淮河流域大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實踐與分析

袁飛飛 吳 畏 王業(yè)凡 曹斌挺

一、引言

淮河流域大型灌區(qū)92處，總耕地面積479.59萬hm2，總灌溉面積337.04萬hm2，大型灌區(qū)耕地面積占流域總耕地面積的37.8%。新中國成立后，淮河流域大型灌區(qū)在農(nóng)田水利工程建設(shè)和水管體制改革方面進(jìn)行不斷探索與實踐，初步形成蓄、引、提、調(diào)相結(jié)合，大、中、小、微相銜接的工程體系與管理體系。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水逐年增長，大型灌區(qū)面臨著保供水與促節(jié)水的雙重壓力，亟需通過水價綜合改革，形成節(jié)水機制，促進(jìn)大型灌區(qū)持續(xù)、健康、綠色發(fā)展。本文基于淮河流域典型大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革現(xiàn)狀，對淠史杭灌區(qū)、高郵灌區(qū)、陡山灌區(qū)、青峰嶺灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查與分析，總結(jié)經(jīng)驗，分析不足，提出建議，為流域內(nèi)和流域周邊地區(qū)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供參考。

二、典型大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)水費計收歷程

無償使用階段。從20世紀(jì)50年代至60年代，灌區(qū)建設(shè)處于起步階段，工程配套不完善，灌區(qū)管理機構(gòu)尚未確立，工程由各地投工投勞建設(shè)，農(nóng)業(yè)用水無償使用。

以糧計征階段。從20世紀(jì)60年代至80年代逐步實行有償供水，水費收取多采用按畝均攤、以糧計征，如淠史杭灌區(qū)以每畝3.4kg稻谷折價計收。

計量收費貨幣計征階段。從20世紀(jì)80年代到20世紀(jì)末，逐步體現(xiàn)水的商品屬性。1985年國務(wù)院頒布《水利工程水費核定、計收、和管理辦法》，流域內(nèi)灌區(qū)實行“單元計量，面積均攤”。計量收費多止于縣，部分計量止于鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），如陡山灌區(qū)、青峰嶺灌區(qū)內(nèi)受益鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）成立農(nóng)業(yè)灌溉合作社，并由其負(fù)責(zé)收費。

水價改革試點與推廣階段。2002年水利部開展農(nóng)業(yè)水價改革試點，《中華人民共和國水法》（修正案）明確提出“用水計量收費和超額累進(jìn)加價制度”；各地對灌區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)供水成本測算，制定分級水價、分類水價、分檔水價，有序開展試點示范、改革推進(jìn)、改革持續(xù)與推廣等，在此期間，用水協(xié)會、村水管會等社會化組織不斷實踐，并參與農(nóng)業(yè)水費計收工作。

（二）灌區(qū)用水管理

四個灌區(qū)實行“統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)、專管與群管相結(jié)合”的管理體制。如淠史杭灌區(qū)供水管理采用“以供定需、水權(quán)到縣、豐增枯減、優(yōu)水優(yōu)用”的供水原則，考慮生態(tài)用水將水量分配到縣。高郵灌區(qū)將水量指標(biāo)分解到鎮(zhèn)和農(nóng)民用水戶協(xié)會。陡山灌區(qū)、青峰嶺灌區(qū)采用“統(tǒng)一調(diào)度、計劃用水、預(yù)交水費、按方收費”管理模式，建立灌區(qū)管理組織，水管會、用水協(xié)會等。高郵灌區(qū)按照“產(chǎn)權(quán)明確、責(zé)任落實、管理民主”的原則，由用水協(xié)會承擔(dān)末級渠系日常管護(hù)工作。陡山水庫灌區(qū)采用以點帶面，創(chuàng)新管理方式，建立“灌溉公司+合作社+農(nóng)戶”用水模式。青峰嶺灌區(qū)則是結(jié)合用水經(jīng)紀(jì)人制度，強化用水管理。據(jù)統(tǒng)計，四個灌區(qū)已組建農(nóng)民用水協(xié)會、水管會和灌溉服務(wù)合作社等社會組織217個，末級用水管理組織擔(dān)負(fù)灌區(qū)骨干渠系與末級渠系用水管理、工程管護(hù)的銜接工作。

