普惠”則“針對(duì)全體國(guó)民”[30]；在義務(wù)教育領(lǐng)域，“普惠”即“普遍惠及”，表現(xiàn)為“無(wú)歧視性或普及性”[31]。與之相對(duì)應(yīng)，國(guó)外學(xué)者經(jīng)常使用的術(shù)語(yǔ)則是“普遍主義”[32]，其意為保證全體公民都能享受到社會(huì)福利和公共服務(wù)[33]。

基于上述內(nèi)容，可得出以下結(jié)論：首先，對(duì)于“普惠”的定義，國(guó)內(nèi)外的學(xué)者主要基于制度所針對(duì)對(duì)象的廣泛性來(lái)展開討論；其次，“普惠性金融”還從制度實(shí)效的角度來(lái)對(duì)“普惠”進(jìn)行考察，強(qiáng)調(diào)“有效性”；最后，“普惠”通常用來(lái)修飾“公共服務(wù)”，以表明其具有較強(qiáng)的均等性和公共屬性。遺憾的是，學(xué)界目前尚無(wú)“普惠性生育保險(xiǎn)”的提法，遑論對(duì)其進(jìn)行明確界定。本研究認(rèn)為，根據(jù)“普惠”一詞在其他領(lǐng)域的內(nèi)涵，再結(jié)合生育保險(xiǎn)本身的含義，普惠性的生育保險(xiǎn)制度是指能夠?yàn)樗袊?guó)民提供適當(dāng)生育保險(xiǎn)待遇的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。這意味著，“普惠”不僅體現(xiàn)在對(duì)象上的廣泛，還在于效果上的適當(dāng)①所謂適當(dāng)，是指所有女性皆可以通過(guò)普惠性的生育保險(xiǎn)制度免去一切因生育而產(chǎn)生的直接成本。，有學(xué)者將此種效果總結(jié)為“愿生即能生”[34]。

應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然普惠性生育保險(xiǎn)的適用對(duì)象廣泛、效果適當(dāng)，但就目前而言，其仍屬于“生育保險(xiǎn)”范疇，而非“生育保障”或者“生育福利”。理由在于：第一，就生育保障的內(nèi)容（待遇）而言，其包含了“孕產(chǎn)婦醫(yī)療保健”“新生兒母親的帶薪產(chǎn)假”“父親的陪產(chǎn)假”“父（母）親的育兒假”“就業(yè)反歧視保障”“工作場(chǎng)所健康保障”“產(chǎn)后喂奶便利”“社會(huì)化的兒童照護(hù)服務(wù)”等[35]。普惠性生育保險(xiǎn)并不能囊括“就業(yè)反歧視保障”“工作場(chǎng)所健康保障”等內(nèi)容?？梢?，普惠性生育保險(xiǎn)實(shí)際上只是生育保障體系的一個(gè)主要組成部分。第二，社會(huì)福利是保障與改善國(guó)民生活質(zhì)量的重要社會(huì)制度安排，學(xué)界通常把它與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助一起共同稱為社會(huì)保障體系[36]。從歷史的發(fā)展來(lái)看，社會(huì)政策的演進(jìn)過(guò)程基本上是按照以社會(huì)救助制度為主到以社會(huì)保險(xiǎn)制度為主，再到以社會(huì)福利制度為主的邏輯脈絡(luò)[37]。社會(huì)保險(xiǎn)基于“分散危險(xiǎn)”的目的，具有共濟(jì)性[38]。社會(huì)福利則是為了使公民生活得更好[39]。普惠性生育保險(xiǎn)的目的在于“分散生育成本（風(fēng)險(xiǎn)）”。同時(shí)，我國(guó)將“生育保險(xiǎn)”與“醫(yī)療保險(xiǎn)”合并辦理，這就決定了普惠性生育保險(xiǎn)并不能跳脫“保險(xiǎn)”的范疇，而一躍成為“福利”。

