社會(huì)資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)處置研究

席月民

社會(huì)資本下鄉(xiāng)為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。當(dāng)前，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，國家積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型交通水利工程和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極參與農(nóng)村公共服務(wù)供給和生態(tài)保護(hù)修復(fù)。2021年2月國家鄉(xiāng)村振興局正式成立后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、國家鄉(xiāng)村振興局綜合司印發(fā)《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021年）》，在2020年指引的基礎(chǔ)上繼續(xù)支持社會(huì)資本參與農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)。深刻認(rèn)識(shí)社會(huì)資本下鄉(xiāng)的三類風(fēng)險(xiǎn)，積極采取有效應(yīng)對(duì)處置措施，對(duì)于扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、深入開展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)幫扶與就業(yè)幫扶意義重大。

高度警惕農(nóng)戶土地利益被不法侵害風(fēng)險(xiǎn)，依法維護(hù)農(nóng)戶與農(nóng)民合法權(quán)益

由于信息不對(duì)稱以及農(nóng)戶談判能力偏弱等因素，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)在“下鄉(xiāng)資本”承接和實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目過程中容易遭受一些不法侵害。主要表現(xiàn)為：一些地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并未嚴(yán)格遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，有關(guān)土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、信托等不同類型的土地流轉(zhuǎn)方式并不為農(nóng)戶所真正了解和接受，有的沒有尊重農(nóng)戶獨(dú)立的法律主體地位，有的采取強(qiáng)制締約方式，有的則想方設(shè)法壓低價(jià)格或拖欠款項(xiàng)，從而直接侵犯農(nóng)戶土地利益。一些農(nóng)村地區(qū)的土地征用不符合國家政策和法律規(guī)定，引發(fā)農(nóng)戶集體上訪，導(dǎo)致地方政府、社會(huì)資本與農(nóng)民之間的矛盾比較突出。另外，一些失地農(nóng)民的就業(yè)難問題較為嚴(yán)峻，他們?cè)卩l(xiāng)村振興中“被邊緣化”，淪為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“局外人”或“旁觀者”。

改革開放以來，我國一直實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)歷了從《經(jīng)濟(jì)合同法》《合同法》所確立的“債權(quán)保護(hù)模式”到《農(nóng)村土地承包法》與《物權(quán)法》所確立的“物權(quán)保護(hù)模式”的重大轉(zhuǎn)變。2003年《農(nóng)村土地承包法》生效以來，在2009年和2018年分別作了兩次修正，明確要保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。按照該法規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式；家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶；承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。該法還明確了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、價(jià)格確定方式、收益歸屬、流轉(zhuǎn)合同條款、流轉(zhuǎn)期限等內(nèi)容。重要的是，《民法典》把土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的一種作出了專章規(guī)定，并在其第三百三十四條中，重申土地承包經(jīng)營權(quán)人依照法律規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。

針對(duì)社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)問題，《農(nóng)村土地承包法》強(qiáng)調(diào)縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。農(nóng)民對(duì)美好生活的向往始終建立在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之上，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展改革的三條底線。在推進(jìn)社會(huì)資本下鄉(xiāng)中，要高度重視農(nóng)戶土地利益被不法侵害風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于“下鄉(xiāng)資本”與農(nóng)戶之間的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛，實(shí)踐中需要暢通多元化糾紛解決渠道，通過《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》和《民事訴訟法》，及時(shí)妥善處理好相關(guān)利益沖突。地方政府和地方法院要嚴(yán)格審查合同內(nèi)容，嚴(yán)格堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，對(duì)爭議合同條款采取有利于農(nóng)戶和農(nóng)民的解釋，謹(jǐn)防“強(qiáng)資本——弱農(nóng)戶”市場關(guān)系的出現(xiàn)，依法保護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)民合法權(quán)益。

及時(shí)識(shí)別社會(huì)資本違法投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，因地制宜進(jìn)行引導(dǎo)、排除與財(cái)政支持

