新冠疫情下我國與老越緬邊境防控的問題及治理*

盧光盛， 周洪旭

(云南大學(xué) 國際關(guān)系研究院，云南 昆明 650091)

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出要“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”進(jìn)行了論述和部署。2020年初，習(xí)近平總書記考察云南期間強(qiáng)調(diào)“要加大對(duì)涉毒、涉恐、走私、詐騙、偷越邊境、越境賭博等跨境違法犯罪的打擊力度，要健全強(qiáng)邊固防工作機(jī)制，切實(shí)維護(hù)邊疆穩(wěn)固”。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)邊境防控對(duì)于全國疫情防控的重要性。2020年4月8日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議時(shí)，要求加大對(duì)邊境城市疫情防控人員和物資保障力度，協(xié)調(diào)解決好在衛(wèi)生檢疫、防疫物資、醫(yī)護(hù)力量、隔離條件等方面遇到的困難。(1)央廣網(wǎng)，各地按照黨中央部署 提升邊境口岸城市疫情防控能力[EB/OL].http://china.cnr.cn/news/20200415/t20200415_525053721.shtml.2021年8月19日，習(xí)近平總書記給云南省滄源縣邊境村老支書們回信時(shí)寫道：“要繼續(xù)抓好鄉(xiāng)村振興、興邊富民，促進(jìn)各族群眾共同富裕，促進(jìn)邊疆繁榮穩(wěn)定……要維護(hù)好民族團(tuán)結(jié)，守護(hù)好神圣國土，唱響新時(shí)代阿佤人民的幸福之歌?！边@也是對(duì)維護(hù)邊境安寧，加強(qiáng)邊境疫情防控等強(qiáng)邊固防工作的指引。目前，我國國內(nèi)疫情整體呈現(xiàn)向好的形勢(shì)，多省疫情均已得到控制，并將長期堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)清零”的防疫目標(biāo)。然而從全球的情況看，新冠肺炎新增確診病例連續(xù)反彈，我國外防輸入壓力持續(xù)增大。在我國周邊地區(qū)，經(jīng)老撾、越南和緬甸三國向我疫情輸入的風(fēng)險(xiǎn)依然較大，給我國同三國的跨境治理帶來諸多問題和挑戰(zhàn)。在此形勢(shì)下，深入研究我國與老撾、越南和緬甸三國邊境防控面臨的新態(tài)勢(shì)、存在的問題并提出相應(yīng)的治理建議，是解決好我國與周邊地區(qū)國家防疫與發(fā)展的矛盾，推動(dòng)國內(nèi)國際治理的良性互動(dòng)的重要且緊迫的任務(wù)。

二、既有研究述評(píng)

國內(nèi)外關(guān)于邊境防控的研究是伴隨著全球化的進(jìn)程而發(fā)展的，往往從邊境安全與國家安全的關(guān)系出發(fā)，且都經(jīng)歷了一個(gè)從邊緣到中心的過程，當(dāng)傳染病跨境傳播問題發(fā)生時(shí)，疫情防控成為邊境問題研究關(guān)注的重點(diǎn)。

在美國“9·11”事件之后，邊境安全從國外學(xué)術(shù)研究的邊緣走到了國家安全的中心舞臺(tái)，(2)Anneliese Baldaccini,Counter-Terrorism and the EU Strategy for Border Security:Framing Suspects with Biometric Documents and Database[J].European Journal of Migration and Law,2008,(1).邊境防控問題也從出入境管制延伸至打擊跨境犯罪和恐怖主義等領(lǐng)域，(3)Sarah Léonard,EU Border Security and Migration into the European Union:Frontex and Securitisation through Practices[J].European Security,2010,(19).主要關(guān)注美國及歐洲等國家和地區(qū)的邊境防控實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)(4)Emmanuel Brunet-Jailly edited. Borderlands: comparing border security in North America and Europe[M].University of Ottawa Press,2007.。隨著“一帶一路”倡議在周邊國家的持續(xù)推進(jìn)，我國陸地邊境成為對(duì)外開放的前沿，國內(nèi)學(xué)界也開始將邊境議題的研究從邊緣放置到中心，并探討邊境地區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變，(5)朱金春.從“國家之邊緣”到“邊界為中心”：全球化視野下邊境研究的議題更新與范式轉(zhuǎn)換[J].廣西民族研究，2019(1).提出應(yīng)將陸地邊境治理從傳統(tǒng)的邊疆治理視角中剝離出來(6)戴永紅,周禹朋.緬北局勢(shì)負(fù)向效應(yīng)外溢下中緬邊境治理研究[J].民族學(xué)刊,2020,(6).。疫病跨境傳播與防控一直是全球化時(shí)代邊境治理研究的議題之一，有學(xué)者探討了1850年至2006年全球范圍內(nèi)邊境地區(qū)各種疾病跨境傳播帶來的管控問題，并分析了21世紀(jì)全球公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)與地緣政治的關(guān)系。(7)Alison Bashford.Medicine at the Border:Disease,Globalization and Security,1850 to the Present[M].Berlin:Springer,2006:1～14.

具體到我國與老撾、越南和緬甸等三國的邊境防控問題的研究，一種是關(guān)注邊境地區(qū)的突出問題及其帶來的防控風(fēng)險(xiǎn)，包括邊境地區(qū)傳染病的跨境傳播、邊境動(dòng)物疫情防控、跨境毒品犯罪、跨境賭博，邊境地區(qū)人員非法流動(dòng)相關(guān)的跨境犯罪問題，邊疆地區(qū)跨境宗教滲透、跨境民族與國家安全、邊境地區(qū)安全與恐怖主義問題、邊境地區(qū)治理中的應(yīng)急管理等問題。(8)相關(guān)研究詳見：尹授欽.云南省邊境地區(qū)瘧疾傳播風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[J].中國寄生蟲學(xué)與寄生蟲病雜志,2016,(3)；田飛.云南省邊境動(dòng)物疫病防控現(xiàn)狀、存在問題及對(duì)策建議[J].云南農(nóng)業(yè),2020，(1)；蔡雅潔.我國邊境地區(qū)毒品犯罪對(duì)策探討——以西南邊境地區(qū)為例[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2013，(7)；鄭曉均.跨境賭博的防控思路——云南邊境地區(qū)跨境賭博調(diào)查研究[J].思想戰(zhàn)線,2007，(4)；肖震宇.云南跨境民族地區(qū)防控人口非法流動(dòng)的法律對(duì)策研究[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2010，(2)；張橋貴.云南跨境民族宗教社會(huì)問題研究(之一)[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008；閆文虎.跨界民族問題與中國的和平環(huán)境[J].現(xiàn)代國際關(guān)系,2005，(5)；王利文.東南亞邊境安全與地區(qū)恐怖主義[J].南洋問題研究,2017，(4)；朱秦.邊疆民族地區(qū)和諧治理在應(yīng)急管理框架下的考察[M].昆明:云南人民出版社,2010.另一種是側(cè)重應(yīng)對(duì)問題的角度展開，認(rèn)為我國現(xiàn)有邊境管理機(jī)制運(yùn)行存在一些問題，應(yīng)進(jìn)行整合式邊境管理模式。(9)王瑩瑩,唐超.整合式邊境管理視角下我國邊境管理機(jī)制的完善研究[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2017，(7).邊境防控事關(guān)邊境兩側(cè)，有學(xué)者對(duì)中緬現(xiàn)行邊境防控政策的有效性進(jìn)行評(píng)估，(10)Qianlong Bie,Cansong Li,Shangyi Zhou.Evaluation of the Effectiveness of Border Policies in Dehong Prefecture of Yunnan,China[J].Sustainability,2014，(6).從加強(qiáng)我國與相關(guān)國家國際合作的角度開展研究，認(rèn)為針對(duì)人員的非法流動(dòng)、走私和跨境犯罪問題對(duì)邊境地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成了威脅，需加強(qiáng)國際合作加以應(yīng)對(duì)(11)Freeman,Carla Park and Thompson,Andrew,China on the Edge:China’s Border Provinces and Chinese Security Policy,2011,Available at SSRN:https://ssrn.com/abstract=3384284.。加強(qiáng)國內(nèi)外通力合作與協(xié)力共治，才能實(shí)現(xiàn)“平安邊疆”與“一帶一路”的良性互動(dòng)。(12)劉有軍,謝貴平.“一帶一路”視域下西部邊疆非傳統(tǒng)安全：威脅及應(yīng)對(duì)[J].太平洋學(xué)報(bào),2020，(7).還有從中國建構(gòu)“瀾湄”非傳統(tǒng)安全共同體的角度對(duì)邊境防控機(jī)制進(jìn)行了一定的思考。(13)余瀟楓.非傳統(tǒng)安全理論前沿[M].杭州:浙江大學(xué)出版社,2020:173.