（三）灌區(qū)量水設(shè)施

灌區(qū)因地制宜布設(shè)量水設(shè)施，采用水工建筑物量水、水尺量水、儀表設(shè)備類量水等多種量水形式。淠史杭灌區(qū)在骨干渠道采取人工觀測與自動量水相結(jié)合，在分干渠、斗渠分水口采用標(biāo)準(zhǔn)斷面、建筑物量水、堰槽量水、儀表量水等量水形式。高郵灌區(qū)干支渠布設(shè)自動水位、流速儀并配備信息采集分析軟件，量水設(shè)施結(jié)合灌區(qū)信息化同步建設(shè)，實時數(shù)據(jù)發(fā)布到用水戶和供水單位，增加用水透明度和提高灌區(qū)水資源管理能力。青峰嶺灌區(qū)和陡山灌區(qū)按照科學(xué)實用原則，通過信息化平臺建設(shè)促進(jìn)用水管理與工程管護(hù)的有機結(jié)合，提升灌區(qū)管理服務(wù)水平。四個灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)干支渠量水設(shè)施配置率達(dá)70%以上，斗渠以下量水設(shè)施配置率為35%～86%之間，地區(qū)間差異較大。

（四）水價概況

四個灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)均對農(nóng)業(yè)供水價格進(jìn)行成本監(jiān)審，在核定指導(dǎo)價格的基礎(chǔ)上，由供需雙方協(xié)商議定執(zhí)行水價。淠史杭灌區(qū)、高郵灌區(qū)、陡山水庫灌區(qū)、青峰嶺水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)核算出的糧食作物終端水價分別為0.151元/m3、0.148元/m3、0.174元/m3、0.183元/m3；執(zhí)行水價分別 為 0.067元 /m3、0.069元 /m3、0.052元 /m3、0.058元/m3。

水費征收由村或基層水管組織向戶收取，然后向鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），縣（區(qū)）財政逐級上繳。淠史杭灌區(qū)由受益縣（區(qū)）財政支付水費，陡山水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費實行鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）“按畝配水，超額加價”。四個灌區(qū)水費遵照三公開原則，密切干群關(guān)系，促進(jìn)村民自治，水費實收率得到提高，四個灌區(qū)較改革前水費收繳率提高21%～35%。

（五）機制建設(shè)

按照《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的通知》《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的通知》《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》要求，四個灌區(qū)逐步建立水價形成機制，完善工程管護(hù)機制、推進(jìn)建立精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制、強化用水管理機制。如淠史杭灌區(qū)開展灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水取水權(quán)確權(quán)登記調(diào)查，完成各類相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、整理、分析計算，提出水權(quán)確權(quán)登記的總體思路、基本原則、登記方法。高郵灌區(qū)對工程管護(hù)機制、水價形成機制進(jìn)行系統(tǒng)研究，確定糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖分類水價，建立農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金籌措機制，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)民種糧的積極性。青峰嶺灌區(qū)和陡山灌區(qū)在項目制水價、豐枯水價方面進(jìn)行試點。四個典型灌區(qū)的行業(yè)主管部門發(fā)布農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作督查、價格核定、精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵等方面的管理辦法與實施細(xì)則。

三、成效與不足

（一）取得的成效

農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施后灌區(qū)工程管護(hù)主體與管護(hù)責(zé)任更加明確，農(nóng)業(yè)水價得到科學(xué)測算，農(nóng)業(yè)用水管理趨于精細(xì)，灌區(qū)節(jié)水機制初步建立，節(jié)水意識得到明顯提高，逐漸成為淮河流域農(nóng)業(yè)節(jié)水的“著力點”和“發(fā)力點”。大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革在優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，落實最嚴(yán)格水資源管理制度，節(jié)約保護(hù)水資源方面起到積極作用。

（1）水價機制有序建立。農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作開展以來，四個灌區(qū)均對農(nóng)業(yè)水價成本進(jìn)行測算分析，并由物價部門進(jìn)行核定，出臺相應(yīng)指導(dǎo)價格，確定執(zhí)行水價，明確動態(tài)調(diào)整機制。高郵灌區(qū)明確“糧食作物執(zhí)行運行維護(hù)成本計量水價，高附加值經(jīng)濟(jì)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖高于糧食作物運行維護(hù)成本計量水價”原則。通過分類、分檔水價強化了水商品意識，培育水成本觀念。

（2）用水效率有效提高。如淠史杭灌區(qū)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由水價綜合改革前0.49提高至0.55，畝均用水量降低約120m3。四個典型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)累計面積8.52萬hm2，年均節(jié)水約13610萬m3，畝均毛灌溉定額降低63～122m3。

