整合式治理：欠發(fā)達地區(qū)縣域治理的財政邏輯

張啟春 明 珠

一、引言

縣域是國家治理的基本實踐單元。作為中國歷史上地方行政管理體系中最為穩(wěn)定的一個層級，縣處于承上啟下的核心位置，是國家治理體系的重要“接點”①：上承中央和省市，下接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊?？h域治理具備國家治理的全部內(nèi)容，承擔(dān)著穩(wěn)定、發(fā)展、服務(wù)等綜合行政職能。從這種意義上來說，縣域形同“微型國家”，縣域治理尤其是欠發(fā)達地區(qū)縣域治理的成敗關(guān)乎國家治理的總體成效。而財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，沒有財政支出的撥付、財政收入的籌措，不可能有政府職能的履行，也就不可能有國家治理的實現(xiàn)。牽住了財政這個“牛鼻子”，就等于抓住了政府職能履行、國家治理實現(xiàn)以及整個經(jīng)濟社會運轉(zhuǎn)的全部內(nèi)容。②同樣，財政體制在縣域治理體系中擔(dān)負著基礎(chǔ)性、支撐性功能與作用，是縣域范圍內(nèi)“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度性保障”③?？h域治理通常以財政改革為突破口，通過改變縣鄉(xiāng)財政關(guān)系調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力和財政行為，此乃縣治的財政邏輯④，因此財政體制是研究縣域治理的核心變量與關(guān)鍵要素。

本世紀(jì)初，為應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的治理亂象與財政困境，我國大范圍推行了鄉(xiāng)財縣管改革。時至今日，中西部欠發(fā)達地區(qū)縣域大多沿用。但值得注意的是，通過對中國知網(wǎng)期刊庫的高級檢索發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界相關(guān)主題的研究最早始于1992年，文獻數(shù)量至2006年達到峰值，2008年后呈顯著遞減趨勢，2021年僅有十余篇。由此可以推斷，欠發(fā)達地區(qū)縣域廣泛實行的鄉(xiāng)財縣管改革，在試點、大面積推廣后，再未引起足夠的學(xué)術(shù)關(guān)注。從現(xiàn)有文獻來看，關(guān)于鄉(xiāng)財縣管改革的研究，主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，重點從鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位視角討論了鄉(xiāng)財縣管的“集權(quán)”特性及其帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“空殼化” “依附性”和政府行為變化。有學(xué)者認為，鄉(xiāng)財縣管是一種“集權(quán)式財政支出改革”⑤，其結(jié)果是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府、一級財權(quán)的“外殼”⑥，因而也將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稱之為“依附型財政”，意指鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為縣級政府的報賬單位，主要依賴上級轉(zhuǎn)移支付所獲得的財力來維持運轉(zhuǎn)⑦；財政規(guī)定了政府的基本邊界，財權(quán)基本上收后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的自由裁量權(quán)弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟、提供公共服務(wù)的靈活性與積極性受挫⑧。也有學(xué)者考慮到財政與晉升雙重激勵下支出責(zé)任的變化，提出“相對于縣級政府由財政壓力而引發(fā)的‘焦慮’來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反而顯得比較‘超然’”⑨。

事實上，鄉(xiāng)財縣管改革具有許多復(fù)雜面向，單從鄉(xiāng)鎮(zhèn)視角進行研究是不全面的。就改革本身來說，它在全縣范圍內(nèi)重構(gòu)了財政體制、流程與秩序，涉及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織多層次、多主體及相互間的財政（務(wù)）關(guān)系。從政策層面來看，黨的二十大報告提出， “全面推進鄉(xiāng)村振興”，到2035年“基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化”， “全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”。⑩這些政策目標(biāo)的實現(xiàn)都要求以縣域為統(tǒng)籌單位來整體推進。例如，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興根植于縣域， “發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)要強化縣域統(tǒng)籌”；建設(shè)共同富裕示范區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要以縣域為整體， “推進空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，賦予縣級更多資源整合使用的自主權(quán)”；要以縣域為單元， “構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系”。?在財政運行過程中，縣域承擔(dān)了教育、支農(nóng)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域70%以上的事權(quán)和支出責(zé)任。?相對于鎮(zhèn)域、村域，以縣域為整體考察鄉(xiāng)財縣管改革具有更為重要的理論價值和現(xiàn)實意義。那么，目前鄉(xiāng)財縣管體制運行成效到底如何？表現(xiàn)出何種特征？它對縣域治理產(chǎn)生了什么影響？本文將在分析鄉(xiāng)財縣管改革動因的基礎(chǔ)上，以湖北省Y縣的實地調(diào)研資料為依據(jù)全景式描繪欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)財縣管的“統(tǒng)收統(tǒng)支”實踐，揭示財政統(tǒng)籌引領(lǐng)縣域整合式治理的邏輯，從而為這些問題提供學(xué)理回答。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境與鄉(xiāng)財縣管改革

20世紀(jì)80年代，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的深入實施，人民公社體制的瓦解，我國實行政社分開并建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，國家從鄉(xiāng)村汲取資源的格局發(fā)生了很大變化：基本納稅單位由集體組織轉(zhuǎn)為個體農(nóng)戶，除農(nóng)業(yè)稅以外，鄉(xiāng)村主要財源由集體內(nèi)部積累轉(zhuǎn)向“三提五統(tǒng)”??？h鄉(xiāng)機構(gòu)改革之后，縣級政府將“七站八所”等涉農(nóng)機構(gòu)的管理權(quán)限和相應(yīng)支出責(zé)任下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)與人員規(guī)模迅速膨脹。對于財力薄弱的欠發(fā)達地區(qū)而言，財政支出缺口只能依靠面向農(nóng)民的各種集資收費來彌補，從而出現(xiàn)了“服務(wù)就是收費”的自利化現(xiàn)象。加上征收稅費、計劃生育等任務(wù)成為“一票否決”的考核指標(biāo)，以及各種“政績工程”和“形象工程”紛紛上馬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“制度外籌資” “非規(guī)范收入”迅速增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一度快速無序擴張，農(nóng)民負擔(dān)逐漸顯性化。