自2020年新冠肺炎在全球暴發(fā)及蔓延以來，邊境防控再度成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，并呈現(xiàn)出由防控向多維治理的向度轉(zhuǎn)變。首先關(guān)注的是疫情給現(xiàn)有邊境防控機(jī)制帶來的問題及挑戰(zhàn)，如新冠疫情下《世界衛(wèi)生條例》相關(guān)要求與各國邊境管控政策具體實(shí)踐出現(xiàn)了很多矛盾從而制約了有效管控的執(zhí)行，(14)Simon Rushton, Adam Ferhani.The International Health Regulations, COVID-19 and National Borders: Pursuing Health Security in a Globalized World[R]. Behind the Headlines of Canadian International Council (CIC),2021,69(6), Available athttps://3mea0n49d5363860yn4ri4go-wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2021/02/Rushton-and-Ferhani-Final-1.pdf.疫情時(shí)期的邊境管控催生出基于種族和階級(jí)的新的不平等結(jié)構(gòu)，(15)Sin Yee Koh.Border(ing)s in the Covid-19 Era:Tactics,logics and New Hierarchies of Mobility Deservingness,LSE Southeast Asia Blog,Jan 28,2021,Available at https://blogs.lse.ac.uk/seac/2021/01/28/borderings-in-the-covid-19-era-tactics-logics-and-new-hierarchies-of-mobility-deservingness/.修建邊境圍欄可能導(dǎo)致的邊境問題安全化及(16)Andrew Ong,New Fences on the China-Myanmar Border:Separation or Containment[R].ISEAS Commentary,2020(192). ISEAS Yusof Ishak Institute Commentaries.Available at https://www.iseas.edu.sg/media/commentaries/new-fences-on-the-china-myanmar-border-separation-or-containment/.后疫情時(shí)代生物統(tǒng)計(jì)學(xué)在邊境防控中的運(yùn)用及可能出現(xiàn)的問題等(17)Frank Steffens.Facing Up to the New World of Border Control[J].Biometric Technology Today,2020，(9).。其次是從疫情下邊境治理能力提升的角度的研究，如從防控能力建設(shè)、資源優(yōu)化配置與國際協(xié)作3個(gè)方面對(duì)提升中國民族地區(qū)公共衛(wèi)生治理能力的研究，(18)柳建文.防控能力建設(shè)、資源優(yōu)化配置與國際協(xié)作：我國民族地區(qū)公共衛(wèi)生治理研究[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2021，(1).通過“價(jià)值、結(jié)構(gòu)、技術(shù)”三維核心要素創(chuàng)新邊境治理體系、提升治理能力，推動(dòng)市域社會(huì)治理在邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)善治等。還有學(xué)者對(duì)新冠肺炎疫情下可持續(xù)邊境控制政策進(jìn)行適當(dāng)評(píng)估，認(rèn)為在國內(nèi)傳播已基本被消除的國家(如中國)，極端嚴(yán)格的邊境控制是合理的。(19)Zhen Zhu,Enzo Weber,Till Strohsal,Duaa Serhan.Sustainable border control policy in the COVID-19 pandemic:A math modeling study[J].Travel Medicine and Infectious Disease,2021，(41).

總體而言，國內(nèi)外現(xiàn)有相關(guān)研究存在3個(gè)方面的特點(diǎn)。一是都關(guān)注到邊境防控在國家安全中的重要性；二是都關(guān)注到傳染病跨境傳播、非法移民、毒品販賣、走私等非傳統(tǒng)安全問題是邊境地區(qū)突出的問題；三是對(duì)我國邊境防控機(jī)制存在的一些問題進(jìn)行了探討并提出了改善建議，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)國際合作的重要性。結(jié)合當(dāng)邊境防控形勢(shì)，現(xiàn)有成果基礎(chǔ)上可深入研究的空間：一是對(duì)疫情背景下我國與老越緬三國邊境防控面臨的新態(tài)勢(shì)缺乏系統(tǒng)梳理和研究；二是對(duì)疫情帶來的跨境、區(qū)域治理難題及對(duì)共同體心理的影響的研究還欠缺；三是對(duì)疫情下如何加強(qiáng)我國與老越緬三國邊境政策協(xié)調(diào)及邊境治理合作的研究還亟待開展。

三、疫情下我國與老越緬邊境防控的新態(tài)勢(shì)

邊境防控一直是關(guān)涉到我國國家安全的重要環(huán)節(jié)，“邊境防控”意指邊境地區(qū)相關(guān)問題的“預(yù)防”和“控制”，承載著包括預(yù)防控制邊境地區(qū)出現(xiàn)重大傳染性疾病跨境傳播導(dǎo)致的公共衛(wèi)生安全事件及防范打擊各種跨境犯罪活動(dòng)等任務(wù)。當(dāng)前形勢(shì)看，我國與越老緬的邊境防控仍不容樂觀，面臨諸多新的態(tài)勢(shì)。