（3）量水方式有益實踐。灌區(qū)內(nèi)結(jié)合人工量測和儀表自動量測相結(jié)合，因地制宜探索以電折水、以時折水、水電雙計、人工計量、自動量測等多種量水方式，部分試點區(qū)推進(jìn)可測、可視、可傳、可控的量水自動化和信息化建設(shè)。灌區(qū)量水為灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水計量收費提供依據(jù)，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革打下基礎(chǔ)。

（4）工程管護(hù)有力加強。大型灌區(qū)水價改革范圍內(nèi)，由原來的專項管護(hù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管養(yǎng)，集垃圾清運、溝渠管護(hù)、道路養(yǎng)護(hù)、綠化維護(hù)和橋閘涵洞管養(yǎng)等責(zé)任于一體，管護(hù)呈現(xiàn)綜合化、常態(tài)化、物業(yè)化特點?；緦崿F(xiàn)灌區(qū)主要水系、骨干工程管護(hù)的全覆蓋，保證灌區(qū)工程體系完好性和正常運行，灌區(qū)確權(quán)登記率為72%～91%。明確工程管理權(quán)、使用權(quán)，并簽訂管理責(zé)任書，落實產(chǎn)權(quán)主體與管護(hù)責(zé)任。

（二）存在的不足

（1）財政投資力度有待加強。灌區(qū)內(nèi)工程普遍老化，骨干工程完好率在70%～85%之間，末級灌排工程完好率低于60%，灌區(qū)有效灌溉面積萎縮，效益衰退。盡管這幾年國家對大型灌區(qū)骨干工程進(jìn)行續(xù)建和配套、更新改造，由于長期的建設(shè)滯后，歷史欠賬多、需求缺口大，與“節(jié)水灌區(qū)、生態(tài)灌區(qū)、智慧灌區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距。仍需以灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革、灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)、現(xiàn)代化灌區(qū)改造為抓手，大力開展大型渠灌區(qū)工程建設(shè)，有序促進(jìn)灌區(qū)水利高質(zhì)量發(fā)展。

（2）水資源商品屬性和公益屬性需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。如青峰嶺灌區(qū)工業(yè)用水、生態(tài)用水增速明顯。淠史杭灌區(qū)內(nèi)生活、工業(yè)用水急劇增加，農(nóng)業(yè)灌溉用水面臨擠占的情勢，水資源供需矛盾突出。灌區(qū)存在農(nóng)業(yè)灌溉水資源浪費與供水緊缺并存的現(xiàn)象。由于水資源具有多重屬性，既有商品屬性又有公益性，其配置和管理不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)效益，又需要兼顧社會效益和生態(tài)環(huán)境效益。因此，農(nóng)業(yè)水價改革是兼顧社會公平、資源配置效率和生態(tài)環(huán)境等角度作出的政策選擇。針對灌區(qū)工程現(xiàn)狀，一方面是亟需形成水價機制，另一方面是厘清用水結(jié)構(gòu)，開展水權(quán)分配，提高灌區(qū)用水效率和灌溉效益，保障區(qū)域糧食安全，發(fā)揮大型灌區(qū)綜合效益。

（3）大型灌區(qū)供水保證率需要進(jìn)一步提高?；春恿饔虼笮凸鄥^(qū)在完善淮河流域水資源配置體系起到關(guān)鍵作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)除淠史杭灌區(qū)外，流域大型灌區(qū)水源結(jié)構(gòu)單一，生態(tài)用水保障率不高，陡山水庫灌區(qū)內(nèi)存在不同程度中深層地下水超采等方面問題。流域大型灌區(qū)“多源互補”的水資源開發(fā)利用與配置工程格局需要進(jìn)一步完善，進(jìn)一步強化流域大型灌區(qū)水資源配置基礎(chǔ)框架，為保障城鄉(xiāng)供水、農(nóng)業(yè)灌溉和生態(tài)用水提供支撐。