（二）“普惠”的價(jià)值

只有生育率維持在較穩(wěn)定的狀態(tài)下才能滿足未來(lái)勞動(dòng)力的供給并創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富[40]，進(jìn)而有助于化解由于人口結(jié)構(gòu)失衡引起的諸多難題。早在2016 年12 月，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）》（國(guó)發(fā)〔2016〕87 號(hào)），對(duì)我國(guó)人口形勢(shì)作了綜合研判——生育率水平持續(xù)下降，人口老齡化不斷加劇，并基于此提出了“人口均衡發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略”。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2019 年世界人口展望》顯示，中國(guó)的人口將在2019—2050 年間減少3140 萬(wàn)，這表明我國(guó)實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展目標(biāo)仍然承壓不小。習(xí)近平總書記在2021 年中央人才工作會(huì)議上指出，“國(guó)家發(fā)展靠人才，民族振興靠人才”[41]。人口是社會(huì)發(fā)展的主體，是源源不斷的人才力量之所在。由此可見，實(shí)施積極的人口政策，全面降低公民生育成本，促進(jìn)人口出生率提高已經(jīng)成為當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不二選擇。法律制度是社會(huì)現(xiàn)實(shí)與社會(huì)理想的協(xié)調(diào)者[42]。普惠性的生育保險(xiǎn)制度在適用對(duì)象上具有廣泛性，在制度效果上具有適度性——免去女性因生育行為而產(chǎn)生的所有直接成本，即女性公民因生育所產(chǎn)生的所有醫(yī)療費(fèi)用以及在此期間因不能勞動(dòng)而失去的收入都可以通過(guò)生育保險(xiǎn)制度獲得彌補(bǔ)。因此，普惠性的生育保險(xiǎn)制度能夠服務(wù)于“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”“人才強(qiáng)國(guó)”等國(guó)家戰(zhàn)略，具有十分重要的戰(zhàn)略價(jià)值。

（三）“普惠”的優(yōu)勢(shì)

1.普惠性的生育保險(xiǎn)制度可以最大限度地實(shí)現(xiàn)公平之目標(biāo)

普惠性生育保險(xiǎn)制度有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，原因主要在于：其一，“普惠”決定了其所能夠覆蓋之群體乃是全體女性公民，不管是否擁有職工身份，不論婚姻狀況，都有平等的機(jī)會(huì)享有生育保險(xiǎn)待遇；其二，以全國(guó)性的生育保險(xiǎn)法律規(guī)范為指導(dǎo)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌實(shí)施，生育保險(xiǎn)待遇的保障水平不會(huì)因人因地而異，可以大大提升制度公平性[43]，彌補(bǔ)當(dāng)前的生育保險(xiǎn)制度在公平性方面的不足。

2.普惠性的生育保險(xiǎn)制度可以提升其法治化程度

依法治國(guó)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提和保障[44]。2014 年，中共中央發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也明確強(qiáng)調(diào)：做到重大改革于法有據(jù)。誠(chéng)然，生育保險(xiǎn)制度在推行和改革方面均應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持立法先行的原則。普惠性的生育保險(xiǎn)制度在適用對(duì)象、條件、籌資以及待遇等各方面對(duì)所有公民一律平等對(duì)待，可以為制度統(tǒng)籌層次的提高和統(tǒng)一推行掃清障礙，進(jìn)而有助于推動(dòng)“生育保險(xiǎn)法”的出臺(tái)，一舉結(jié)束當(dāng)前“內(nèi)容分散、規(guī)范泛濫、上位法缺位”的局面，從根本上提升我國(guó)生育保險(xiǎn)制度的法治化程度和權(quán)威性。

3.普惠性的生育保險(xiǎn)制度所依賴的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制更加合理

普惠性的生育保險(xiǎn)制度具有更強(qiáng)的公共屬性，強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任，所以在生育成本的分擔(dān)過(guò)程中，國(guó)家、企業(yè)和公民“各司其職”，企業(yè)不再是生育保險(xiǎn)費(fèi)用的唯一承擔(dān)者，這實(shí)際上可以直接促成一種可持續(xù)的生育成本分擔(dān)機(jī)制。

4.普惠性的生育保險(xiǎn)制度具有更加明顯的實(shí)際效果

其一，普惠性生育保險(xiǎn)制度在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施，不僅可以促進(jìn)制度的公平性和法治化，而且可以最大限度地拓寬制度的功能空間，從而大大提升其覆蓋范圍。其二，普惠性的生育保險(xiǎn)制度以“免除公民因生育而產(chǎn)生的一切直接成本”作為制度目標(biāo)。其所提供的生育保險(xiǎn)待遇可以切實(shí)解決公民因生育行為而產(chǎn)生的所有直接開支以及所需的生活資料來(lái)源。其三，人口生產(chǎn)給公民造成的壓力不僅體現(xiàn)為生育成本，還體現(xiàn)為養(yǎng)育成本[45]。因此，普惠性生育保險(xiǎn)對(duì)公民生育成本的即時(shí)補(bǔ)償，還可以直接起到減輕養(yǎng)育成本的作用，進(jìn)而形成良性循環(huán)，持續(xù)激發(fā)公民的生育意愿。