(一)老越緬疫情出現(xiàn)多輪反彈，周邊國家邊境防控風(fēng)險(xiǎn)外溢威脅較大

截至2021年11月22日，世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)顯示，全球累計(jì)新冠確診病例達(dá)256,966,237例。(20)World Health Organization.[EB/OL].WHO Coronavirus(COVID-19)Dashboard.https://covid19.who.int/.越南累計(jì)確診1,104,835例,新增確診10,321例，(21)Worldometer.Reported Cases and Deaths by Country or Territory[EB/OL].https://www.worldometers.info/coronavirus/#countries.越南新增確診病例已連續(xù)多日過萬，河內(nèi)和胡志明等重要城市疫情大反彈，不容樂觀。根據(jù)老撾衛(wèi)生部公布的數(shù)據(jù)，老撾累計(jì)確診病63,159例，新增確診999例。(22)Ministry of Health of Laos Website[EB/OL].https://www.covid19.gov.la/index.php.雖然新增病例數(shù)在連續(xù)五天保持四位數(shù)后降至3位數(shù)，但仍處于較高水平，首都萬象的單日新增病例數(shù)在老撾全國仍處于前列，大多數(shù)新增病例出現(xiàn)在人口密集地區(qū)，已出現(xiàn)較為嚴(yán)重的社區(qū)傳播。緬甸累計(jì)確診518,471例(23)Ministry of Health of Myanmar Website[EB/OL].https://mohs.gov.mm/Main/content/publication/2019-ncov.，新增確診549例(24)Worldometer.Reported Cases and Deaths by Country or Territory[EB/OL].https://www.worldometers.info/coronavirus/#countries.，自2021年2月緬甸國內(nèi)政治局勢(shì)突變以來，國內(nèi)沖突不斷，戰(zhàn)情與疫情交織給邊境防控造成更大的壓力。

除境內(nèi)疫情多輪反彈外，老越緬三國還面臨著與泰國等東南亞域內(nèi)國家邊境防控風(fēng)險(xiǎn)。截至2021年11月22日，泰國新冠肺炎累計(jì)確診病例為2,076,135例，新增確診病例為5,126例。(25)Department of Disease Control of Thailand[EB/OL].Corona Virus Disease (COVID-19).https://ddc.moph.go.th/viralpneumonia/eng/index.php.越南、老撾、緬甸和柬埔寨及泰國之間的勞工流動(dòng)頻繁，感染新冠肺炎的風(fēng)險(xiǎn)較高。此前，在老撾金三角經(jīng)濟(jì)特區(qū)已出現(xiàn)大批緬甸籍工人感染新冠肺炎的情況。(26)Latsamy Phonevilay.Myanmar Workers Return From Laos Infected with Covid-19[EB/OL].https://laotiantimes.com/2021/08/30/myanmar-workers-return-from-laos-infected-with-covid-19/.泰國西部省份北碧府也不斷出現(xiàn)緬甸人非法越境進(jìn)入泰國尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的案件，非法中介收取偷渡者1.3萬至2萬泰銖不等的費(fèi)用；2021年1月至5月已有超過一萬名外國公民因自陸路非法進(jìn)入泰國而被抓捕，其中6072人來自緬甸，5114人來自柬埔寨，882人來自老撾。(27)Ann Carter.More illegal border crossers from Myanmar arrested in western Thailand[EB/OL].https://thethaiger.com/hot-news/crime/more-illegal-border-crossers-from-myanmar-arrested-in-western-thailand.柬埔寨2021年6月初從巴維特和普瑞查克兩個(gè)邊境檢查站共遣返了106名越南人，這些非法入境柬埔寨的越南人主要目的是為了尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。(28)Seng Reaksmey.Cambodia Deports 106 Vietnamese Illegals[EB/OL].https://www.khmertimeskh.com/50867139/cambodia-deports-106-vietnamese-illegals/.老越緬三國間很多邊界以河流為界(法律上稱為自然邊界或地理邊界，河流中間線即為邊境線)，天然屏障少導(dǎo)致管控難度非常大。

緬甸和印度、孟加拉國等國家邊境防控存在諸多漏洞。印度和緬甸共有長達(dá)1600多公里的陸地邊界和孟加拉灣的海上邊界，緬甸政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多重危機(jī)引發(fā)了眾多緬甸難民逃到印度和孟加拉國尋求庇護(hù)。(29)Ministry of external Affairs of Government of India.India-Myanmar Relations[EB/OL].https://mea.gov.in/Portal/ForeignRelation/myanmar-july-2012.pdf.聯(lián)合國秘書長古特雷斯的發(fā)言人斯特凡納·迪雅里克(Stephane Dujarric)表示，2021年3月和4月期間，有超過1700名緬甸難民越境進(jìn)入泰國，其中大多數(shù)返回緬甸，此外還有約4000至6000人逃到了印度。(30)Mandeep Sajwan. Estimated 4,000～6,000 Refugees from Myanmar Sought Safety in India:UN[EB/OL].https://www.theindianhawk.com/2021/05/estimated-4000～6000-refugees-from-myanmar-sought-safety-in-india-un.html.自2017年8月緬甸境內(nèi)發(fā)生“羅興亞人”危機(jī)事件以來，不少“羅興亞人”逃到孟-緬邊境孟加拉國一側(cè)的“考克斯巴扎爾區(qū)”(Cox’s Bazar District)。截至2020年底，考克斯巴扎爾的難民營里已收容超過86萬來自緬甸的羅興亞難民，(31)UNICEF for Every Child.Rohingya Crisis[EB/OL].https://www.unicef.org/emergencies/rohingya-crisis.成為世界上最大的難民營，營地?fù)頂D的環(huán)境和衛(wèi)生醫(yī)療支持的匱乏使難民極易感染新冠肺炎?！奥?lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室”將關(guān)涉到孟加拉國和緬甸兩國的羅興亞危機(jī)列為國際社會(huì)不能忽視的十大危機(jī)之一，在《2020年羅興亞人道主義危機(jī)聯(lián)合應(yīng)對(duì)計(jì)劃》中發(fā)出了約8.77億美元的募捐呼吁，其中聯(lián)合應(yīng)對(duì)計(jì)劃募集到了48%的資金，但支持針對(duì)考克斯難民營的新冠疫情應(yīng)對(duì)計(jì)劃僅募集到23.4%的資金。(32)UN Humanitarian.Ten Crisis that Need Your Attention[EB/OL].https://unocha.exposure.co/ten-crises-that-need-your-attention.緬甸若開邦實(shí)兌鎮(zhèn)和孟加拉國邊境布迪頓鎮(zhèn)難民營中的難民面臨嚴(yán)峻的糧食短缺和救援不足問題。(33)THE IRRAWADDY.Rohingya in Western Myanmar Starving as Aid Blocked[EB/OL].https://www.irrawaddy.com/news/burma/rohingya-in-western-myanmar-starving-as-aid-blocked.html.自2021年2月緬甸政治局勢(shì)突變以來，前往印度米佐拉姆邦避難的緬甸公民人數(shù)已超過1000人，其中有100人被遣返。(34)PTI. Recent Influx of Myanmarese Refugees at Indian,Thai Borders Likely Just the Beginning[EB/OL].https://indianexpress.com/article/world/influx-of-myanmarese-refugees-at-indian-thai-borders-likely-just-the-beginning-unsgs-special-envoy-on-myanmar-7254011/.當(dāng)前印度疫情形勢(shì)急劇惡化，緬甸西北部與印度接壤的欽邦，新冠肺炎感染病例出現(xiàn)激增。(35)The Irrawaddy.COVID-19 Claims Three More Lives in Myanmar-India Border Town[EB/OL].https://www.irrawaddy.com/news/burma/covid-19-claims-three-more-lives-in-myanmar-india-border-town.html.孟加拉國所面臨的疫情形勢(shì)也不容樂觀，疫情下考克斯巴扎爾地區(qū)的經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，該地區(qū)本已是該國最貧困的地區(qū)之一，越來越多的孟加拉國人認(rèn)為羅興亞難民攜帶病毒并對(duì)他們產(chǎn)生了排斥的心理，這些難民如果不能妥善安置，缺乏管控的流動(dòng)對(duì)于相關(guān)國家的邊境防控都極具挑戰(zhàn)。