社會(huì)資本下鄉(xiāng)是否守法經(jīng)營是一個(gè)重點(diǎn)問題，其違法投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。這既可能表現(xiàn)為“下鄉(xiāng)資本”偏離政府鼓勵(lì)投資的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，擠占耕地，采取非糧化、非農(nóng)化經(jīng)營，進(jìn)而危害國家糧食安全，也可能表現(xiàn)為經(jīng)營中出現(xiàn)各種短期行為，進(jìn)行掠奪性開發(fā)等。目前社會(huì)資本下鄉(xiāng)可能采取的投資方式包括獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等，在創(chuàng)新投入方式上也會(huì)采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等不同方式，但由于資本的逐利性以及農(nóng)民的弱勢市場地位，“下鄉(xiāng)資本”的擴(kuò)張沖動(dòng)較為明顯，種糧積極性不高，有的直接圈占農(nóng)地建工廠、蓋別墅、開發(fā)房地產(chǎn)，甚至撂荒耕地進(jìn)行資本化運(yùn)作，也有的熱衷于搞“短、平、快”項(xiàng)目，對(duì)土地資源進(jìn)行掠奪性開發(fā)經(jīng)營，造成土地硬化、退化等問題，還有的無視農(nóng)村市場規(guī)律，盲目上項(xiàng)目，甚至圈錢跑路，最后把投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。

針對(duì)社會(huì)資本違法投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，各地需要嚴(yán)格遵循《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021年）》規(guī)定，因地制宜地制定本地投資目錄，科學(xué)設(shè)定投資導(dǎo)向，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目提供必要的財(cái)政支持。2021年指引與2020年指引在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上保持了一致，均由總體要求、鼓勵(lì)投資的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域、創(chuàng)新投入方式、打造合作平臺(tái)以及營造良好環(huán)境等五部分構(gòu)成，其中的細(xì)分要點(diǎn)也基本保持了穩(wěn)定，從而在很大程度上體現(xiàn)了政府引導(dǎo)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。一個(gè)很大的變化是，2021年指引新增加了農(nóng)業(yè)對(duì)外合作內(nèi)容，這對(duì)引入外國資本、構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局意義重大。此外，供應(yīng)鏈金融和鄉(xiāng)村振興票據(jù)等創(chuàng)新性金融產(chǎn)品被納入其中，成為當(dāng)前社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村保障措施發(fā)生積極變化的一個(gè)縮影。

對(duì)地方政府而言，要嚴(yán)格遵循指引規(guī)定，事前搭建政企、農(nóng)企合作平臺(tái)，為社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供規(guī)劃、項(xiàng)目信息、融資、土地、建設(shè)運(yùn)營等一攬子、全方位投資服務(wù)，為社會(huì)資本下鄉(xiāng)提供科學(xué)決策支持。通過政府部門的牽頭組織，加強(qiáng)企業(yè)與農(nóng)戶、村集體的溝通、交流、對(duì)接，尋找更貼合本地農(nóng)村實(shí)際的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，找準(zhǔn)利益匯合點(diǎn)，構(gòu)建“戶企融合”的農(nóng)戶緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，把農(nóng)戶利益有機(jī)嵌入“下鄉(xiāng)資本”的產(chǎn)業(yè)鏈上。在編制本地投資目錄時(shí)，要突出“下鄉(xiāng)資本”的“務(wù)農(nóng)”本色和發(fā)展定位，逐級(jí)論證并形成科學(xué)、完備的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)社會(huì)資本重點(diǎn)從事農(nóng)民“干不了、干不好、干不劃算”的產(chǎn)業(yè)，探索建立并不斷完善社會(huì)資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫。對(duì)于鏈條長、農(nóng)民參與度高、受益面廣的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，要把就業(yè)崗位更多留給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，并積極創(chuàng)造條件為就業(yè)農(nóng)民辦理社會(huì)保險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動(dòng)力。對(duì)于不符合本地投資目錄的項(xiàng)目，嚴(yán)禁改頭換面，包裝入市。對(duì)于重點(diǎn)投資項(xiàng)目，要依法制定地方稅收優(yōu)惠政策，地方政府可以通過貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等形式提供必要財(cái)政支持，促進(jìn)社會(huì)資本建設(shè)項(xiàng)目與農(nóng)村金融服務(wù)有效對(duì)接。

