當(dāng)代蘇丹“央地沖突”的根源與解決困境

周 軍

在當(dāng)代蘇丹國家發(fā)展進程中，地方反叛問題一直是歷屆政府面臨的最大挑戰(zhàn)之一。獨立后的蘇丹歷屆政府一直無法有效團結(jié)各族人民，首都所在的“中央”地區(qū)①，同“外圍”地區(qū)之間的矛盾和沖突不斷，原南部地區(qū)(今南蘇丹)、中部努巴山區(qū)和青尼羅州(今蘇丹南部)、西部達爾富爾地區(qū)、東部地區(qū)均發(fā)生過大規(guī)模武裝叛亂和沖突。

一、蘇丹“央地沖突”的根源

蘇丹的“央地沖突”是歷史矛盾、認(rèn)同沖突、國家建構(gòu)、資源爭奪等復(fù)雜因素造成的。在有關(guān)蘇丹“央地沖突”的各種解讀中，“中央”對“外圍”地區(qū)的“邊緣化”是較有代表性和解釋力的一種。蘇丹外圍地區(qū)的“邊緣化”指的是，國家的財富和權(quán)力集中在國家“中心地區(qū)”，即首都喀土穆和北部的尼羅河谷地帶，南部、西部和東部等“邊緣地區(qū)”的政治權(quán)利和經(jīng)濟發(fā)展卻被忽視[1]45。

學(xué)術(shù)界關(guān)于蘇丹“中央—外圍”矛盾的成因存在兩種看法：一種認(rèn)為，蘇丹存在一個始終如一的陰謀，蘇丹的行政機構(gòu)、軍事機構(gòu)和商業(yè)機構(gòu)都是為壓榨地方而建立，戰(zhàn)爭的邏輯延續(xù)了歷史傳統(tǒng)，都是為了掠奪和剝削外圍地區(qū)，戰(zhàn)爭只不過是用軍事手段聚斂土地之類的財富而已。另一種認(rèn)為，蘇丹中央與外圍地區(qū)嚴(yán)重的不平衡是歷史上財富與權(quán)力分配不平衡的結(jié)果[1]55。本文支持第二種觀點，認(rèn)為蘇丹的權(quán)力與財富分配不平衡狀況是歷史原因造成的并在獨立后得到進一步強化。

蘇丹外圍地區(qū)的不發(fā)達狀況源于殖民統(tǒng)治時期。在英國近60年(1898—1956)的殖民統(tǒng)治時間里，將權(quán)力和財富集中于政治中心喀土穆、青白尼羅河之間的杰濟臘棉花農(nóng)場、蘇丹阿拉伯精英主要來源地的喀土穆以北地區(qū)，其他地區(qū)的發(fā)展則完全被忽視[2]。1956年1月蘇丹獨立時，南部地區(qū)的人均收入只有平均水平的50%(大約14蘇丹鎊，約合39美元)，首都三鎮(zhèn)(喀土穆、北喀土穆、恩圖曼)的10%，灌溉農(nóng)業(yè)部門只有全國平均水平的20%[3]。

蘇丹獨立以來，國家發(fā)展的重心依然主要集中在首都及其周圍地區(qū)。根據(jù)《經(jīng)濟和社會發(fā)展十年計劃(1961—1971)》，主要的公共投資集中于首都附近的灌溉工程，僅這些項目就消耗了75%的農(nóng)業(yè)支出，其中杰濟臘地區(qū)在20世紀(jì)50年代末消耗了77%的政府開支[4]。到20世紀(jì)80年代，蘇丹接近一半的收入和財富聚集在首都和周圍地區(qū)，全國75%的專業(yè)醫(yī)生也在首都地區(qū)[1]8。

與經(jīng)濟邊緣化相對應(yīng)的是外圍地區(qū)的政治邊緣化。2000年開始在網(wǎng)絡(luò)和民間廣為流傳的《黑皮書：蘇丹權(quán)力與財富的不平衡》，是描述蘇丹邊緣地區(qū)被邊緣化和被壓迫情況最著名的文本，并成為地方反政府武裝反對中央政府的理論依據(jù)。根據(jù)該文本，包括達爾富爾地區(qū)、南部地區(qū)和東部地區(qū)在內(nèi)的外圍地區(qū)，在蘇丹歷屆政府中均被邊緣化。文件認(rèn)為，蘇丹的權(quán)力和財富被沙齊亞、賈阿林和棟古拉三個北部尼羅河谷的部族控制。這三個部族的人口僅占蘇丹總?cè)丝诘?.4%，但自獨立以來卻控制了蘇丹的社會機構(gòu)以及蘇丹超過70%的高級職位，發(fā)展資源和國家財富幾乎完全集中在這三個阿拉伯部族手中。銀行、大學(xué)、軍隊、政府公務(wù)員、司法、公司和新聞媒體，也被這三個部族的人控制[5]。