(二)邊境為傳染病跨境傳播重災(zāi)區(qū)，面臨新冠肺炎與其他重大傳染病疊加的隱憂

我國云南、廣西等邊境省區(qū)是多種傳染性疾病傳播、流行的重災(zāi)區(qū)，艾滋病、登革熱等重大傳染病都呈現(xiàn)跨境傳入、境內(nèi)高發(fā)、危害嚴(yán)重和病原多樣性流行的典型特征。目前，新冠肺炎還在全球蔓延，老撾、越南和緬甸三國傳染性疾病多發(fā)，云南和廣西均缺少同這些國家阻隔疾病傳染的地理屏障，邊境地區(qū)面臨新冠肺炎與其他傳染病疊加及跨境傳播的風(fēng)險(xiǎn)。

在我國與老越緬三國接壤的邊境地區(qū)，瘧疾仍然是威脅公共衛(wèi)生安全的主要傳染病之一，具有潛在的致命性。隨著中低收入國家不斷將防疫的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向識(shí)別和治療新冠肺炎，與消滅瘧疾有關(guān)的資金和相關(guān)支持力量也在減弱。新冠肺炎和瘧疾的癥狀存在很多類似的地方，如發(fā)燒、呼吸困難、頭痛和身體疼痛等。此前深圳市疾控中心、中國疾控中心和世界衛(wèi)生組織熱帶病合作中心的研究人員已發(fā)現(xiàn)一例烏干達(dá)新冠和瘧疾合并感染的輸入性病例，這也是我國首例瘧疾與新冠合并感染病例，(36)健康時(shí)報(bào)網(wǎng),李超然.中疾控披露廣東首例瘧疾與新冠合并感染病例[EB/OL].https://www.jksb.com.cn/html/xinwen/2021/0523/170911.html。發(fā)出了瘧疾和新冠肺炎合并感染的警示。云南省2020年6月5日通過國家消除瘧疾終審評(píng)估，曾被稱為“瘴疫之區(qū)”的云南，連續(xù)4年無本土感染瘧疾病例，實(shí)現(xiàn)了消除瘧疾的目標(biāo)。(37)新華網(wǎng),岳冉冉.云南宣告消除瘧疾[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/local/2020-06/05/c_1126079486.html.但緬甸境內(nèi)的瘧疾消除之路還在繼續(xù)，中國近年面臨的瘧疾輸入性病例明顯增多，跨境輸入的瘧疾病例對(duì)當(dāng)?shù)仂柟谭乐魏拖晒{較大。世界衛(wèi)生組織全球瘧疾項(xiàng)目組的研究顯示瘧疾是一種廣泛傳播的疾病，全球大約已有2.3億人感染，每年約43萬人死于該疾病。(38)World Health Organization.Tailoring Malaria Interventions in the COVID-19 Response[R].Available at https://www.who.int/docs/default-source/documents/publications/gmp/tailoring-malaria-interventions-covid-19.pdf.圍繞新冠疫情的應(yīng)對(duì)措施一定程度上削弱了為其他疾病提供的服務(wù)，世界衛(wèi)生組織的調(diào)查結(jié)果顯示，2021年一季度全世界約有三分之一的國家瘧疾預(yù)防、診斷和治療服務(wù)被中斷。(39)世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站,世界防治瘧疾日：世衛(wèi)組織發(fā)起行動(dòng)，到2025年在25個(gè)國家消除瘧疾[EB/OL].https://www.who.int/zh/news/item/21-04-2021-world-malaria-day-who-launches-effort-to-stamp-out-malaria-in-25-more-countries-by-2025.

包括中國、老撾、緬甸和越南在內(nèi)的瀾湄流域地區(qū)是全球艾滋病防控形勢(shì)最為嚴(yán)峻的地區(qū)之一。東南亞地區(qū)約占全球艾滋病毒感染者總數(shù)的10%，占全球艾滋病相關(guān)死亡率的12%。(40)Poonam Khetrapal Singh.World AIDS Day-WHO South-East Asia Region joins global calls to end inequalities and end AIDS[EB/OL].https://www.financialexpress.com/healthcare/news-healthcare/world-aids-day-who-south-east-asia-region-joins-global-calls-to-end-inequalities-and-end-aids/2379171/.根據(jù)世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù)，全球約有3800萬人攜帶艾滋病毒或患有艾滋病，新的研究表明感染艾滋病毒或患有艾滋病會(huì)增加個(gè)體感染和死于新冠肺炎的風(fēng)險(xiǎn)。(41)WebMD HIV & AIDS News,Cara Murez.COVID More Lethal for People Living With HIV[EB/OL].https://www.webmd.com/hiv-aids/news/20210513/covid-more-lethal-for-people-living-with-hiv.新冠肺炎疫情在全球的蔓延，威脅著各國來之不易的艾滋病防治成果。早在2021年6月，南非研究人員曾在一名艾滋病毒感染晚期女性患者身上發(fā)現(xiàn)了潛在的新冠肺炎病毒突變，(42)Los Angeles Times,Melissa Healy.As COVID-19 Collides With HIV/AIDS,the Pandemic May Be Taking an Ominous Turn[EB/OL].https://www.latimes.com/science/story/2021-06-03/why-reaching-herd-immunity-in-the-u-s-wont-be-enough-to-protect-us-from-covid-19.如果一旦證實(shí)新冠病毒在艾滋病患者中的變異與傳播之間存在密切聯(lián)系，那將是新冠肺炎與艾滋病疊加的又一憂患。新冠肺炎疫情增加了艾滋病病毒攜帶者和艾滋病患者的死亡風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步增加了艾滋病預(yù)防和治療工作的負(fù)擔(dān)。在一些新冠肺炎疫苗接種率較低的國家，在艾滋病應(yīng)對(duì)工作中需要充分考慮新冠肺炎和艾滋病的聯(lián)合感染問題。