在財政包干體制下，縣級政府通過“核定基數(shù)，超收分成，多支不補，節(jié)余留用”的財政管理方式，過高核定收入基數(shù)或壓低支出基數(shù)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移了自身的財政壓力。?與東部省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起帶來大量稅收相比，以農(nóng)業(yè)為主的中西部大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入有限。1994年分稅制改革和《預(yù)算法》同時要求一級政府、一級財政、一級金庫和自求平衡。財權(quán)重心層層上移、事權(quán)重心層層下放的綜合作用，使欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難和債務(wù)問題急劇放大，直接導(dǎo)致了農(nóng)民負擔(dān)急速加重，基層財政合法性流失，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)受到嚴(yán)重威脅。這一時期，農(nóng)民不僅要繳納農(nóng)業(yè)稅收，還要負擔(dān)“三提五統(tǒng)”，農(nóng)村亂罰款、亂收費、亂攤派的“三亂”現(xiàn)象也很盛行。所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞”，正是當(dāng)時農(nóng)民負擔(dān)問題的形象表達。愈演愈烈的農(nóng)民負擔(dān)問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失序直接催生了農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)財縣管改革。

因此，新世紀(jì)以來，中國農(nóng)村基層財政體制變革是對20世紀(jì)末日益嚴(yán)重的農(nóng)民負擔(dān)問題的直接回應(yīng)，并沿著農(nóng)村稅費改革這條主線漸次展開。?2001年，我國在試點基礎(chǔ)上于全國范圍推行了“三取消、兩調(diào)整、一改革”?的農(nóng)村稅費改革，并通過轉(zhuǎn)移支付的方式對中西部地區(qū)進行補助，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出、村級支出、農(nóng)村義務(wù)教育三項內(nèi)容納入財政保障。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體財源缺失，政府機構(gòu)冗員以及債務(wù)問題的長期存在，中央轉(zhuǎn)移支付實際上并不能全部彌補財政收支缺口，這嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行，引發(fā)了“扁平化改革”和 “縣政、鄉(xiāng)派、村治”等論爭。?在此背景下，各地先后進行農(nóng)村綜合改革，不僅通過“合村并鄉(xiāng)”和“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”來減少財政支出壓力，而且推進“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式改革以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為。隨著延續(xù)了兩千多年的農(nóng)業(yè)稅全面廢止，農(nóng)民負擔(dān)問題得到了根本解決，但與此同時，欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政徹底失去了收入來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“借、欠、討、賣”現(xiàn)象普遍。?2006年，財政部發(fā)布《關(guān)于進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》指出，除財政收支規(guī)模大且具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，原則上推行鄉(xiāng)財縣管，并明確了其主要內(nèi)容為預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)。據(jù)統(tǒng)計，到2011年底已有27個省份2.93萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行鄉(xiāng)財縣管，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86.1%。?

從全國范圍的實踐來看，鄉(xiāng)財縣管并沒有采用整齊劃一的運作模式，而是因地制宜形成了差異化樣態(tài)。例如，最早開始鄉(xiāng)財縣管改革試點的安徽省，其核心內(nèi)容是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，堅持“三變”與 “三不變”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)上劃縣里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財務(wù)審批權(quán)不變。湖北省主要采取“監(jiān)管制”和“報賬制”兩種形式，前者保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計，由縣級政府在預(yù)算控制數(shù)內(nèi)監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項開支；后者要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有賬務(wù)上移，每筆支出、憑證由縣審核報銷。?河北省實行“收支統(tǒng)管、核定收支、超收獎勵、節(jié)支留用”的“統(tǒng)收統(tǒng)支+激勵”模式。黑龍江省強調(diào)“機構(gòu)派出、收支上劃、集中核算、財權(quán)不變”的“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)督”。但無論何種形式，鄉(xiāng)財縣管無疑都遵循收入統(tǒng)繳、支出統(tǒng)付的財政運行邏輯，呈現(xiàn)出顯著的“統(tǒng)收統(tǒng)支”特征。在欠發(fā)達地區(qū)縣域鄉(xiāng)財縣管實際運作中，其表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)縣級指導(dǎo)意見編制和報批預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)剛性支出由縣級財政統(tǒng)一撥付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入全部統(tǒng)一上交縣金庫管理，縣鄉(xiāng)資金往來通過財政信息化平臺辦理。通過“統(tǒng)收統(tǒng)支”，縣級政府實現(xiàn)了預(yù)算整合、財政支出整合、財政收入整合以及信息化平臺整合，生成了一種新的財政治理邏輯，即整合式治理，這不僅直接調(diào)整了縣鄉(xiāng)財政關(guān)系，而且深刻影響縣域治理的基本格局和走向。在這個意義上，整合式治理是縣域財政治理的邏輯，也是縣域治理的一種重要機制。鑒于此，本文將基于案例調(diào)研進一步考察鄉(xiāng)財縣管的“統(tǒng)收統(tǒng)支”特征，以及縣級政府如何通過財政策略既統(tǒng)籌全縣經(jīng)濟社會發(fā)展，整合全縣財政資源，又激活鄉(xiāng)村治理動力，促進縣域治理效能發(fā)揮。