（4）部門合力需要進(jìn)一步凝聚。機構(gòu)改革后，原來由國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門承擔(dān)的面上農(nóng)田水利工程建設(shè)任務(wù)統(tǒng)一整合為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，農(nóng)業(yè)水價綜合改革與灌區(qū)節(jié)水改造續(xù)建配套、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項目之間的聯(lián)系不夠緊密，體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)水價綜合改革與工程規(guī)劃、工程建設(shè)、工程移交和工程的管護(hù)需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和匹配，政府統(tǒng)籌，部門橫向聯(lián)動需進(jìn)一步強化。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及“三農(nóng)”各個方面，改革存在難點，也出現(xiàn)諸多亮點?；春恿饔蜣r(nóng)業(yè)水價綜合改革啟動以來，各級各部門積極配合，按照職責(zé)分工，落實改革主體責(zé)任，以點面聯(lián)動，積極探索。圍繞節(jié)水優(yōu)先，夯實工程基礎(chǔ)，統(tǒng)籌生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)，突出節(jié)水增效、節(jié)水增收、節(jié)水減排，因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)各項措施，取得成效。

（二）建議

（1）加強資金保障夯實改革基礎(chǔ)。進(jìn)一步加大管護(hù)資金的投入多方籌措精準(zhǔn)補貼、節(jié)水獎勵、工程管護(hù)資金，逐步探索“水權(quán)交易”和“融資機制”，創(chuàng)新“以水養(yǎng)水”機制。開展基層水利服務(wù)機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面提升基層水利服務(wù)機構(gòu)服務(wù)能力。推進(jìn)灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，補強灌區(qū)灌排工程體系、工程管護(hù)短板。細(xì)化灌區(qū)供水、需水、用水臺賬，健全水位、流量、氣象、墑情、工情監(jiān)測體系，實現(xiàn)灌區(qū)可用水資源量、已用水資源量等數(shù)據(jù)的實時查詢、預(yù)警、推送。有助于水行政管理單位掌握灌區(qū)水資源現(xiàn)狀、評價用水效率、調(diào)度水資源及兌現(xiàn)節(jié)水獎補等。圍繞“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”目標(biāo)，把糧食安全重任和農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革統(tǒng)一起來，發(fā)展節(jié)水、綠色農(nóng)業(yè)，夯實高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。

（2）促進(jìn)水權(quán)交易協(xié)調(diào)統(tǒng)籌水資源商品屬性和公益屬性。大型灌區(qū)應(yīng)基于區(qū)域用水總量控制紅線、水資源稟賦特點，參照作物用水定額、種植結(jié)構(gòu)，考慮地表水、地下水調(diào)控指標(biāo)，按照以供定需、公平與效率、可持續(xù)利用、綠色發(fā)展原則，確定鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級為單元的水權(quán)分配方案。灌區(qū)管理單位組織水權(quán)的獲取、分配、變更、調(diào)整等，并報水行政管理單位備案。流域?qū)用鎽?yīng)推動建立市、縣（區(qū)）水權(quán)交易中心，推進(jìn)水權(quán)交易，完善補償機制，出臺相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，以保障水權(quán)交易的逐步成熟和規(guī)范運作，發(fā)揮市場杠桿調(diào)節(jié)作用，為農(nóng)業(yè)節(jié)水增加動力。

（3）發(fā)揮“引江濟(jì)淮工程”跨流域支撐保障作用。“引江濟(jì)淮工程”完工后，大型灌區(qū)水源構(gòu)成需要進(jìn)一步統(tǒng)籌，如引江濟(jì)淮線路途經(jīng)淠河灌區(qū)，并在江淮分水嶺附近與淠河總干渠相交，通過利用引江濟(jì)淮調(diào)江水補給淠河灌區(qū)，一方面解決下游尾部灌區(qū)水源不足問題，提高農(nóng)業(yè)灌溉保證率，另一方面通過江水補給置換部分農(nóng)業(yè)灌溉占用的大別山優(yōu)質(zhì)水源，釋放的優(yōu)質(zhì)水源以滿足合肥市城市生活用水的需求，統(tǒng)籌灌區(qū)糧食安全和城市飲水安全。并適時進(jìn)行大型灌區(qū)水權(quán)、水價的動態(tài)調(diào)整。

（4）壓實責(zé)任與強化考核。強化政府組織保障作用，壓實部門責(zé)任，增強部門聯(lián)動。根據(jù)農(nóng)業(yè)水價改革的內(nèi)容，建立考核指標(biāo)體系，促進(jìn)改革落地見效。對各地改革實施進(jìn)展、執(zhí)行情況、完成質(zhì)量、發(fā)揮效益進(jìn)行跟蹤與評估