老撾、緬甸和越南等國家還是登革熱發(fā)病數(shù)較多的國家，受這些國家的影響，云南和廣西等邊境省份均出現(xiàn)過登革熱的本地暴發(fā)。(43)李楊,張文宏.全球登革熱疫情態(tài)勢(shì)、疫情警報(bào)[J].中華傳染病雜志,2019，(10).隨著各國努力應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，熏蒸活動(dòng)和宣傳活動(dòng)已經(jīng)退居次要地位，這可能導(dǎo)致登革熱病例激增。據(jù)估計(jì)，全球每年約有4億例登革熱感染，其中約9600萬例導(dǎo)致疾??；在新加坡，一些曾被登革熱快速血清學(xué)檢測(cè)呈陰性的患者，后被確認(rèn)患有新冠肺炎。(44)The HealthSite.com Health News,Longjam Dineshwori.COVID-19 and dengue fever:Know the difference.[EB/OL].https://www.thehealthsite.com/news/covid-19-and-dengue-fever-know-the-difference-743551/.菲律賓也出現(xiàn)了登革熱和新冠肺炎合并感染的病例。(45)Angyap Saipen,Bernard Demot,Lowella De Leon.Dengue-COVID-19 coinfection:the first reported case in the Philippines[J].Western Pacific Surveillance and Response Journal,2021,(1).在防控新冠肺炎疫情的同時(shí)，防控登革熱及兩者之間的交叉疊加風(fēng)險(xiǎn)同樣面臨巨大壓力。

抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾全球基金(The Global Fund to Fight AIDS,TB and Malaria)對(duì)全球106個(gè)國家開展了關(guān)于新冠肺炎對(duì)抗擊結(jié)核病、瘧疾和艾滋病項(xiàng)目影響的調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，目前大約四分之三的項(xiàng)目已受到影響，在受三種疾病影響最嚴(yán)重的國家中，新冠肺炎引發(fā)的連鎖反應(yīng)在增加，如果不果斷采取行動(dòng)，這三種疾病的年度死亡人數(shù)可能會(huì)翻一番，使多年來在抗擊結(jié)核病、瘧疾和艾滋病領(lǐng)域取得的進(jìn)展化為烏有。(46)The Global Fund to Fight AIDS.Mitigating the Impact of Covid-19 on Countries Affected by HIV,Tuberculosis and Malaria[R].Available at https://www.theglobalfund.org/media/9819/covid19_mitigatingimpact_report_en.pdf.

(三)疫情下跨境犯罪形勢(shì)依然嚴(yán)峻，邊境防控面臨疫情警情雙重壓力

盡管加強(qiáng)針對(duì)新冠肺炎疫情的防控舉措，壓縮了我國與老越緬三國邊境地區(qū)跨境犯罪活動(dòng)的實(shí)體空間，然而販賣毒品、網(wǎng)絡(luò)賭博、電信詐騙和走私等跨境犯罪活動(dòng)在疫情背景下呈現(xiàn)出一些新的變化，給邊境防控帶來疫情警情的雙重壓力。

首先是跨境涉賭涉詐方式翻新，對(duì)新冠肺炎疫情進(jìn)行標(biāo)簽劫持和利用。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，境外賭場、賭博網(wǎng)站加大對(duì)我國公民的招賭力度，一些不法分子大肆借疫情實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，涉賭詐騙手段多樣化、平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)化、賭資去現(xiàn)金化和非實(shí)名化等新特點(diǎn)危害更加突出。我國公安部數(shù)據(jù)顯示，自2020年以來，中國警方共調(diào)查了1.8萬起跨境賭博及與賭博相關(guān)的刑事案件，抓獲了11萬多名嫌疑人，取締網(wǎng)絡(luò)賭博平臺(tái)3400多個(gè)，非法支付平臺(tái)和地下錢莊2800多個(gè)，非法技術(shù)團(tuán)隊(duì)1400多個(gè)，賭博推廣平臺(tái)2200多個(gè)(47)光明網(wǎng)，公安部：2020年以來，打掉網(wǎng)絡(luò)賭博平臺(tái)3400余個(gè)[EB/OL].https://m.gmw.cn/baijia/2021-05/07/1302277432.html.，其中云南全省公安機(jī)關(guān)依法從嚴(yán)從重打擊跨境賭博犯罪及關(guān)聯(lián)犯罪，共偵辦各類跨境賭博和相關(guān)案件1500余起，抓獲犯罪嫌疑人近4.7萬人，已移送起訴1萬余人，凍結(jié)扣押涉賭資金3.57億元。(48)中國新聞網(wǎng)，云南警方2020年以來抓獲犯罪嫌疑人近4.7萬人[EB/OL].http://www.yn.近年來，在我國境內(nèi)持續(xù)高壓打擊和有效治理下，境內(nèi)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)空間明顯壓縮，逐步向東南亞等地區(qū)轉(zhuǎn)移，主要盤踞在緬北地區(qū)和柬埔寨、菲律賓、越南、老撾、泰國等國家。由于加密技術(shù)(暗網(wǎng))以及加密貨幣等匿名支付方式的普及、惡意軟件的傳播，勒索軟件例如DDoS攻擊、數(shù)據(jù)泄露和釣魚網(wǎng)站等引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)犯罪在東南亞繼續(xù)升溫，金融數(shù)據(jù)欺詐、信用卡欺詐也在繼續(xù)增長，甚至還出現(xiàn)了帶有“冠狀病毒”相關(guān)名稱的惡意病毒網(wǎng)站，利用瀏覽器權(quán)限安裝惡意軟件。(49)United Nations Office on Drugs and Crime.Darknet Cybercrime Threats to Southeast Asia 2020[R].Available at https://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2021/Darknet_Cybercrime_Threats_to_Southeast_Asia_report.pdf.互聯(lián)網(wǎng)上以“冠狀病毒”和“COVID-19”等術(shù)語注冊(cè)的域名不斷增多，截至2020年3月，共發(fā)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)的惡意域名2022個(gè)，新注冊(cè)域名40261個(gè)，不法網(wǎng)站通過向收件人發(fā)送消息進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)釣魚，損害和控制服務(wù)器。(50)阮氏瓊枝.越南疫情防控常態(tài)化下的社會(huì)安全治理[J].現(xiàn)代世界警察,2021,(4).東南亞國家暗網(wǎng)使用的猖獗為各種跨境網(wǎng)絡(luò)賭博和詐騙活動(dòng)提供了“理想”環(huán)境，犯罪分子通過暗網(wǎng)實(shí)施毒品買賣、制售假護(hù)照和假幣等犯罪活動(dòng)。(51)United Nations Office on Drugs and Crime.Darknet Cybercrime Threats to Southeast Asia 2020[R].Available at https://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2021/Darknet_Cybercrime_Threats_to_Southeast_Asia_report.pdf.2020年，利用暗網(wǎng)或境外通信軟件實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件同比增長70%，出境實(shí)施網(wǎng)絡(luò)犯罪的人數(shù)超過2019年的2倍。(52)最高人民檢察院“網(wǎng)上發(fā)布廳”.2020年檢察機(jī)關(guān)起訴涉嫌網(wǎng)絡(luò)犯罪人數(shù)上升近五成[EB/OL].https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202104/t20210407_514984.shtml#2.