三、鄉(xiāng)財縣管的“統(tǒng)收統(tǒng)支”特征

湖北省Y縣位于幕阜山集中連片特困地區(qū)，下轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場區(qū)）386個村（社區(qū)），其地貌特征可以概括為“六山兩水兩分田”，曾是一個集老區(qū)、貧區(qū)、山區(qū)和庫區(qū)于一體的國家級貧困縣，直至2019年，才完成整縣脫貧摘帽任務(wù)。受地理位置、交通條件、經(jīng)濟水平等諸多因素制約，Y縣長期面臨“運轉(zhuǎn)難、負債重”的窘境。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源稟賦差異較大，該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)間經(jīng)濟發(fā)展程度與財政能力不平衡問題也頗為突出。其中，地處長江沿岸、資源豐富的FC、XG、WYK三鎮(zhèn)在全縣經(jīng)濟發(fā)展水平較高，如FC鎮(zhèn)是該縣典型的經(jīng)濟強鎮(zhèn)；其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)或地處交通閉塞山區(qū)，或位于水庫沿邊，人均耕地極少，如TG鎮(zhèn)ZY村人均耕地僅0.6畝，一方水土難以養(yǎng)一方人，村民大多外出務(wù)工。農(nóng)村稅費改革前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要依靠農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”維持運轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費改革后，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入極其有限，有的幾乎可以忽略不計。2005年湖北省政府批轉(zhuǎn)省財政廳關(guān)于改革和完善縣鄉(xiāng)財政管理方式的試行意見，Y縣開始推行鄉(xiāng)財縣管改革。

（一）預(yù)算共編統(tǒng)管

政府治理能力在很大程度上取決于預(yù)算能力，即有效且負責(zé)地使用財政資金的能力，主要體現(xiàn)在集中統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督兩個維度。?一方面，Y縣依托全省預(yù)算改革，實行縣鄉(xiāng)預(yù)算共編，縣鄉(xiāng)政府按照“兩上兩下”程序以及“收入合規(guī)、支出有度、收支平衡、略有結(jié)余”原則，進行全口徑預(yù)算編制。具體來說，縣財政部門結(jié)合縣域發(fā)展需要，明確預(yù)算安排順序和重點，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制的指導(dǎo)意見，報縣政府批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在意見框架內(nèi)編制并上報預(yù)算，這是“一上一下”；縣財政部門根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力狀況下達預(yù)算控制數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整預(yù)算編制后再次上報縣財政部門審核匯總，經(jīng)縣政府審查后批準(zhǔn)，這是“二上二下”。Y縣將轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)視作縣級直屬預(yù)算單位同等對待，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)做到了集中管理。

另一方面，縣財政通過統(tǒng)一預(yù)算績效管理，實現(xiàn)了全縣范圍的預(yù)算監(jiān)督。一是項目預(yù)算績效。2013年，Y縣組織啟動預(yù)算績效管理試點，并逐漸健全縣鄉(xiāng)預(yù)算績效目標(biāo)管理、項目績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用管理機制，尤其是加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目預(yù)算績效管理工作。其要求是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報預(yù)算時，項目支出必須同時申報績效目標(biāo)，預(yù)算批復(fù)與績效目標(biāo)管理掛勾，未經(jīng)審核通過的績效目標(biāo)不撥付項目資金；預(yù)算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需建立項目績效目標(biāo)運行監(jiān)控機制，定期進行跟蹤分析并于每季度末向縣財政局報送；績效評價管理采取預(yù)算單位自評和第三方評價相結(jié)合的方法；結(jié)果運用形成制度，目前Y縣已明確將項目績效評價結(jié)果作為下一年度項目資金預(yù)算申請、分配、安排的重要依據(jù)。二是全面預(yù)算績效管理。2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要求用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。2020年，Y縣將政府收支預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項目全部納入了績效管理，在全縣統(tǒng)一構(gòu)建“三全一體”的預(yù)算績效管理體系?？h級財政對預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、評價的閉環(huán)式監(jiān)管，強化了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為的約束，同時也提高了縣鄉(xiāng)政府治理能力。

（二）支出統(tǒng)付統(tǒng)保

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員隨意增長是Y縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境的主要原因之一。鄉(xiāng)財縣管改革實施后，Y縣首先做的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事的清理與管控，即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員編制上劃縣財政局直接管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、事業(yè)單位增人增支納入縣級統(tǒng)一管理，同時集中核實離退休、優(yōu)撫等人數(shù)，清查“吃空餉”人員。在此基礎(chǔ)上，縣級財政統(tǒng)一負責(zé)以下支出：

縣財政統(tǒng)一支付鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員工資，即“保工資”?？h級財政按照“先重點、后一般”的原則優(yōu)先保障工資性支出，并建立了工資待遇、財政補貼統(tǒng)一發(fā)放與資金直達個人賬戶制度。據(jù)實地調(diào)研，當(dāng)前Y縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編人員工資、社保等支出按照全縣統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由縣財政通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)撥付到預(yù)算單位賬戶，單位按時足額劃撥到個人銀行賬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級財政全額統(tǒng)籌，同樣以“縣級統(tǒng)發(fā)、銀行直達”的方式發(fā)放。對于公辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，Y縣不再實行“收支兩條線”管理，而是全面推行財政經(jīng)費定項補助，由縣財政部門按編制內(nèi)實有人數(shù)全額核撥人員經(jīng)費。

