PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用

李添秀

（福建省閩招咨詢管理有限公司，福建 福州 350001）

0 引言

政府為了合理配置資源，更好地提升社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，與社會(huì)資本之間建立了合作伙伴關(guān)系。建立合作關(guān)系往往有兩種渠道，即共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)資本是該模式的主要實(shí)施者，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目主要承擔(dān)施工建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理工作，完成項(xiàng)目的大部分內(nèi)容。而項(xiàng)目獲得的收益則是通過(guò)項(xiàng)目“使用者付費(fèi)”和（或）“政府付費(fèi)”再扣除相關(guān)的建設(shè)成本和必要的運(yùn)營(yíng)成本后歸企業(yè)所有，政府部門在全程起到監(jiān)督管理的作用，對(duì)基礎(chǔ)配套設(shè)施等進(jìn)行價(jià)格、質(zhì)量和服務(wù)上的管控，確保公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)滿足既定要求，爭(zhēng)取最大的公共利益。該模式就是PPP模式，也是我國(guó)政府現(xiàn)行常使用的模式。

在國(guó)際上PPP模式被廣泛使用，因而有著不少的案例，可以從中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。通過(guò)理論和實(shí)踐研究,可以為我國(guó)PPP模式的優(yōu)化提供建議。從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)說(shuō)，能夠幫助我國(guó)政府最大限度上地減少在PPP模式中帶來(lái)的財(cái)政運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn),幫助我國(guó)加快建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的步伐，確保公共設(shè)施建設(shè)的正常運(yùn)作，爭(zhēng)取最大的公共利益，更好地提升社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。從理論層面來(lái)說(shuō),對(duì)PPP模式相關(guān)理論的研究,對(duì)PPP模式的相關(guān)概念進(jìn)行界定，更加了解明確該模式的概念和意義，并在搜集大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有研究了解PPP運(yùn)行模式和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)對(duì)已有的理論進(jìn)行總結(jié)，有針對(duì)性地分析我國(guó)在PPP模式應(yīng)用時(shí)現(xiàn)存的不足之處，豐富相關(guān)的理論研究，提出有效合理的解決對(duì)策[1]。對(duì)此，本研究對(duì)PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并在相關(guān)理論的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際，給出實(shí)施建議。

1 PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀

1.1 在國(guó)外的應(yīng)用現(xiàn)狀

英國(guó)作為世界最早運(yùn)用PPP合作模式的國(guó)家，對(duì)于該模式的運(yùn)用有著相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)的PPP項(xiàng)目也主要應(yīng)用在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。對(duì)于該模式也沒(méi)有從國(guó)家層面進(jìn)行立法，但是對(duì)于PPP模式予以了極大的重視，給予了政策上的支持和科學(xué)的指導(dǎo)，從國(guó)家層面予以規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，約束各方行為。英國(guó)財(cái)政部設(shè)立了一個(gè)專業(yè)的PPP企業(yè)管理機(jī)構(gòu)以及基礎(chǔ)配套設(shè)施數(shù)據(jù)平臺(tái),建立企業(yè)跨部門共同協(xié)調(diào)管理機(jī)制,對(duì)參與的企業(yè)部門予以規(guī)范，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。在英國(guó)，PPP服務(wù)模式并非公共服務(wù)投資的主要交付方式，但相比傳統(tǒng)公共服務(wù)的交付效率，新的PPP服務(wù)模式有著明顯的優(yōu)勢(shì)，如PPP服務(wù)項(xiàng)目在2008年按時(shí)按法定預(yù)算完成交付的效率已經(jīng)超過(guò)85%,而傳統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目的交付率卻不足45%。