四、構(gòu)建普惠性生育保險(xiǎn)制度的可行性

（一）物質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)

制度的建立與持續(xù)運(yùn)行，離不開強(qiáng)大的物質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)[46]。從我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情來(lái)看，建立普惠性的生育保險(xiǎn)制度并非“從零開始”，而是具有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)及經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。這主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

其一，普惠性的生育保險(xiǎn)制度具有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。2019 年3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕10 號(hào)），正式推動(dòng)生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度合并實(shí)施。由于職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)合并實(shí)施時(shí)，生育保險(xiǎn)基金被歸并到基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金中，所以生育保險(xiǎn)基金的充盈程度得到了巨大提升。

其二，普惠性的生育保險(xiǎn)制度具有豐富的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)生育保險(xiǎn)制度的運(yùn)行框架已經(jīng)初步成型。根據(jù)國(guó)家醫(yī)保局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2020 年，全國(guó)參加生育保險(xiǎn)人數(shù)已達(dá)23,567 萬(wàn)人。雖然生育保險(xiǎn)參保人數(shù)尚有較大的上升空間，但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前我國(guó)的生育保險(xiǎn)制度在為數(shù)億人提供生育保障服務(wù)的過(guò)程中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，足以應(yīng)對(duì)未來(lái)的普惠化改革。加之我國(guó)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度有著更為龐大和系統(tǒng)化的運(yùn)行系統(tǒng)，所以兩險(xiǎn)合并之后，可以在資金籌集、待遇發(fā)放、基金管理等多個(gè)方面為普惠性生育保險(xiǎn)提供更具針對(duì)性的制度運(yùn)行參照。

（二）法制基礎(chǔ)

國(guó)家的各項(xiàng)改革必須堅(jiān)持法治[47]，生育保險(xiǎn)制度的改革也是如此。從我國(guó)目前的法律規(guī)定來(lái)看，構(gòu)建普惠性的生育保險(xiǎn)制度具有多方面的法制基礎(chǔ)。首先，根據(jù)我國(guó)《憲法》第25 條的規(guī)定，國(guó)家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)。當(dāng)前，我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)明顯失衡：出生率下降，老齡化加速，性別比例失衡[48]?；诖?，國(guó)家的生育政策逐步從“限制”轉(zhuǎn)向“促進(jìn)”[49]。生育保險(xiǎn)制度作為國(guó)家生育政策的一個(gè)重要方面，也應(yīng)隨之調(diào)整，以保證能夠應(yīng)對(duì)國(guó)家在人口政策調(diào)整過(guò)程中所帶來(lái)的壓力和挑戰(zhàn)。換言之，生育保險(xiǎn)制度“普惠化”符合我國(guó)《憲法》中計(jì)劃生育理念的變遷趨勢(shì)。其次，《婦女權(quán)益保障法》《人口與計(jì)劃生育法》等法律文件中均有關(guān)于“推行、建立健全生育保險(xiǎn)制度”的表述。在人口政策由消極轉(zhuǎn)為積極之后，“健全生育保險(xiǎn)制度”應(yīng)解釋為“不斷擴(kuò)大生育保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，不斷提高生育保障待遇，不斷減輕公民的生育成本”，這與生育保險(xiǎn)制度“普惠化”的改革路徑是高度契合的。此外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》等規(guī)范則對(duì)生育保險(xiǎn)制度的具體框架進(jìn)行了搭建，為該制度的普惠化改革提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）政策基礎(chǔ)

除了物質(zhì)基礎(chǔ)、經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和法制基礎(chǔ)，普惠性的生育保險(xiǎn)制度還有黨和國(guó)家政策的支持。

其一，2021 年3 月，全國(guó)人大公布《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確提出 “實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，“增強(qiáng)生育政策的包容性”。在人口出生率不斷下降的語(yǔ)境中，“包容性”一詞應(yīng)被解釋為“提高生育政策支持力度，擴(kuò)大政策享受主體”。普惠性的生育保險(xiǎn)制度以“為全體育齡女性提供適當(dāng)生育保障待遇”為目標(biāo)，與“包容性”的內(nèi)涵具有異曲同工之妙。