縣財政統(tǒng)一負擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公用經(jīng)費，即“保運轉(zhuǎn)”。在綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模、財政供養(yǎng)人員、所轄村數(shù)量等因素的基礎(chǔ)上，縣級財政按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職在編人員核定公用經(jīng)費支出額度，由縣財政按計劃足額撥款，超額部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自負。2021年，Y縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整，規(guī)定每年每人公用經(jīng)費1萬元，其中包含了培訓(xùn)費與會議費；車輛交通費為每年每車4.5萬元。同時，嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“零招待”規(guī)定。實際調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，公用經(jīng)費保障的范圍主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、財政所，其他單位如“七站八所”按照“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費核算撥付。對于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，縣級財政統(tǒng)一保障運轉(zhuǎn)支出確保了其政權(quán)運轉(zhuǎn)和公共服務(wù)職能履行。以YG鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)位于鄂贛邊界山區(qū)，因生態(tài)環(huán)境脆弱，交通封閉，鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)財縣管前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)幾乎停擺；縣財政統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并負擔(dān)人員工資與公用經(jīng)費后，YG鎮(zhèn)政府才得以恢復(fù)正常運轉(zhuǎn)。

縣財政統(tǒng)一撥付村干部報酬和村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費。隨著縣域農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，村級組織各項職能和事務(wù)快速增加，原本農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金的20%不足以維持村級組織的基本運轉(zhuǎn)。在Y縣縣級財政出面保障之前，各村通過正式與非正式渠道向各級政府、部門、單位討要或套取各類資金是常態(tài)，拖欠村干部報酬的現(xiàn)象也十分普遍。為此，Y縣于2014年出臺了統(tǒng)籌使用財政專項資金的方案，實施村級組織基本財力保障制度，并推進“村財鄉(xiāng)代理”改革。2015年，縣級財政安排相關(guān)預(yù)算6146.3萬元，其中村干部工資3724.1萬元，村工作經(jīng)費2422.2萬元，最大限度地保證了村干部工資發(fā)放和村組織運轉(zhuǎn)，開創(chuàng)了湖北省村級組織基本財力保障的先河。2020年，湖北省下發(fā)關(guān)于健全村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制、促進鄉(xiāng)村治理的實施意見，Y縣被列為三檔縣，要求按省、市、縣三級45∶10∶45的比例負擔(dān)村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費?？h級財政統(tǒng)籌上級與本級資金10988.6萬元，用以保障村干部報酬和村運轉(zhuǎn)經(jīng)費，規(guī)定村干部不得再從村集體資產(chǎn)收益中獲取報酬。

縣財政統(tǒng)一撥付民生性補貼支出，并承擔(dān)重大民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獎補支出。調(diào)研得知，上級安排的農(nóng)業(yè)綜合補貼、農(nóng)村危房補貼等強農(nóng)惠農(nóng)財政補貼，以及社保、低保、失業(yè)、養(yǎng)老和特困人員等民生性補助，由縣級財政通過“一卡通”平臺精準(zhǔn)發(fā)放到人到戶并進行動態(tài)管理。至于縣域重大民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則主要采取項目獎補形式。如2019年度Y縣通過農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)獎補資金項目籌措省級、縣級、其他資金共6182.4萬元，集中財力開展了覆蓋19個鎮(zhèn)區(qū)、169個村的226個項目，如村莊亮化工程、環(huán)境綠化建設(shè)、文化中心建設(shè)、自來水改造等，顯著改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來看，XG鎮(zhèn)2020年獲得縣級財政撥款4456.3萬元，其中項目資金占82.8%，涉及農(nóng)村公路建設(shè)、棚戶區(qū)改造等民生項目。下沉到村一級則主要表現(xiàn)為“一事一議”等財政獎補政策，然而進一步訪談發(fā)現(xiàn)，獎補資金無法全部彌補村級道路建設(shè)成本，導(dǎo)致了村級組織新的債務(wù)。例如，DH村為典型的水庫移民建制村，村域范圍廣且村民分散居住在水庫沿邊和山區(qū)，村內(nèi)公路建設(shè)任務(wù)繁重。因村集體經(jīng)濟收入十分有限，DH村的修路資金主要來自水庫移民資金支持的50萬元。另外，縣級政府按照3.5米寬的標(biāo)準(zhǔn)每公里獎補20萬，但實際上修路成本最高達到每公里40萬元，這一資金缺口使村集體負債累累。據(jù)2021年鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)摸底調(diào)查，DH村僅道路建設(shè)欠債就有264.5萬元，占村集體總債務(wù)382.2萬元的69.2%。伴隨著財政獎補成為一項重要的農(nóng)村政策，如何有效地實現(xiàn)其原初的“民生和民主”目標(biāo)?，有必要進行系統(tǒng)性思考。

從Y縣整體支出來看，2020年本級財政預(yù)算支出為67.6億元，保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆叭！敝С鰹?8.9億元，約占72.3%，支出方式具備“統(tǒng)支”特征。從基層財政治理自身來說，支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變促進了縣域財政向公共財政模式的轉(zhuǎn)型。在縣域治理層面，縣級財政不僅統(tǒng)一承擔(dān)縣、鄉(xiāng)兩級政府運轉(zhuǎn)經(jīng)費，解除了財力短缺鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出壓力，而且保障全縣村干部報酬和村級組織運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，為其完成國家下達的行政任務(wù)和發(fā)揮村民自治功能奠定了財力基礎(chǔ)。此外，縣級財政統(tǒng)一發(fā)放民生性補貼，通過以獎代補加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，確實 “兜”住了縣域困難群體、“?！焙昧丝h域基本民生。

（三）收入統(tǒng)征統(tǒng)管

農(nóng)村稅費改革和農(nóng)業(yè)稅的廢止，使Y縣絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能削減，稅收收入萎縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫近乎“名存實亡”。以鄉(xiāng)財縣管為契機，Y縣在全縣撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)設(shè)稅務(wù)分局，實行縣級財政統(tǒng)征、統(tǒng)管財政收入。