2008年11月29日，澳大利亞政府發(fā)布了聯(lián)邦PPP政策與指南,作為國(guó)家的指導(dǎo)性文件，對(duì)整體進(jìn)行規(guī)范和全局把控，各州政府可以結(jié)合自身實(shí)際情況，進(jìn)一步的細(xì)化評(píng)估要求和操作規(guī)范。除此之外，還完善了相應(yīng)的咨詢和協(xié)調(diào)的機(jī)制,地方政府還設(shè)有PPP項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)，用于對(duì)項(xiàng)目中的意見(jiàn)進(jìn)行收集，進(jìn)而展開(kāi)探討和改進(jìn)。聯(lián)邦政府將PPP模式分為經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP，兩者的區(qū)別在于，前者主要是由使用者支付費(fèi)用,后者由政府支付服務(wù)費(fèi)用。PPP模式在澳大利亞雖然發(fā)展較為成熟,但卻不是主要的使用模式，項(xiàng)目數(shù)量占澳大利亞政府基礎(chǔ)設(shè)施總采購(gòu)的10%以下[4]。

2007年，加拿大針對(duì)PPP模式設(shè)立了“PPP中心基金”和“PPP局”用于對(duì)該模式的管理，協(xié)調(diào)開(kāi)展基金證券投資業(yè)務(wù)。加拿大的20個(gè)PPP項(xiàng)目，共投入了10.3億美元的基金。PPP模式逐步被拓展優(yōu)化，迅速被推廣起來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)普及開(kāi)來(lái)。2013年，正式設(shè)立了“建設(shè)加拿大基金”,根據(jù)數(shù)據(jù)估計(jì)，在未來(lái)的10年內(nèi)，對(duì)公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)上的投資將累計(jì)達(dá)116.3億美元。這是較好的發(fā)展機(jī)遇，帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì),加快公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)的步伐，推動(dòng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截止到2016年底，加拿大的PPP項(xiàng)目涉及的行業(yè)數(shù)量為274個(gè)，其中的養(yǎng)老金是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的長(zhǎng)期來(lái)源。

2005年,俄聯(lián)邦頒布《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議法》從國(guó)家層面對(duì)PPP項(xiàng)目在政策上的擬定，在不斷的探索改進(jìn)下，俄羅斯已經(jīng)具有成熟的PPP項(xiàng)目的應(yīng)用模式。最開(kāi)始的探索階段，雖然有政策支持，但是缺乏經(jīng)驗(yàn)，使得PPP項(xiàng)目沒(méi)有按預(yù)期進(jìn)行，并未被普及。截至2008年，俄羅斯的PPP項(xiàng)目?jī)H有13個(gè)，而在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來(lái)的情況下，俄羅斯開(kāi)始重視PPP模式的應(yīng)用。在2009年到2012年的幾年間，俄羅斯PPP項(xiàng)目被廣泛應(yīng)用于社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，這種模式幫助俄羅斯緩解了經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的打擊，促使國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

在美國(guó)建國(guó)之前，就出現(xiàn)了“新概念、舊現(xiàn)象”的說(shuō)法。美國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不由政府部門全權(quán)執(zhí)行，私營(yíng)部門具有執(zhí)行者的角色,公共部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。美國(guó)法律對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了“橫向”和“縱向”的劃分，前者包含了城市交通運(yùn)輸基礎(chǔ)配套設(shè)施等領(lǐng)域，后者包含了公立學(xué)校、醫(yī)院、政府機(jī)構(gòu)建筑等項(xiàng)目?？傮w來(lái)看，美國(guó)缺乏相應(yīng)的國(guó)家層面的立法體系，地方分散式立法使得規(guī)范性較差，阻礙了PPP項(xiàng)目的推廣運(yùn)用。