其二，2021 年6 月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，文件中多次提到要“實(shí)施三孩生育政策配套支持措施”，以降低生育成本，釋放生育潛能。為了最大程度實(shí)現(xiàn)“降低生育成本、釋放生育潛能”的目標(biāo)，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍和提升待遇水平是最直接有效的方式。普惠性生育保險(xiǎn)制度以“為所有女性公民提供適度的生育保障待遇，以解除她們因生育而承受的負(fù)擔(dān)”作為目標(biāo)，與黨中央、國(guó)務(wù)院的文件精神高度契合。

其三，2021 年9 月，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2021—2030 年）》（國(guó)發(fā)〔2021〕16 號(hào)）和《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025 年）》，兩個(gè)文件分別提出了“完善生育保障制度，建立健全生育保護(hù)機(jī)制”和“減輕生育成本”等重要目標(biāo)和措施。這表明，國(guó)家已經(jīng)將解決婦女生育負(fù)擔(dān)上升到了促進(jìn)人權(quán)的高度。

其四，不僅在中央層面，各地在擴(kuò)大生育保險(xiǎn)“包容性”方面也在迅速達(dá)成共識(shí)。例如，廣西[50]、湖南[51]、馬鞍山[52]等地紛紛出臺(tái)政策將“三孩”生育費(fèi)用納入生育保險(xiǎn)的支付范圍。此外，廣東省甚至邁出了“推進(jìn)跨省異地生育醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算”的步伐，江蘇徐州則探索簡(jiǎn)化生育保險(xiǎn)的辦理流程[53]。在全國(guó)上下一心之際，普惠性生育保險(xiǎn)制度的建立和推行，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，也是大勢(shì)所趨。

五、“普惠”理念的具體落實(shí)

將“普惠”的理念貫徹到我國(guó)當(dāng)前的生育保險(xiǎn)制度中，使之具有“普惠性”，首先需要確立改革的指導(dǎo)原則，然后在此基礎(chǔ)上加以具體落實(shí)。

（一）指導(dǎo)原則

1.社會(huì)共同責(zé)任原則

耶林認(rèn)為，生命的繁衍是社會(huì)存在的四個(gè)基本需求之一[54]。生育可以增加社會(huì)人口總量，帶來(lái)更大體量的勞動(dòng)人口規(guī)模。在此過(guò)程中，包括國(guó)家、企業(yè)以及個(gè)人在內(nèi)的社會(huì)整體都是受益對(duì)象。具體而言，人口的延續(xù)使得國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和組織上得以維系[55]，人力資源的供給為企業(yè)帶來(lái)了更優(yōu)的生產(chǎn)要素選擇[56]，生育行為的完成實(shí)際上也是公民個(gè)體行使生育權(quán)和實(shí)現(xiàn)自身生育價(jià)值的過(guò)程?；谑芤嬲邠?dān)責(zé)理念，有學(xué)者提出了“生育責(zé)任倫理共同體”理論，即生育責(zé)任應(yīng)由受益者共擔(dān)[57]。在整個(gè)生育過(guò)程中，作為個(gè)體的男性和女性共同承擔(dān)了生育行為，女性公民更是承受了妊娠分娩的痛楚。因此，國(guó)家和企業(yè)應(yīng)通過(guò)提供生育支持的形式來(lái)承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任。對(duì)此，國(guó)外學(xué)者甚至認(rèn)為國(guó)家在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最重要的角色[58]。此外，生育保險(xiǎn)制度的普惠化改革難以避免地會(huì)出現(xiàn)由于新舊機(jī)制的更替所帶來(lái)的不一致和不協(xié)調(diào)，從而引發(fā)體制型風(fēng)險(xiǎn)①所謂體制型風(fēng)險(xiǎn)，是指在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于社會(huì)治理能力滯后于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的變化而產(chǎn)生社會(huì)損失的可能性。參見：童文瑩,林閩鋼. 轉(zhuǎn)型期我國(guó)體制型風(fēng)險(xiǎn)的成因及其治理[J]. 社會(huì)科學(xué)研究, 2009(5): 94.。充分動(dòng)員一切社會(huì)力量，在政府、企業(yè)、社區(qū)和非營(yíng)利組織之間建立起共責(zé)風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，是應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑[59]。因而，社會(huì)共同責(zé)任原則的內(nèi)涵可以概括為：國(guó)家、企業(yè)和公民三方共同完成生育過(guò)程之責(zé)任。