二、蘇丹“央地沖突”的表現(xiàn)

(一)西部地區(qū)沖突

蘇丹西部是達爾富爾地區(qū)，生態(tài)退化導(dǎo)致的資源爭奪、地區(qū)沖突的外溢效應(yīng)、中央政府對地區(qū)不同族群的偏袒政策，導(dǎo)致達爾富爾地區(qū)自20世紀(jì)80年代以來先后爆發(fā)了三次大規(guī)模沖突。

第一次沖突發(fā)生在20世紀(jì)80年代末。當(dāng)?shù)馗粻柸藶楸Ｗo土地不受入侵和掠奪，于1988年建立了由6000名民兵組成的“達爾富爾軍隊同盟”，同得到蘇丹政府支持的阿拉伯民兵武裝、乍得叛軍和利比亞軍隊發(fā)生激烈對抗。第二次沖突從1995年持續(xù)到1999年。沖突雙方分別是西達爾富爾的阿拉伯部族和馬薩利特部族。1999年，蘇丹政府決定恢復(fù)該地區(qū)的平衡，讓沖突雙方在地方政府委員中有平等的代表權(quán)，沖突才暫時告一段落。

第三次也即當(dāng)前的沖突始于2003年。2003年2月，當(dāng)?shù)匚溲b組織以政府忽視該地區(qū)發(fā)展為由發(fā)動叛亂。沖突造成數(shù)十萬人員傷亡和嚴(yán)重的人道主義危機，聯(lián)合國派出史上規(guī)模最大的維和部隊以應(yīng)對危機局勢。2006年5月，蘇丹政府與部分反叛組織簽署《達爾富爾和平協(xié)定》后，沖突進入新階段，主要沖突方由早期政府與叛軍之間的沖突演變?yōu)榘⒗柯渲g的戰(zhàn)爭。2010年以來，非阿拉伯族群之間以及阿拉伯族群和非阿拉伯族群之間都爆發(fā)了不同程度的沖突。2014年以來，除了個別武裝組織，達爾富爾絕大部分武裝基本上與政府軍處于?；馉顟B(tài)。

(二)南部地區(qū)沖突

由于蘇丹北方阿拉伯精英主導(dǎo)中央政府和南部地區(qū)被邊緣化，產(chǎn)生了“南方問題”，引發(fā)了兩次曠日持久的南北內(nèi)戰(zhàn)。第一次蘇丹南北內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)了17年(1955—1972)，以阿尼亞尼亞運動(Anyanya)為主的南方反政府組織提出南方獨立的目標(biāo)。1972年雙方簽訂《亞的斯亞貝巴協(xié)議》，給予南方半自治地位，第一次南北內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束。然而，由于蘇丹政府廢除和平協(xié)議的關(guān)鍵條款，導(dǎo)致第二次蘇丹南北內(nèi)戰(zhàn)(1983—2005)的爆發(fā)。1983年成立的蘇丹人民解放運動(SPLM，簡稱“蘇人運”)成為南部反叛運動的領(lǐng)導(dǎo)組織。2005年1月9日，蘇丹政府與蘇人運在肯尼亞首都內(nèi)羅畢簽署《全面和平協(xié)定》，結(jié)束了長達22年的南北內(nèi)戰(zhàn)。

因?qū)Ρ贿吘壔牟粷M，加入南部武裝反抗政府的還有蘇丹中部地區(qū)的努巴山區(qū)和青尼羅州(以下簡稱“兩地區(qū)”)。2011年7月9日，南蘇丹脫離蘇丹獨立，“兩地區(qū)”繼續(xù)留在蘇丹版圖內(nèi)，成為蘇丹新的“南部地區(qū)”。留在該地區(qū)的武裝組織蘇丹人民解放運動—北方局(SPLM-N，簡稱“蘇人運—北方局”)繼續(xù)同蘇丹政府進行軍事對抗，旨在獲得政黨地位和爭取兩地區(qū)更大的地方自治權(quán)。