1.2 在我國(guó)的應(yīng)用現(xiàn)狀

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，居民的生活水平不斷提高，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也必須加快建設(shè)，跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，建立滿足現(xiàn)代化國(guó)家需求的基礎(chǔ)設(shè)施體系。社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和優(yōu)化能夠?yàn)槿嗣翊蛟旄觾?yōu)質(zhì)的社會(huì)生活空間，是提升人民群眾幸福指數(shù)的基礎(chǔ)條件。社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般由地方政府主管，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的直接管理和運(yùn)營(yíng)[2]。但是在城市化進(jìn)程加快的背景之下,風(fēng)險(xiǎn)與之共生，投資周期長(zhǎng)、低回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給政府帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。對(duì)此，為解決該問(wèn)題，產(chǎn)生了PPP模式，該模式主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，比如公共交通、文化教育設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生治理、醫(yī)療設(shè)施等的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。PPP模式在不斷地拓寬應(yīng)用領(lǐng)域，比如信息化時(shí)代特有產(chǎn)物——新基建。我國(guó)對(duì)于PPP模式在不斷的探索優(yōu)化之中，用以推進(jìn)我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)。

2 PPP模式應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在的問(wèn)題與對(duì)策

2.1 國(guó)內(nèi)應(yīng)用過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1.1 制度體系不健全

相關(guān)法律法規(guī)不健全,缺乏完整的制度體系,且審批環(huán)節(jié)較為繁復(fù)，效率較低。對(duì)于應(yīng)用PPP模式的國(guó)家，很少有從國(guó)家層面統(tǒng)一進(jìn)行立法立規(guī)的情況，大多是由省級(jí)地方政府來(lái)制定規(guī)則,因而全國(guó)各地區(qū)的規(guī)定和要求存在較大差異，致使PPP模式缺乏規(guī)范性，沒(méi)有統(tǒng)一的準(zhǔn)繩。除此之外，PPP模式在具體實(shí)施過(guò)程中，其中的項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)較為繁復(fù)，需要政府多個(gè)部門共同完成，因而會(huì)造成審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，同時(shí)為了避免責(zé)任的產(chǎn)生會(huì)加大審批力度，致使項(xiàng)目審批效率降低。

2.1.2 不遵守契約精神

契約精神不強(qiáng),規(guī)范化有待加強(qiáng)。對(duì)于合作意向的達(dá)成，政府和企業(yè)之間往往是通過(guò)簽訂合同的方式進(jìn)行相互約束,依照合同要求進(jìn)行責(zé)任的分工，遵循契約精神。但是，常常出現(xiàn)違背契約的情況，比如在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，隨意更改合同或事先約定事宜,干涉合同相關(guān)內(nèi)容的執(zhí)行，或者拒絕承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，致使項(xiàng)目建設(shè)受到阻礙，不能按時(shí)完工，甚至使項(xiàng)目破產(chǎn)，這極大的損害了雙方的利益，消耗了資源[3]。

2.1.3 風(fēng)險(xiǎn)管控能力差

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理多,風(fēng)險(xiǎn)管理制度落后。對(duì)于項(xiàng)目的執(zhí)行，往往伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，因而需要由專業(yè)人員進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際上卻對(duì)這方面缺乏重視，致使風(fēng)險(xiǎn)管理出現(xiàn)漏洞，管理方法不當(dāng)，管理制度落后，難以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從而導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題。

2.2 國(guó)外可借鑒的對(duì)策

2.2.1 強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用

以政府為主導(dǎo),強(qiáng)化職能，完善協(xié)調(diào)機(jī)制。英國(guó)財(cái)政部位于PPP模式的核心地位,起著對(duì)全局的總領(lǐng)和引導(dǎo)作用，包括政策的制定和項(xiàng)目的審批。除此之外，還設(shè)立了跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制,在財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)下各部門共同參與到項(xiàng)目建設(shè)管理中。澳大利亞則向全國(guó)聯(lián)邦人民政府和全國(guó)地方各級(jí)聯(lián)邦政府部門提供有關(guān)聯(lián)邦基礎(chǔ)配套設(shè)施相關(guān)事務(wù)的政策意見(jiàn)及幫助協(xié)調(diào)決策工作,負(fù)責(zé)組織審計(jì)和總體規(guī)劃工作，并與行業(yè)和政府聯(lián)合起草聯(lián)邦PPP政策與指南。