其次是跨境毒品販運(yùn)問題依然嚴(yán)峻，疫情下制毒運(yùn)毒方式變化帶來新的威脅。受疫情嚴(yán)控和邊境封控限制，“金三角”地區(qū)毒品大量囤積在邊境地區(qū)、價(jià)格極低，毒販加緊通過多種渠道向中國和其他東南亞國家大宗販運(yùn)。西南邊境販毒活動(dòng)突出，毒品主要來自境外，絕大多數(shù)來自“金三角”地區(qū)，仍是現(xiàn)階段中國毒情的主要特征。(53)中國禁毒網(wǎng)，2020年中國毒情形勢(shì)報(bào)告[R].http://www.nncc626.com/2021-07/16/c_1211244064.htm.聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室的研究報(bào)告顯示，由于新冠疫情造成的社交隔離，執(zhí)法人員追蹤反洗錢情報(bào)系統(tǒng)的效率受到影響，降低他們了追查涉嫌洗錢和恐怖主義融資案件的能力，與新冠肺炎疫情相關(guān)的欺詐行為日益增多，加密貨幣和其他金字塔式騙局也可能會(huì)增長。(54)United Nations Office on Drugs and Crime,“Money-Laundering and Covid19:Profit and Loss,” April 14,2020,https://www.unodc.org/documents/Advocacy-Section/EN_-_UNODC_-_MONEY_LAUNDERING_AND_COVID19_-_Profit_and_Loss_v1.1_-_14-04-2020_-_CMLS-COVID19-GPML1_-_UNCLASSIFIED_-_BRANDED.

再次是滯留緬北中國籍犯罪人員回流，帶來疫情輸入的現(xiàn)實(shí)威脅及防控風(fēng)險(xiǎn)。為嚴(yán)厲打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，整治中緬邊境跨境違法犯罪活動(dòng)，我國多個(gè)省份已開啟全力勸返滯留緬北人員的相關(guān)行動(dòng)，規(guī)勸滯留緬北人員主動(dòng)通過正常渠道申報(bào)回國，拒不返回的將采取取消戶籍等措施。在既有法定申報(bào)回國程序下，仍有眾多不法分子嘗試各種方式非法偷越國邊境，破壞邊境阻攔設(shè)施的違法行為屢禁不止。近期經(jīng)中緬邊境瑞麗口岸回流人員陽性檢出率持續(xù)在20%以上，給邊境地區(qū)疫情防控帶來現(xiàn)實(shí)威脅及防控風(fēng)險(xiǎn)，瑞麗等邊境城市的抵邊防控點(diǎn)持續(xù)處于防控高壓之下。

四、我國與老越緬邊境防控面臨的問題

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國高度重視邊境防控工作，推動(dòng)西南邊境省份與老越緬三國進(jìn)一步完善跨境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，做好疫情信息交流、政策和預(yù)案對(duì)接、防控能力互助提升、跨境聯(lián)合執(zhí)法等工作，積極開展跨境聯(lián)防聯(lián)控。在嚴(yán)守邊境一線，筑牢國家西南安全屏障方面取得了積極的成效。尤其是云南省瑞麗市的疫情防控取得未向省內(nèi)國內(nèi)蔓延，堅(jiān)守國門、守住邊境的成績實(shí)屬不易。然而邊境防控涉及邊境兩側(cè)，僅靠我國境內(nèi)一側(cè)的防控努力是很難確保疫情不反彈不反復(fù)的。從目前老撾、越南和緬甸等國的幾輪疫情反彈及對(duì)我國輸入性疫情形勢(shì)來看，我國與老越緬三國的邊境防控仍面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

(一)邊境地區(qū)公共衛(wèi)生體系仍存短板，應(yīng)急處置能力和水平還待提高

從我國的情況看，我國邊境地區(qū)公共衛(wèi)生體系總量不足、分布不均衡。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，云南省還面臨著衛(wèi)生與健康服務(wù)資源總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、分布不均衡、基層服務(wù)能力薄弱等問題。(55)云南省衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)站,《健康云南行動(dòng)(2020～2030年)》政策解讀[EB/OL].http://ynswsjkw.yn.gov.cn/wjwWebsite/web/doc/UU159184332541566471.在廣西一些后發(fā)展地區(qū)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，整體公共衛(wèi)生體系、醫(yī)療服務(wù)體系，尤其是基層醫(yī)療衛(wèi)生資源配置和服務(wù)能力存在突出短板和不足，公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)和建設(shè)力度不適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)招人難、留人難問題比較突出，衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備和應(yīng)急技術(shù)人員隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。(56)李遙.基層醫(yī)療衛(wèi)生體系要加強(qiáng)補(bǔ)短板[N].廣西日?qǐng)?bào),2021-01-24(006).

從老越緬三國情況看，三國公共衛(wèi)生安全水平整體偏低。老撾每千人病床數(shù)為1.5，越南每千人病床數(shù)為2.6，緬甸每千人病床數(shù)為1.6。(57)筆者根據(jù)世界銀行公開數(shù)據(jù)整理所得。傳染病、突發(fā)公共衛(wèi)生事件檢測(cè)與報(bào)告體系不健全，實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力和傳染病預(yù)防控制能力有限，可以提供的邊境防控監(jiān)管要點(diǎn)的信息化數(shù)據(jù)支撐不足，數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)模糊。疫情防控措施落實(shí)尚不到位，重點(diǎn)人群管控不夠嚴(yán)格，病例主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、臨床救治能力和實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)覆蓋范圍還存在短板，導(dǎo)致我國公共衛(wèi)生安全治理的外部環(huán)境堪憂，輸入性公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)巨大。加強(qiáng)醫(yī)療治療和檢測(cè)能力是邊境疫情防控的重要任務(wù)，邊境地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生防疫專業(yè)人員必須配備足夠的醫(yī)療用品，包括有效和安全的病人護(hù)理儀器如呼吸機(jī)和個(gè)人防護(hù)設(shè)備以及執(zhí)行新冠病毒核酸檢測(cè)的必備用品如拭子和化學(xué)試劑。由于設(shè)備資源和公共衛(wèi)生專業(yè)人員的缺乏，緬甸一直是東盟國家中新冠病毒核酸檢測(cè)數(shù)最低的國家。(58)Yusep Ginanjar,Agus Subagyo,Tania Adialita.Implications of Covid-19 Pandemic Towards Economic Policy in Southeast Asia[J].Jurnal Transborders,2020,(2).在疫情暴發(fā)之初，云南捐贈(zèng)的全自動(dòng)核酸提取儀到達(dá)后，老撾全國每日的檢測(cè)量才由500人提升至1000人左右。(59)李茂穎.連線中國援助老撾醫(yī)療專家：中國捐贈(zèng)力助老撾日均檢測(cè)量翻倍[EB/OL].https://wap.peopleapp.com/article/5346496/5256981?from=groupmessage.在越南衛(wèi)生部公布的可開展新冠病毒核酸檢測(cè)的141家醫(yī)療機(jī)構(gòu)名單中，與我國接壤的越南邊境省份只有廣寧疾病控制中心、老街疾病控制中心、奠邊疾病控制中心、曹邦疾病控制中心、河江疾病控制中心和朗森總醫(yī)院6家機(jī)構(gòu)。(60)The Socialist Republic of Vietnam Online Newspaper of the Government,Huong Giang.List of medical establishments capable of conducting confirmatory tests[EB/OL].http://news.chinhphu.vn/Home/List-of-medical-establishments-capable-of-conducting-confirmatory-tests/20215/44050.vgp.隨著我國對(duì)老越緬的持續(xù)抗疫援助和防疫關(guān)口前移，一定程度上對(duì)三國公共衛(wèi)生能力建設(shè)起到了很好的促進(jìn)作用，但內(nèi)源性的能力提升和建設(shè)工程還需久久為功。