在本級稅收收入征管方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入統(tǒng)一上繳縣級國庫。2018年，Y縣按照經(jīng)濟區(qū)劃合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)國稅、地稅機構(gòu)，在19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場區(qū)）設(shè)置7個稅務(wù)分局，負責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、社會保險費和有關(guān)非稅收入的征收管理，稅收征收實踐中不再區(qū)分各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的主要職能已經(jīng)不再是征稅，而在于發(fā)放惠農(nóng)補貼、管理涉農(nóng)項目資金、宣傳財政政策、村集體“三資”監(jiān)督管理等。從財政收入的整體結(jié)構(gòu)來看，Y縣地方財政收入主要倚重幾個經(jīng)濟強鎮(zhèn)的幾大重點公司，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有稅收貢獻。例如，F(xiàn)C鎮(zhèn)2020年的稅收收入為4.5億元，占全縣的46.4%，其中僅濱江工業(yè)園就貢獻稅收約3億元，這些收入全部上繳縣級國庫。全縣跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)征稅并統(tǒng)一上繳縣金庫管理，意味著全縣稅收收入征管權(quán)限上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再對本轄區(qū)范圍內(nèi)的稅收收入具有征管權(quán)。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入，縣財政采用票據(jù)統(tǒng)管方式進行管理。2006年，Y縣按照上級市關(guān)于政府非稅收入管理暫行辦法的要求，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入征收行為。一是建立票據(jù)嚴(yán)格登記制度，由縣級財政部門統(tǒng)一管理非稅收入票據(jù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“以票控收” “憑票監(jiān)管”。二是非稅收入征收采取單位開票、銀行代收、政府統(tǒng)管的“票款分離”方式。三是資金管理遵循“收支兩條線”原則，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)將所有非稅收入定期匯繳縣級國庫或財政專戶，并納入財政預(yù)算管理。2016年以來，Y縣成功試點POS機刷卡、掌上繳費等非稅收入征繳模式，推動縣鄉(xiāng)財政部門、執(zhí)收單位、代理銀行聯(lián)網(wǎng)，避免了票據(jù)管理失范現(xiàn)象。就此而言，縣級財政強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入的監(jiān)管，從根源上制止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)混淆、濫收、私存私放等財政不法行為。

上級轉(zhuǎn)移支付資金由縣級財政統(tǒng)籌。上世紀(jì)50年代至70年代，Y縣不僅交通閉塞，而且眾多水域血吸蟲肆虐，水災(zāi)旱災(zāi)頻發(fā)，被稱為 “水袋子”“旱包子” “蟲窩子”。為根治水患，Y縣先后興建了FS、WY兩座大型水庫，數(shù)十個村落近10萬人移民搬遷。到1984年，Y縣被國務(wù)院列為重點扶持的“四區(qū)”縣；2012年，湖北省公布了四個特困連片區(qū)域及25個貧困縣名單，Y縣名列其中；2016年，Y縣被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣。由此，縣級財政得到了來自中央、省級的大量財政轉(zhuǎn)移支付資金。就2020年來說，Y縣本級財政預(yù)算收入14.9億元，而來自上級的轉(zhuǎn)移支付收入達到55.8億元。調(diào)研得知，縣財政統(tǒng)籌上級轉(zhuǎn)移支付收入，優(yōu)先扶持深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，正是該縣提前實現(xiàn)脫貧目標(biāo)的重要原因。

縣級財政統(tǒng)一配置和安排上級轉(zhuǎn)移支付資金，同時統(tǒng)征統(tǒng)管全縣范圍內(nèi)的本級財政收入，不僅包括稅收收入，還包括非稅收入，事實上具有“統(tǒng)收”特征。對于縣域整體發(fā)展來說，縣級財政統(tǒng)籌財政資源為集中財力實現(xiàn)縣域治理重點目標(biāo)提供了財力支撐和保障。

（四）信息化平臺統(tǒng)建共用

湖北省人民政府2000年發(fā)布《關(guān)于試行財會集中核算制和零戶統(tǒng)管工作的通知》以后，Y縣實行“零戶統(tǒng)管”，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和各預(yù)算單位在各商業(yè)銀行和其它金融機構(gòu)的所有存款賬戶，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財政性資金納入縣級國庫管理，通過國庫單一賬戶體系統(tǒng)一存儲、支付和清算，并逐步建立起縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)的財政信息化平臺。調(diào)研得知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所目前設(shè)有“零余額賬戶”和“三資賬戶”，其中“零余額賬戶”由縣財政部門統(tǒng)一監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目資金、政府采購等都需要經(jīng)過此賬戶在網(wǎng)上申請，由縣級財政審核審批； “三資賬戶”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，主要用于登記和監(jiān)管村集體資金、資產(chǎn)、資源，與縣財政部門沒有資金往來，但其接受縣級政府及其財政、審計部門督查小組的檢查監(jiān)督。隨著財政信息化建設(shè)要求的提高，Y縣結(jié)合省、市預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，將部門預(yù)算編制、國庫集中收付、政府采購三大財政支出管理工作進行整合，通過“業(yè)務(wù)規(guī)范+技術(shù)控制”的方式，對縣鄉(xiāng)財政業(yè)務(wù)實行順向銜接、逆向反饋的閉環(huán)管理。信息化管理流程的引入與整合，不僅提高了財政透明度和預(yù)算執(zhí)行效率，而且加強了縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為的動態(tài)實時監(jiān)督，有效防治了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行中克扣、截留、挪用等腐敗現(xiàn)象。