有效應(yīng)對(duì)地方政府招商引資壓力大與監(jiān)管能力不足風(fēng)險(xiǎn)，依法實(shí)施監(jiān)督管理

地方政府在招商引資過程中，目前存在著招商引資壓力大與監(jiān)管能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。這主要體現(xiàn)在：一些地方缺乏農(nóng)村投資金融方面的專業(yè)管理人才，沒有制定科學(xué)系統(tǒng)的配套政策、專項(xiàng)規(guī)劃與支持制度，導(dǎo)致招商引資計(jì)劃指標(biāo)不切實(shí)際，對(duì)社會(huì)資本缺乏必要事前審查，容易陷入不必要的資本引入困境，被迫為“問題下鄉(xiāng)資本”埋單。長期以來，我國農(nóng)村金融發(fā)展一直落后于城市，農(nóng)民融資難問題突出，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展主要依靠政府投資，社會(huì)資本下鄉(xiāng)雖然可以解決農(nóng)村資金缺口并發(fā)揮資金補(bǔ)充作用，但卻面臨諸多制度供給不足問題。對(duì)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的鄉(xiāng)村項(xiàng)目，一些地方政府仍缺乏體系化的專項(xiàng)配套政策與制度安排，一些政府官員還缺乏對(duì)社會(huì)資本下鄉(xiāng)進(jìn)行監(jiān)管的實(shí)際能力，“下鄉(xiāng)資本”的安全風(fēng)險(xiǎn)防控存在現(xiàn)實(shí)薄弱環(huán)節(jié)。

加強(qiáng)對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)崗位的人員配置，嚴(yán)格依法辦事、依法行政，夯實(shí)“下鄉(xiāng)資本”監(jiān)管的制度基礎(chǔ)，是做好風(fēng)險(xiǎn)防控的重要內(nèi)容。為此，需要從以下五個(gè)方面入手：

其一，要從社會(huì)上積極選拔一批懂農(nóng)業(yè)、懂金融、會(huì)管理、有經(jīng)驗(yàn)的年輕領(lǐng)導(dǎo)干部充實(shí)到基層一線干部隊(duì)伍中，堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)我國鄉(xiāng)村振興的階段性、多樣性、復(fù)雜性和特殊性的認(rèn)識(shí)。

其二，要建立和完善社會(huì)資本下鄉(xiāng)的監(jiān)督管理制度。在《種子法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)村土地承包法》《保障農(nóng)民工工資支付條例》等法律法規(guī)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村振興投資基金、農(nóng)村土地信托、水利工程、節(jié)水灌溉、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)以及政府與社會(huì)資本合作等方面的法律制度，合理確定招商引資項(xiàng)目，嚴(yán)格資本準(zhǔn)入條件，明確負(fù)面清單，設(shè)立“防火墻”，不斷創(chuàng)新全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)模式和區(qū)域整體開發(fā)模式，依法依規(guī)分類規(guī)范和監(jiān)管社會(huì)資本涉農(nóng)投資行為，堅(jiān)決防止危害糧食安全、導(dǎo)致耕地退化、寄生土地食利的“問題社會(huì)資本”下鄉(xiāng)，確保引入的社會(huì)資本真正下鄉(xiāng)“務(wù)農(nóng)”。

其三，要充分調(diào)動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及村“兩委”的積極性，發(fā)揮其在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的第三方評(píng)估與監(jiān)督作用，注重聽取其意見和建議。

其四，要堅(jiān)持過程監(jiān)管。除了在社會(huì)資本展開大規(guī)模投資前審查其提供的可行性報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、利潤分配方案等文件外，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，要積極開展定期或不定期的專項(xiàng)檢查，及時(shí)了解農(nóng)地用途、項(xiàng)目實(shí)施、經(jīng)營效益、風(fēng)險(xiǎn)防范、農(nóng)民滿意度等情況，探索利用網(wǎng)絡(luò)、遙感等現(xiàn)代科技手段實(shí)施土地和項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制。

其五，要及時(shí)制止和處罰違法違規(guī)行為。對(duì)撂荒耕地、擅自改變農(nóng)地用途、污染土地等違法行為，要嚴(yán)肅查處并依法追究相關(guān)人員責(zé)任。對(duì)失信社會(huì)資本，要通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示，并啟動(dòng)聯(lián)合懲戒機(jī)制。

總之，社會(huì)資本是我國鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要力量，社會(huì)資本下鄉(xiāng)必須秉承負(fù)責(zé)任投資原則，不偏離“三農(nóng)”發(fā)展宗旨，不危及國家糧食安全，不損害農(nóng)民主體利益，不破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，避免“富了老板，虧了老鄉(xiāng)”。我們要充分認(rèn)識(shí)新發(fā)展階段全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必要性和緊迫性，正確把握社會(huì)資本的投融資特性和市場規(guī)律，在激發(fā)社會(huì)資本投資活力的同時(shí)為“下鄉(xiāng)資本”設(shè)置好“紅綠燈”，更好滿足社會(huì)資本下鄉(xiāng)的政策需求與制度需求，營造公平競爭、預(yù)期穩(wěn)定的市場法治環(huán)境。