(二)越老緬等國疫苗接種相對(duì)不足，一定程度上影響中國邊境防控成效

截至2021年11月29日，我國累計(jì)報(bào)告接種新冠病毒疫苗24億9981.3萬劑次，完成全程接種的人數(shù)超過11億，達(dá)到11億1050.6萬人，為阻斷新冠病毒傳播、防止重癥的發(fā)生等起到重要作用，我國的接種總劑次和覆蓋人數(shù)均居全球首位，人群覆蓋率位居全球前列。(61)中國政府網(wǎng)，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制權(quán)威發(fā)布[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/gwylflkjz174/index.htm.邊境地區(qū)目標(biāo)人群疫苗接種率超97%。(62)央視新聞客戶端，云南邊境地區(qū)目標(biāo)人群疫苗接種率超過97%[EB/OL].http://m.news.cctv.com/2021/05/16/ARTIWMvkyiypuP5SD1WbUviA210516.shtml.從我國周邊的一些國家目前的疫苗接種進(jìn)度來看，除柬埔寨之外，其他國家疫苗接種仍相對(duì)不足(具體數(shù)據(jù)詳見表1)。在全球疫情尚在大流行的態(tài)勢(shì)下，老越緬三國面臨的多國輸入性疫情和社區(qū)傳播擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)存在，三國與泰國、印度和孟加拉國等國家間邊境防控漏洞帶來的系列防控風(fēng)險(xiǎn)向我國外溢的威脅依然較大。

表1 相關(guān)國家新冠肺炎疫苗接種進(jìn)度表

(三)邊界兩側(cè)的人防物防技防投入失衡，我國成為共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)“洼地”

從新冠肺炎疫情暴發(fā)開始，我國就高度重視邊境地區(qū)疫情防控，投入了大量人力物力。黨政軍警民合力守邊護(hù)邊成為疫情背景下邊境縣(市)的工作常態(tài)，出于防控工作的需要，其他省市及云南非邊境州市也會(huì)分批抽調(diào)人員前往邊境縣(市)進(jìn)行支援。在多方支援的情況下，邊境派出所及警務(wù)室、執(zhí)勤卡點(diǎn)和邊境檢查站仍面臨人防方面的巨大壓力。物防方面，云南和廣西都加強(qiáng)了在邊境重點(diǎn)通道治安檢查卡點(diǎn)、攔阻設(shè)施，如在邊境修鐵絲網(wǎng)、安裝視頻監(jiān)控和提升指揮通信等方面的建設(shè)，陸地通道物防水平得到了極大改善。技防方面，邊境省份積極組織開發(fā)邊境管控支撐平臺(tái)軟件和提升邊境檢查站技術(shù)屬性，從數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的角度加快推進(jìn)智慧邊境防控體系。

從老越緬三國的情況來看，有資料顯示越南在越柬邊境設(shè)置了17個(gè)哨所，設(shè)立了16個(gè)流動(dòng)巡邏隊(duì)，在越老邊境的河靜省設(shè)立了11個(gè)警衛(wèi)哨所，每個(gè)哨所有10名工作人員。(64)VNExpress International,Hoang Tao,Cuu Long,Duc Hung.Border Control Tightened as Vietnam Eyes Cambodia,Laos Outbreaks[EB/OL].https://e.vnexpress.net/news/news/border-control-tightened-as-vietnam-eyes-cambodia-laos-outbreaks-4269245.html.在北部的河江省設(shè)置了59個(gè)檢查站和17個(gè)由425名工作人員組成的機(jī)動(dòng)小組，在平富省設(shè)置了62個(gè)工作站和11個(gè)流動(dòng)工作站。(65)Vietnam Net Global.Border Guards Work Tirelessly to Prevent Illegal Immigration[EB/OL].https://vietnamnet.vn//en/society/border-guards-work-tirelessly-to-prevent-illegal-immigration-702678.html#inner-article.從能找到的公開資料來看，老撾和緬甸在邊境防控中人、物、技防方面投入的可量化數(shù)字缺乏，邊境兩側(cè)人防、物防、技防投入失衡客觀存在。我國相對(duì)于周邊國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展較快，對(duì)于邊境防控投入較多的同時(shí)也承擔(dān)著更多的邊境安全風(fēng)險(xiǎn)，共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)朝著我國蔓延和積累的可能性更大，我國成為共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的“洼地”，即風(fēng)險(xiǎn)的主要承受者。(66)唐超,徐楊,王平.面向共同邊境安全風(fēng)險(xiǎn)的邊境管理合作機(jī)制研究[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2018，(9).

(四)防控緊迫性認(rèn)知差異及普遍安全意識(shí)失衡，弱化了老越緬向我國疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)的有效攔截

首先，邊境兩側(cè)對(duì)邊境防控緊迫性的認(rèn)知存在差異。以緬甸為例，與我國接壤的緬甸北部武裝沖突不斷，與印度和孟加拉國接壤的西北部地區(qū)還存在著武裝沖突甚至恐怖主義等政治風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)歷了2021年2月的政治變局，緬甸國內(nèi)多方政治勢(shì)力角力使得邊境防控成為次安全優(yōu)先級(jí)。對(duì)于我方設(shè)置的防控疫情邊境阻攔設(shè)施，緬甸還曾提出過抗議。(67)Andrew Ong.New Fences on the China-Myanmar Border:Separation or Containment[R].ISEAS Commentary,2020(192).Available at https://www.iseas.edu.sg/media/commentaries/new-fences-on-the-china-myanmar-border-separation-or-containment/.緬甸國內(nèi)抗疫一盤棋的局勢(shì)很難形成，邊境防控的短板效應(yīng)突出。迫于疫情帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，在疫情防控仍面臨巨大壓力的情況下，越南于2021年10月一度放棄“清零政策”，實(shí)施“與病毒共存”策略，老撾也在11月初開啟制定“開放國門”計(jì)劃，緬甸也亟待重啟與中國和泰國的邊境口岸，經(jīng)濟(jì)開放和邊境防控的權(quán)衡取舍一直是困擾相關(guān)國家的難題。當(dāng)前，新冠病毒變異毒株德爾塔的影響尚未消除，新冠病毒變異毒株奧密克戎的出現(xiàn)更凸顯邊境防控的緊迫性。我國一直堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)清零”的精準(zhǔn)防控策略不動(dòng)搖，但相關(guān)國家一旦放松邊境管控，疫情輸入我國的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大增加。

其次，我國與老越緬三國還存在一定程度的普遍安全意識(shí)失衡。習(xí)近平主席在“中國-東盟建立對(duì)話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會(huì)”上的講話指出：新冠肺炎疫情再次證明，世界上不存在絕對(duì)安全的孤島，普遍安全才是真正的安全。(68)光明網(wǎng)，習(xí)近平在中國-東盟建立對(duì)話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會(huì)上的講話(全文)[EB/OL].https://m.gmw.cn/baijia/2021-11/22/35328770.html.由于國家政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、醫(yī)療技術(shù)水平、居民素質(zhì)和政府資源動(dòng)員能力與治理水平等存在差異，不同國家往往采取的疫情防控政策存在很大差異，差異化的防控政策使得邊境防控協(xié)調(diào)變得十分困難。邊境安全是一種共建共享的普遍安全，如果無法切實(shí)達(dá)成普遍安全共識(shí)，將持續(xù)弱化我國對(duì)老越緬疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)的有效攔截。