(三)東部地區(qū)的沖突

蘇丹東部地區(qū)擁有蘇丹出?？?、石油管道，面向紅海，具有重要的經(jīng)濟和戰(zhàn)略價值。該地區(qū)主要居民是貝賈人(Beja)。1958年10月中旬，貝賈人因不滿中央政府對該地區(qū)的政治和經(jīng)濟邊緣化，組建了貝賈大會(Beja Congress)。東部地區(qū)的阿拉伯部落拉沙伊達族(Rashaida)，則組建了反政府武裝拉沙伊達自由獅(Rashaida Free Lions)。20世紀(jì)80—90年代，中央政府試圖加強對東部的控制，引起地方民眾不滿。

1995年開始，貝賈大會正式進行武裝斗爭。同年，貝賈大會參加了蘇丹反對派聯(lián)盟組織全國民主聯(lián)盟在厄立特里亞首都阿斯馬拉舉行的會議，該同盟為貝賈大會提供了一個爭取更大自治權(quán)的全國性平臺。更為重要的是，貝賈人得到了拉沙伊達自由獅的支持。東部戰(zhàn)線的開辟直接威脅蘇丹港同喀土穆之間的戰(zhàn)略運輸通道。2000年，東部地區(qū)沖突達到白熱化狀態(tài)。由于東部地區(qū)在蘇丹的和平進程中一直遭到排擠，貝賈大會、拉沙伊達自由獅于2005年1月組成東部陣線(Eastern Front)[6]。

三、蘇丹“央地沖突”的解決及困境

(一)和解進程

1.獨立談判階段

2014年之前，蘇丹和平進程以獨立談判為主，蘇丹國內(nèi)的東西部、南部和東部地區(qū)反對派勢力，分別與政府談判推動地區(qū)和平，總體而言效果并不理想。

一是達爾富爾沖突各方簽署了一系列得不到遵守的和平協(xié)議。這些協(xié)議包括2003年9月的《阿貝歇?；饏f(xié)議》、2004年4月的《恩賈梅納人道主義?；饏f(xié)議》、2006年5月的《達爾富爾和平協(xié)定》、2011年7月14日的《達爾富爾多哈和平文件》。由于各派立場不一，上述協(xié)議都只有部分組織簽署，且都未得到有效落實。

二是“兩地區(qū)”和談基本處于停滯狀態(tài)。2011年6月28日，在非盟的調(diào)停下，蘇人運—北方分支與執(zhí)政黨全國大會黨簽署了一份“框架協(xié)議”，就全國大會黨和北方分支之間的政治伙伴關(guān)系以及青尼羅州和南科爾多凡州的政治和安全安排達成共識。由于巴希爾總統(tǒng)拒絕承認(rèn)該框架協(xié)議，尋求政治解決方案的努力宣告失敗。

三是東部地區(qū)和談取得成效。2006年10月14日，蘇丹政府與東部陣線簽署《蘇丹東部和平協(xié)定》。自那以來，東部地區(qū)總體上實現(xiàn)了和平，東部陣線不再作為武裝組織存在，大部分武裝整合進國家軍隊。該組織最主要的兩位領(lǐng)導(dǎo)人，穆薩·穆罕默德和阿姆納·迪拉爾在2010年大選中支持總統(tǒng)巴希爾[7]。

2.全國對話階段

2014年1月，總統(tǒng)巴希爾宣布開展全國對話倡議，蘇丹國內(nèi)和平進入全國對話階段。在非盟的調(diào)解下，蘇丹革命陣線代表反政府武裝聯(lián)盟，同蘇丹政府開始對話。2016年8月，各方在亞的斯亞貝巴簽署《路線圖協(xié)議》[8]。然而，蘇人運—北方局內(nèi)部的分歧加劇了兩地區(qū)和談的難度。不過，達爾富爾地區(qū)和談取得一定進展。在卡塔爾和德國的調(diào)停下，2018年12月6日，蘇丹政府與蘇丹解放運動—米納維派、正義與平等運動在柏林簽署前和談協(xié)議[9]。

2019年8月，蘇丹過渡政府成立后，將推動和平進程作為施政重點。2019年9月11日，過渡政府與蘇丹革命陣線簽署了原則聲明[10]。2020年10月3日，蘇丹過渡政府與反政府武裝聯(lián)盟“蘇丹革命陣線”在南蘇丹首都朱巴簽署最終和平協(xié)議。協(xié)議主要包括了土地所有權(quán)、財產(chǎn)和權(quán)利分配、民眾安置等內(nèi)容，同時對中央與地方關(guān)系進行了調(diào)整，是蘇丹和平進程的重要里程碑。