四、縣級財政引領(lǐng)縣域整合式治理

欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)財縣管實踐中的預(yù)算共編統(tǒng)管、支出統(tǒng)付統(tǒng)保、收入統(tǒng)征統(tǒng)管、信息化平臺統(tǒng)建共用的“四統(tǒng)”邏輯，化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，規(guī)范了縣鄉(xiāng)財政收支秩序。更深刻的是，財政上的“統(tǒng)收統(tǒng)支”引起全縣財政資源和財政結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組，重塑了縣域治理格局，促使縣域治理在社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)領(lǐng)域由縣、鄉(xiāng)、村各主體“八仙過海、各顯神通”的分散型治理向全縣范圍內(nèi)“統(tǒng)籌規(guī)劃、整體考慮”的整合式治理轉(zhuǎn)變。

（一）保障基層政權(quán)運轉(zhuǎn)，維護了縣域社會穩(wěn)定

縣級財政統(tǒng)一保障全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織運轉(zhuǎn)的基本財力，有效實現(xiàn)了國家權(quán)力向農(nóng)村基層社會的滲透整合，充分發(fā)揮了縣域治理的政權(quán)穩(wěn)定功能。

分稅制改革后直至鄉(xiāng)財縣管前，欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于“有政無財”狀態(tài)，基層政權(quán)運轉(zhuǎn)困難。鄉(xiāng)財縣管的推行，既統(tǒng)籌保障了全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資發(fā)放與公用經(jīng)費，又有效約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，從而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與治理模式產(chǎn)生了根本意義上的影響。一方面，縣級財政“保工資、保運轉(zhuǎn)”，一舉解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力匱乏難題，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可持續(xù)運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再無“沒錢發(fā)工資、沒錢辦事”的后顧之憂。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事編制上劃縣級管理，財政供養(yǎng)人員“只減不增”，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員和機構(gòu)的膨脹，有利于實現(xiàn)機構(gòu)精簡目標(biāo)。學(xué)術(shù)界很多人認為，這些舉措導(dǎo)致經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度依賴縣級財政保障，財政和政權(quán)的“依附”特征明顯。但筆者認為，對于經(jīng)濟不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，縣級財政“統(tǒng)支”至少有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力與事權(quán)和支出責(zé)任不匹配的現(xiàn)實問題，這也是鄉(xiāng)財縣管改革的初衷。同時，縣級政府跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)置稅務(wù)分局，縣域財政收入統(tǒng)一征收并由縣級金庫統(tǒng)一管理，從制度設(shè)計上杜絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“三亂”財政行為的發(fā)生，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。收入上劃使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作重點由過去的組織稅收、培植稅源轉(zhuǎn)為確?！皩？顚Ｓ谩?、提供強農(nóng)惠農(nóng)服務(wù)、 “代理”村級財務(wù)等。可見，縣級財政的收支整合策略引領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能回歸到了“為人民服務(wù)”本位，維護和增強了基層政權(quán)的合法性。

村（社區(qū)）是縣域治理的基本單元，是整個國家治理體系的“神經(jīng)末梢”。伴隨著鄉(xiāng)村治理的日益規(guī)范化，各類涉農(nóng)項目資源與資金的下沉，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核壓力的傳導(dǎo)，村級組織治理責(zé)任與任務(wù)陡增，很多地區(qū)已經(jīng)實施嚴(yán)格的村干部坐班與考勤制度，有些甚至要求村干部全脫產(chǎn)。?單純依靠原有的農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費已無法保障村級組織正常運轉(zhuǎn)，將村干部視為兼職也會影響其工作積極性?；A(chǔ)不牢，地動山搖。調(diào)研訪談中得知，Y縣率先建立村級組織基本財力保障機制的直接原因是各項工作在基層推動困難甚至無法正常開展。實踐中，Y縣將村干部基本報酬與社會保險、離任村干部生活補貼以及村運轉(zhuǎn)工作經(jīng)費統(tǒng)一納入縣財政保障范圍，使村干部能夠?qū)Ｐ挠诼鋵嵣霞壵摺⑻峁┐鍍?nèi)公共服務(wù)。這種縣財政統(tǒng)籌承擔(dān)村干部報酬和村運轉(zhuǎn)工作經(jīng)費的方式，以及多省逐步建立健全的以財政投入為主的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制，通過夯實村級組織的財力基礎(chǔ)，強化了國家權(quán)力向農(nóng)村社會的滲透整合，對鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、確保農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定與長治久安具有重要和深遠的意義。

（二）統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，兼顧了縣域經(jīng)濟“保均衡”與“促增長”

縣級政府整合全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和上級轉(zhuǎn)移支付資金，一方面重點向欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，另一方面也落實對經(jīng)濟強鎮(zhèn)的財政激勵，同時兼顧了縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的均衡發(fā)展與經(jīng)濟強鎮(zhèn)的經(jīng)濟高速增長。