2.2.2 建立風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

建立風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，進(jìn)行責(zé)任劃分。建立風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制需要專門的管理人員，并且要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行劃分，明確責(zé)任，規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)比例。比如由自然災(zāi)害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，由于項(xiàng)目中出現(xiàn)的延期等損失，按照風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例進(jìn)行承擔(dān)。責(zé)任劃分能夠讓項(xiàng)目更高效地運(yùn)作，避免因?yàn)槌霈F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生責(zé)任推諉問(wèn)題。除此之外，對(duì)于相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)政府予以補(bǔ)償，給與更多的優(yōu)惠，有利于提高企業(yè)的參與積極性[5]。

2.2.3 加大融資支持力度

融資支持是PPP項(xiàng)目重要保障。1992年,英國(guó)提出了青年私人企業(yè)融資資助計(jì)劃(簡(jiǎn)稱PFI)。并在二十年間，不斷推廣改進(jìn)，2012年，推出了PF2模式。在項(xiàng)目成立的初期階段，設(shè)立了PFI重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)傾斜平衡支持基金，用于部分重點(diǎn)項(xiàng)目的資金支持。2008年后,英國(guó)政府創(chuàng)設(shè)臨時(shí)信用合作企業(yè)貸款、政府信用擔(dān)保等多種金融工具，來(lái)緩解資金壓力。因而可以看出，較好的融資支持有利于PPP項(xiàng)目的發(fā)展[6]。

3 加強(qiáng)PPP模式在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有效應(yīng)用的建議

3.1 加強(qiáng)國(guó)家層面的制度建設(shè)

加強(qiáng)國(guó)家層面的立法規(guī)定，構(gòu)建PPP法律框架?，F(xiàn)如今，PPP模式在我國(guó)有著重要的地位，但是缺乏相應(yīng)的立法規(guī)定，大多是由省級(jí)地方政府來(lái)制定規(guī)則,因而全國(guó)各地區(qū)的要求不一致，致使PPP模式缺乏規(guī)范性，沒(méi)有統(tǒng)一的準(zhǔn)繩。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，為PPP制定國(guó)家層面的法律框架尤為重要。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，在國(guó)家層面予以立法，對(duì)PPP模式進(jìn)行總體上的把握，解決部門規(guī)范性文件沖突等問(wèn)題，保障PPP模式的運(yùn)作。

3.2 重視實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督管理

強(qiáng)化相關(guān)部門的監(jiān)督管理，強(qiáng)化信息公開(kāi)透明度。政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目有著主導(dǎo)地位，起著引領(lǐng)作用，因此必須完善相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)政府相關(guān)部門的管理能力,做好項(xiàng)目全程的監(jiān)督工作，要根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)處理相關(guān)問(wèn)題，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌資源。建立PPP項(xiàng)目庫(kù)管理，形成高效的管理機(jī)制。除此之外，政府必須以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，要嚴(yán)格把控項(xiàng)目的質(zhì)量，按照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格監(jiān)管，強(qiáng)化信息的公開(kāi)透明度[7]。

4 結(jié)束語(yǔ)

PPP模式能夠幫助政府合理運(yùn)用資源，提升社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，具有可觀的發(fā)展前景。企業(yè)和地方政府部門聯(lián)合投資建設(shè)項(xiàng)目，能夠讓政府更好的對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管控，減少財(cái)政帶來(lái)的壓力，也能推進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展,最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合兩方力量實(shí)現(xiàn)雙贏。針對(duì)現(xiàn)有PPP模式存在的問(wèn)題，應(yīng)該不斷加大政策引導(dǎo)，從立法層面予以規(guī)范，提高思想認(rèn)識(shí)；鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與,以政策的支持和補(bǔ)償機(jī)制為導(dǎo)向,增強(qiáng)企業(yè)投資的熱情；建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，增強(qiáng)人員的專業(yè)性，及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，從而提升PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。