(二)蘇丹“央地和解”的困境

迄今為止，蘇丹仍然沒有形成較為穩(wěn)固的中央和地方關(guān)系，而發(fā)展這個導(dǎo)致地方不滿的根本問題也沒有得到解決。

1.反政府武裝過于分裂

地方武裝組織過于分裂是和平進程一再陷入僵局的重要原因。一方面，反政府武裝之間無法形成統(tǒng)一的立場，不僅地區(qū)之間難以協(xié)調(diào)，地區(qū)內(nèi)部的武裝組織之間也矛盾重重；另一方面，蘇丹政府傾向于和各地區(qū)武裝組織分別達成和平協(xié)議，而部分武裝組織則堅持達成全面的和解方案。因此，大多數(shù)協(xié)議都只有部分組織簽署，且都未得到有效落實。

以“兩地區(qū)”為例，該地區(qū)談判因為蘇人運—北方局兩大派別的沖突立場而陷入僵局。蘇人運—北方局事實上由主席馬利克·阿加爾領(lǐng)導(dǎo)的青尼羅州分支和副主席阿卜杜勒·阿齊茲·希魯領(lǐng)導(dǎo)的南科爾多凡努巴山區(qū)分支組成。青尼羅州分支的目標(biāo)是建立“新蘇丹”，獲得更大地方自治權(quán)；南科爾多凡州分支要求獲得“自決權(quán)”，在蘇丹建立世俗國家[11]。2019年開始的新一輪和談中，由于希魯派拒絕與阿加爾派共同參與和談，政府不得不在該地區(qū)建立雙軌談判機制。過渡政府和阿加爾派的談判取得較大進展，但是和希魯派的談判因在教俗問題上的分歧陷入僵局，希魯派堅持在和平談判中討論建立世俗國家的問題，否則將要求將自決權(quán)納入和談框架。2020年簽署《朱巴和平協(xié)議》時，希魯派未出席此次協(xié)議簽署。

2.缺乏執(zhí)行和平協(xié)議所需經(jīng)濟資源

蘇丹“央地沖突”的根源在于發(fā)展問題，解決問題的出路也在于發(fā)展地方經(jīng)濟。然而，2011年蘇丹和南蘇丹分解，蘇丹經(jīng)濟陷入惡性循環(huán)，難以兌現(xiàn)和平協(xié)議承諾的條款。

在蘇丹東部，2006年以來總體上實現(xiàn)了和平。但東部地區(qū)在政治和經(jīng)濟方面的邊緣化并未改變。根據(jù)東部陣線領(lǐng)導(dǎo)人的說法，截至2013年7月，協(xié)議中計劃分配給東部地區(qū)的6億美元資金，只有7500萬美元到位[7]。當(dāng)前的《朱巴和平協(xié)議》執(zhí)行同樣缺乏資金支持。根據(jù)和平協(xié)議，政府承諾在協(xié)議簽署后立即向達爾富爾發(fā)展與重建委員會支付3億美元，并在10年內(nèi)每年向達爾富爾和平與發(fā)展支持基金支付13億美元。蘇丹南部和東部的其他地區(qū)也應(yīng)獲得相同的資金支持。一旦政府無法兌現(xiàn)給各地區(qū)的各種經(jīng)濟承諾和財政安排，將會引發(fā)地方武裝的重復(fù)反叛。

結(jié)語

目前，雖然蘇丹過渡政府努力推進國內(nèi)和談，但是各地的安全形勢仍不容樂觀。達爾富爾地區(qū)的安全形勢雖然得到極大改善，但部分武裝勢力依舊抵制和談，大量人員流離失所，部族之間的資源沖突嚴(yán)重。南部的青尼羅州和努巴山區(qū)，政府與武裝組織以及武裝組織內(nèi)部，在國家性質(zhì)、中央和地方關(guān)系、地方自主權(quán)等方面依然存在較大分歧。東部地區(qū)目前雖然已不存在成規(guī)模的反政府武裝，但仍活躍著部分部族民兵武裝，跨境犯罪活動較為嚴(yán)重。此外，即便蘇丹政府和各武裝組織達成和平協(xié)議，協(xié)議的落實不到位也可能會引發(fā)新的不滿和反叛。因此，蘇丹的和平依然任重而道遠。

注 釋：

①本文所述“中央”“中心”，是指政治、經(jīng)濟和文化層面，并非是地理意義上的中心。在這個意義上，蘇丹的中心地區(qū)，指首都喀土穆及周圍地區(qū)。