盡管縣級財政保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的基本運轉(zhuǎn)，但屬于典型的“吃飯財政”。地理條件、資源稟賦的差異決定了縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間經(jīng)濟發(fā)展存在顯著不平衡。面對如期實現(xiàn)整縣脫貧摘帽的目標(biāo)與壓力，Y縣縣級政府統(tǒng)籌上級轉(zhuǎn)移支付資金和本級財政籌措資金，重點扶持縣域內(nèi)經(jīng)濟落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打造鎮(zhèn)域特色經(jīng)濟。依托本縣水庫資源優(yōu)勢，Y縣財政、文旅部門統(tǒng)一規(guī)劃，以財政資金激活和引導(dǎo)政策性銀行、民營企業(yè)、村集體等多元主體參與生態(tài)旅游扶貧開發(fā)，打造了“仙島湖水庫生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)”和“鄉(xiāng)村園博園”。實地訪談得知，景區(qū)為村民提供了諸如安保、檢票、游船駕駛等工作崗位，周邊農(nóng)戶在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)和支持下自主創(chuàng)業(yè)，形成民宿、采摘游等特色旅游項目，促進了農(nóng)民增收致富，引領(lǐng)了鎮(zhèn)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展，帶動了YG、WY鎮(zhèn)六個水庫移民村提前實現(xiàn)脫貧與振興。實踐證明，鄉(xiāng)財縣管增強了縣級政府統(tǒng)籌與使用全縣財政涉農(nóng)資金與扶貧資金的自主性，使資金投入由“撒胡椒面”轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一配置、集中使用的“多個渠道引水，一個龍頭放水”。財政收入整合重點解決了經(jīng)濟落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧開發(fā)的資金短缺、內(nèi)生動力不足等難題，最大限度地推動了縣域經(jīng)濟的全面均衡發(fā)展，是實現(xiàn)縣域內(nèi)共同富裕的有效機制。

在保證所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)“共富”的同時，縣級財政也應(yīng)注重對經(jīng)濟強鎮(zhèn)的“先富”激勵。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Y縣FC鎮(zhèn)等三個重點鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，是典型的“資源大鎮(zhèn)”和“工業(yè)重鎮(zhèn)”，目前已形成較大規(guī)模的工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。其財政收入全部上交縣金庫管理后，縣級財政統(tǒng)籌安排每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年3000萬元的財政資金用于支持鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)其發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集和帶動效應(yīng)。此外，Y縣出臺了鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展綜合評價考核獎勵辦法，由縣財政預(yù)算安排鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展獎勵資金，鼓勵全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)克服“等、靠、要”思想，積極做大鎮(zhèn)域經(jīng)濟“蛋糕”。同時，還從“放管服”、招商引資、減稅降費等方面入手，著力優(yōu)化經(jīng)濟強鎮(zhèn)的營商環(huán)境。例如，全面落實涉企收費“一張清單”制度，降低司法、公證和國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)；又如創(chuàng)新“先建后驗”機制，對符合準(zhǔn)入條件和相關(guān)要求的企業(yè)投資項目實行“承諾預(yù)辦制”，允許先期開展項目設(shè)計和施工。在一定程度上，縣級財政統(tǒng)一安排財政激勵資金，出臺配套性鎮(zhèn)域經(jīng)濟激勵政策，有助于突破鄉(xiāng)財縣管“規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為”與“弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政積極性”的悖論，促進欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)鎮(zhèn)域乃至縣域經(jīng)濟快速增長目標(biāo)。

（三）推動城鄉(xiāng)融合，促進了縣域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化

縣級財政通過預(yù)算編制的民生傾斜、民生性補貼的統(tǒng)一撥付、農(nóng)村公益性基礎(chǔ)建設(shè)項目獎補等多重整合措施，構(gòu)建城鄉(xiāng)貫通的基本公共服務(wù)體系，打通民生服務(wù)的“最后一公里”，有效實現(xiàn)了縣域治理的公共服務(wù)目標(biāo)。

在縣鄉(xiāng)預(yù)算共編中，財政支出重點投向民生，保證了縣域財政資源最大限度地配置于供需矛盾突出的農(nóng)村重點公共服務(wù)領(lǐng)域，補齊了農(nóng)村基本公共服務(wù)短板。具體來說，縣財政通過“兩上兩下”預(yù)算編制環(huán)節(jié)，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整財政支出規(guī)模與優(yōu)先次序，壓減一般性支出預(yù)算和安排民生性支出，并且采取全面預(yù)算績效管理等方式，保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出真正向民生服務(wù)領(lǐng)域傾斜。Y縣縣鄉(xiāng)兩級政府的預(yù)決算報告也印證了這一點，如縣級財政總支出中民生支出占據(jù)最大份額，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障與就業(yè)、文化旅游、公共安全、農(nóng)林水等功能性支出占總支出的六成以上。雖然這些支出項目的范圍較為寬泛，但不可否認，其客觀內(nèi)容屬于典型的基本公共服務(wù)范疇，且越來越偏向農(nóng)村。

過去，民生性補貼由業(yè)務(wù)主管部門多渠道發(fā)放，效率低下，容易出現(xiàn)疏漏。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，Y縣實行縣域范圍內(nèi)的“統(tǒng)支”以后，縣級政府審核標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌分配并基于信息化平臺按時撥付，不僅能保障民生性補貼發(fā)放的高效率、廣覆蓋、精準(zhǔn)性，還有助于打破長期以來財政補貼的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。因而，通過動態(tài)調(diào)整的財政信息化平臺，以縣域為整體發(fā)放普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生性補貼，確實保證了民生性補貼精準(zhǔn)落實到重點人群身上，有利于實現(xiàn)縣域內(nèi)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌和兜底保障。

與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施薄弱滯后。縣級財政以獎代補，引導(dǎo)各方力量與資源要素由投入城市為主轉(zhuǎn)向建設(shè)農(nóng)村，在一定程度上彌補了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的短缺。農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以指標(biāo)形式承包給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，與之簽訂一系列“責(zé)任狀”，并將其預(yù)算執(zhí)行情況作為績效考核的一個重要手段，激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體乃至農(nóng)民的財政主體意識。同時，Y縣縣級政府采取獎補措施并輔以統(tǒng)一驗收程序，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體自籌資金、自負盈虧，引導(dǎo)社會資本與資源有序參與，盡可能地凸顯了資源配置的公共性。如諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村公路和村莊亮化工程經(jīng)嚴(yán)格驗收后獲得了財政獎補，縣級政府主導(dǎo)招標(biāo)建設(shè)的“鄉(xiāng)村園博園”極大地改善了農(nóng)村人居環(huán)境。這些措施大幅度提升了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，增強了基本公共服務(wù)供給的縣鄉(xiāng)村整合，促進了基本公共服務(wù)的縣域均等化。