2.普遍性原則

普遍性原則，是指生育保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)公平地使所有經(jīng)歷生育過(guò)程的公民享受到生育保險(xiǎn)待遇。生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)之目的乃是為女性公民的生育行為提供生育保障待遇[60]。正如聯(lián)合國(guó)在《生育權(quán)是人權(quán)》一文中強(qiáng)調(diào)的，政府有關(guān)生育權(quán)的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)非歧視地向所有公民提供[61]。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)第19 號(hào)一般性意見也指出：締約國(guó)必須盡最大能力采取有效措施實(shí)現(xiàn)所有人的社會(huì)保障權(quán)利。凡是為社會(huì)承擔(dān)了生育責(zé)任的公民都應(yīng)具有相同的機(jī)會(huì)獲得相同的生育保障待遇，這一權(quán)利不因身份、地域、民族等各種因素而受到任何影響。普遍性原則的本質(zhì)是公平。失去了公平特征的社會(huì)保障就不再是現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障[62]。生育保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系的組成部分，應(yīng)當(dāng)保持公平的原則。具體而言，在生育保險(xiǎn)制度的具體運(yùn)行中，無(wú)論是對(duì)象的識(shí)別、費(fèi)用的繳納、待遇的申領(lǐng)，還是其他各種情況，凡是承擔(dān)了生育行為的女性公民，均應(yīng)受到公正對(duì)待。

3.獎(jiǎng)勵(lì)性原則

從制度理想上來(lái)講，生育保險(xiǎn)制度改革的“普惠”路徑所追求的是：通過(guò)解決生育成本這一阻礙因素來(lái)促進(jìn)公民產(chǎn)生生育意愿并將生育意愿轉(zhuǎn)化為生育行為，進(jìn)而最大限度釋放生育潛能。因此，生育保險(xiǎn)制度本質(zhì)上是一種“鼓勵(lì)”措施，這意味著公民不僅無(wú)須擔(dān)憂生育的直接成本，而且有機(jī)會(huì)從生育行為中獲得獎(jiǎng)勵(lì)。

生育獎(jiǎng)勵(lì)的理念古已有之。早在羅馬時(shí)期，統(tǒng)治者就通過(guò)賦予特權(quán)的方式來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)生育子女?dāng)?shù)量多的公民②例如，羅馬人若生育子女?dāng)?shù)量達(dá)到3 個(gè)，即可以獲得免除一切稅負(fù)、享有劇院專座的特權(quán)。參見：孟德斯鳩.論法的精神：上[M]. 許明龍, 譯. 北京: 商務(wù)印書館, 2012: 506.。“三孩”政策實(shí)施之后，四川省攀枝花市和甘肅省臨澤縣推出了“育兒補(bǔ)貼政策”，即在孩子出生之后，每個(gè)月或者每年發(fā)放一定金額的育兒補(bǔ)貼，直至孩子3 周歲[63]。相比于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度，這種補(bǔ)貼措施更多地屬于生育獎(jiǎng)勵(lì)政策[64]。從獎(jiǎng)勵(lì)的法理特性來(lái)看，其與鼓勵(lì)生育的政策目標(biāo)高度契合[65]。然而，也有學(xué)者指出，雖然獎(jiǎng)勵(lì)政策有助于生育率的提升，但耗費(fèi)巨大，我國(guó)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用[66]。前述兩種觀點(diǎn)針鋒相對(duì)，均有其合理之處。如果能夠找到一種恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案對(duì)二者進(jìn)行調(diào)和，即可收獲雙重效果，普惠性的生育保險(xiǎn)制度便具有此種特性。具體而言，只要積極提高生育保障待遇，消除公民所有因生育產(chǎn)生的相關(guān)成本，甚至使公民因生育行為而獲得成本之外的收益，就可以實(shí)現(xiàn)“以獎(jiǎng)代?！钡男Ч?。值得一提的是，在當(dāng)前的法律體系之下，生育獎(jiǎng)勵(lì)制度的推行并非無(wú)據(jù)可依。例如，我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》（2021 年修訂）專門設(shè)有“獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)保障”章節(jié)，并明確“國(guó)家對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的夫妻，按照規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)”。因此，普惠性的生育保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持獎(jiǎng)勵(lì)性原則，并在改革和發(fā)展過(guò)程中嚴(yán)格貫徹落實(shí)。

（二）基本框架設(shè)計(jì)

普惠性生育保險(xiǎn)的制度框架主要包括適用主體、繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)、生育保險(xiǎn)基金、管理和監(jiān)督體制、法律責(zé)任等幾個(gè)方面。結(jié)合以上所述原則，基本框架應(yīng)作如下設(shè)計(jì)：