總之，鄉(xiāng)財縣管作為我國基層財政體制改革的一項創(chuàng)新性嘗試，是欠發(fā)達地區(qū)基層政權(quán)陷入財政運行危機后不得已的選擇，其原本目的在于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境與約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，其運行方式呈現(xiàn)出顯著的“統(tǒng)收統(tǒng)支”特征，并且生成了一套行之有效的縣域整合式治理邏輯，重塑了縣域治理的基本格局。就調(diào)查縣來看，目前鄉(xiāng)財縣管體制的運行也還存在一些問題，如高度依賴轉(zhuǎn)移支付，財政自主權(quán)較弱；財力基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有“躺平”趨勢；鄉(xiāng)村兩級債務(wù)普遍等。2022年中央全面深化改革委員會會議審議通過的《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》強調(diào)，要清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。隨著這一意見的深入實施，以及欠發(fā)達地區(qū)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展水平的逐步提高，這些問題或?qū)⒌玫浇鉀Q。

注釋：

①徐勇： 《“接點政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》， 《華中師范大學(xué)學(xué)報》 （人文社會科學(xué)版）2009年第6期。

②高培勇： 《筑牢國家治理的財政基礎(chǔ)和財政支柱》， 《光明日報》2013年11月15日。

③《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，人民出版社2013年版，第114頁。

④王敬堯： 《地方財政與治理能力》，商務(wù)印書館2010年版，第3頁。

⑤李永友、王超： 《集權(quán)式財政改革能夠縮小城鄉(xiāng)差距嗎？——基于 “鄉(xiāng)財縣管”準(zhǔn)自然實驗的證據(jù)》，《管理世界》2020年第4期。

⑥夏杰長、陳雷： 《“鄉(xiāng)財縣管”改革的社會學(xué)分析：以安徽省G縣為例》， 《經(jīng)濟研究參考》2005年第77期。

⑦申端鋒： 《財政下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國家的基層財政建設(shè)》， 《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》 （社會科學(xué)版）2014年第1期；趙林、李翔宇、陳永正： 《從地方財政的依附性看我國鄉(xiāng)級財政體制問題》， 《經(jīng)濟體制改革》2009年第1期。

⑧趙樹凱： 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，商務(wù)印書館2010年版，第105頁；侯經(jīng)川、楊運姣： 《“鄉(xiāng)財縣管”制度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的約束效果——基于湖南兩試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實證分析》， 《公共管理學(xué)報》2008年第1期；姚鵬、李金澤、孫久文： 《縣鄉(xiāng)財政支出集權(quán)能增加地方民生性支出嗎？——基于安徽省“鄉(xiāng)財縣管”準(zhǔn)自然實驗的證據(jù)》， 《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2022年第2期。

⑨楊發(fā)祥、馬流輝： 《“鄉(xiāng)財縣管”：制度設(shè)計與體制悖論——一個財政社會學(xué)的分析視角》， 《學(xué)習(xí)與實踐》2012年第8期。

⑩習(xí)近平： 《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》， 《人民日報》2022年10月26日。

?《國務(wù)院關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》，《人民日報》2019年6月29日； 《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》， 《人民日報》2021年6月11日； 《教育部辦公廳關(guān)于開展縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》，中華人民共和國教育部官網(wǎng)2021年12月1日。

?陶勇： 《如何調(diào)整和優(yōu)化縣級財政支出結(jié)構(gòu)？》，澎湃新聞網(wǎng)2020年11月9日。

?“三提”是農(nóng)民上交村級組織的“公積金、公益金、管理費”； “五統(tǒng)”是農(nóng)民上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的教育附加費、計劃生育費、民兵訓(xùn)練費、民政優(yōu)撫費、民辦交通費。

?任寶玉： 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變遷與治理轉(zhuǎn)型》， 《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2011年第6期。

?吳理財、李世敏、王前： 《新世紀(jì)以來中國農(nóng)村基層財政治理機制及其改革》， 《求實》2015年第7期。

?“三取消”是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工； “兩調(diào)整”是指調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；“一改革”是指改革現(xiàn)行村提留征收使用辦法。

?賈康、白景明： 《縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新》， 《經(jīng)濟研究》2002年第2期；徐勇： 《鄉(xiāng)村治理與中國政治》，中國社會科學(xué)出版社2003年版，第139—144頁。

?周飛舟： 《以利為利：財政關(guān)系與地方政府行為》，上海三聯(lián)書店2012年版，第124—126頁。

?韓潔、徐蕊： 《2012年縣級基本財力保障機制獎補資金超千億元》，中國政府網(wǎng)2012年5月18日。

?傅光明、程曉培、鄭可夫： 《關(guān)于湖北省全面推進鄉(xiāng)財縣管改革情況的調(diào)查》， 《地方財政研究》2008年第9期。

?王紹光、馬駿： 《走向“預(yù)算國家”——財政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)》， 《公共行政評論》2008年第1期。

?楊振杰： 《“一事一議”財政獎補政策：國家目標(biāo)、地方實踐與基層自治》， 《江漢論壇》2020年第7期。

?景躍進： 《中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換——國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的再思考》， 《治理研究》2018年第1期。