1.待遇享受主體

全體女性皆可因生育行為而申領(lǐng)到生育保險(xiǎn)待遇，無(wú)論其是否具有職工身份、是否結(jié)婚等。換言之，待遇的享受主體與繳費(fèi)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)脫鉤，女性只要發(fā)生生育行為，就應(yīng)當(dāng)成為待遇享受主體。

2.責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

由各用人單位和各級(jí)政府承擔(dān)生育保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任。用人單位負(fù)責(zé)繳納職工的生育保險(xiǎn)費(fèi)用，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)每年從預(yù)算資金內(nèi)為本轄區(qū)未就業(yè)公民繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí)，鑒于勞動(dòng)法規(guī)將勞動(dòng)者的年齡資格限制在16 周歲至法定退休年齡之間，且16 周歲以下的公民均屬于未成年人，生理上尚未完全成熟，難以參與社會(huì)生育責(zé)任的承擔(dān)，故各級(jí)政府只需按照年齡，即處在法定勞動(dòng)資格年齡期間的公民數(shù)量計(jì)算應(yīng)繳費(fèi)用即可。此外，中央政府應(yīng)為財(cái)政困難地區(qū)提供生育保險(xiǎn)費(fèi)用預(yù)算相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付。

3.繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)

一是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)原勞動(dòng)部印發(fā)的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》（勞部發(fā)〔1994〕504 號(hào)），生育保險(xiǎn)繳費(fèi)比例最高不得超過(guò)職工工資總額的1%，而人力資源和社會(huì)保障部于2012年發(fā)布的《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見稿）》則將這一要求降低至0.5%。2019 年之后，國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，提出“降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、完善社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要舉措”。再加上一定期限內(nèi)我國(guó)社會(huì)的生育規(guī)模幾乎無(wú)驟增的可能性，只會(huì)保持穩(wěn)定甚至縮小。因此，生育保險(xiǎn)待遇支出也就不會(huì)驟增?！耙灾Фㄊ铡笔巧鐣?huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行原則。因此，“普惠性”的生育保險(xiǎn)制度，其繳費(fèi)比例只會(huì)比0.5%更低，具體數(shù)值應(yīng)由國(guó)家相關(guān)部門精算確定。二是待遇標(biāo)準(zhǔn)。普惠性的生育保險(xiǎn)制度包括生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼。對(duì)于前者，應(yīng)當(dāng)以“消除婦女因生育而產(chǎn)生的所有醫(yī)療費(fèi)用”為標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于后者，2000 年國(guó)際勞工組織第 183 號(hào)公約《生育保護(hù)公約》要求，津貼的水平應(yīng)確保婦女能夠維持自身及其孩子處于適當(dāng)?shù)慕】禇l件和適當(dāng)?shù)纳钏?。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)以社會(huì)平均工資作為基數(shù)按母嬰人數(shù)計(jì)算，且應(yīng)隨實(shí)施情況的變化對(duì)基數(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以“只升不降”為原則，貫徹獎(jiǎng)勵(lì)生育的理念。

4.逐步探索統(tǒng)一立法

人力資源和社會(huì)保障部于2012 年就曾發(fā)布了《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見稿）》，但至今一直未見正式出臺(tái)。在人口出生率不斷下降的今天，“生育保險(xiǎn)辦法”應(yīng)當(dāng)趁著“三孩”政策的東風(fēng)，并貫之以“普惠”理念，盡快出臺(tái)。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)根據(jù)改革的需要以及制度的實(shí)施情況，逐步探索更高層級(jí)的生育保險(xiǎn)行政法規(guī)乃至于“生育保險(xiǎn)法”。

綜上，面對(duì)人口出生率不斷下降、人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)施積極的人口政策，建立健全生育配套支持措施已成為當(dāng)前國(guó)家戰(zhàn)略的必然走向。因此，生育保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)及時(shí)改進(jìn)自身缺陷，以實(shí)現(xiàn)“最大限度降低生育成本、發(fā)揮生育獎(jiǎng)勵(lì)功能”的目標(biāo)。本研究所提出的 “普惠化”改革路徑，可以為生育保險(xiǎn)制度的完善提供有益的經(jīng)驗(yàn)和思路。但應(yīng)注意到，改革生育保險(xiǎn)制度對(duì)于提高人口出生率而言，只是一個(gè)方面，國(guó)家還應(yīng)圍繞公民在“生育、教育、養(yǎng)育”上所面臨的各種難題，多管齊下，推行一系列政策措施，全面打造家庭和育兒友好型社會(huì)環(huán)境[67]。