五、疫情下我國與老越緬的邊境治理

新冠肺炎疫情仍在全球范圍內(nèi)蔓延，德爾塔毒株尚未有效控制，奧密克戎毒株又席卷而來，嚴(yán)重威脅著人類健康也深刻影響著未來的世界政治經(jīng)濟(jì)格局和國際關(guān)系。周邊安全與發(fā)展是我國安全與發(fā)展的根本所在，我國如何處理好與東南亞國家尤其是老越緬這三個(gè)陸地接壤國家的邊境防控問題，事關(guān)我國未來防疫與發(fā)展的協(xié)調(diào)及國內(nèi)國際治理良性互動(dòng)的構(gòu)建。未來，我國需要從以下幾個(gè)方面入手，加強(qiáng)同老越緬的邊境治理：

(一)塑造“命運(yùn)共同體”意識(shí)，夯實(shí)邊境治理的政治互信之基

自疫情發(fā)生以來，周邊國家一直是我國邊境防控的重要著力點(diǎn)。我國在聯(lián)合國、地區(qū)、雙邊及省際、抵邊縣(市)層面加強(qiáng)了同老越緬三國的溝通與聯(lián)系?！蛾P(guān)于共同應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的東盟主席聲明》《落實(shí)中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃(2021～2025)》《關(guān)于在瀾滄江-湄公河合作框架下深化傳統(tǒng)醫(yī)藥合作的聯(lián)合聲明》《關(guān)于加強(qiáng)瀾滄江-湄公河國家可持續(xù)發(fā)展合作的聯(lián)合聲明》《關(guān)于深化瀾滄江-湄公河國家地方合作的倡議》等從不同層面為我國與老越緬三國加強(qiáng)抗疫國際合作和邊境防控提供了制度保障。依托這些機(jī)制，未來我國要持續(xù)加強(qiáng)與老越緬三國在疫情監(jiān)測(cè)、信息共享、技術(shù)交流、病例處置、應(yīng)急協(xié)調(diào)、重要醫(yī)療物資、疫苗生產(chǎn)及技術(shù)轉(zhuǎn)移及傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的合作，實(shí)時(shí)掌握疫情變化和防控政策，分享疫情防控經(jīng)驗(yàn)。云南和廣西等省區(qū)已加強(qiáng)了同相關(guān)國家的邊境抗疫合作，以云南為例，與境外聯(lián)防聯(lián)控試點(diǎn)區(qū)域已從最初緬甸1國2個(gè)邊境縣擴(kuò)展到緬、老、越3國22個(gè)邊境縣。并在老、緬、越、柬等國家建立了21個(gè)傳染病聯(lián)合檢查監(jiān)測(cè)哨點(diǎn)、15個(gè)聯(lián)合工作站和10個(gè)聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，提高了跨境處置疫情傳播的能力。(69)云南省衛(wèi)生健康委員網(wǎng).關(guān)于對(duì)政協(xié)云南省第十二屆三次會(huì)議第120300277號(hào)提案的答復(fù)[EB/OL].http://www.pbh.yn.gov.cn/wjwWebsite/web/doc/UU160125792645172395.廣西與越南廣寧、諒山、高平、河江邊境四省推動(dòng)建立跨境疫情防控溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，共同加強(qiáng)邊境和口岸管控。(70)廣西新聞網(wǎng)，覃驕燕.廣西與越南邊境四省建立運(yùn)行跨境疫情防控溝通協(xié)調(diào)機(jī)制[EB/OL].http://www.gxnews.com.cn/staticpages/20200425/newgx5ea40986-19479064.shtml.未來還需進(jìn)一步強(qiáng)化邊境防控互動(dòng)實(shí)踐，增強(qiáng)針對(duì)邊境防控的普遍安全共識(shí)，積極塑造并不斷提升“安全共同體”意識(shí)，夯實(shí)邊境治理的政治互信之基。

(二)共筑邊境地區(qū)免疫屏障，提升邊境衛(wèi)生安全治理能力

未來應(yīng)以《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》為指引，以《健康廣西行動(dòng)(2020～2030年)》《健康云南行動(dòng)(2020～2030年)》為抓手，不斷加強(qiáng)和提升云南和廣西等邊境省份的公共衛(wèi)生能力建設(shè)。常態(tài)化推進(jìn)國家級(jí)衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍和移動(dòng)P2+實(shí)驗(yàn)室對(duì)邊境地區(qū)的支持力度，加強(qiáng)醫(yī)用防護(hù)物資儲(chǔ)備和人員培訓(xùn)，推進(jìn)國門疾控中心建設(shè)項(xiàng)目。建立云南、廣西公共衛(wèi)生醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)基地，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)技術(shù)人員的培訓(xùn)，建立云南和廣西壯族自治區(qū)際重大傳染病聯(lián)防聯(lián)控體系，實(shí)現(xiàn)省際公共衛(wèi)生資源優(yōu)化，并在兩省及東盟共同合力的基礎(chǔ)上打造中國-東盟公共衛(wèi)生人才培訓(xùn)和交流基地。加強(qiáng)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)傳染病實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和先進(jìn)裝備的投入，加大專業(yè)技術(shù)人員的配備及素質(zhì)提升，尤其是要加大對(duì)邊境地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的對(duì)口支援力度及深化遠(yuǎn)程醫(yī)療等信息化建設(shè)。還需進(jìn)一步持續(xù)推動(dòng)隔離預(yù)檢、核酸檢測(cè)、醫(yī)療救治、疫苗接種、形勢(shì)研判的關(guān)口前移，深化同老越緬的國際抗疫合作，為邊境另一側(cè)老越緬三國的公共衛(wèi)生領(lǐng)域合作提供必要的支持與援助。尤其注重加強(qiáng)與上述三國在邊境地區(qū)抵邊一線及周邊區(qū)域的公共衛(wèi)生能力建設(shè)，如聯(lián)合開展重大傳染病的免疫帶建設(shè)、流行病學(xué)調(diào)查、技術(shù)培訓(xùn)、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)等。以COVAX計(jì)劃為紐帶，持續(xù)向相關(guān)國家提供疫苗，以滿足當(dāng)前新冠肺炎疫情防控的迫切需要。在條件成熟的情況下，優(yōu)先與這些國家在疫苗研發(fā)和生產(chǎn)等領(lǐng)域開展全產(chǎn)業(yè)鏈合作，推動(dòng)盡快建設(shè)地區(qū)疫苗生產(chǎn)中心，同時(shí)注重完善與疫苗研究、生產(chǎn)和獲取有關(guān)的機(jī)制。未來還可以在“中國東盟健康之盾”和“中國東盟抗疫基金”的相關(guān)項(xiàng)目支持下，進(jìn)一步提升老越緬三國應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的自主應(yīng)對(duì)及保障水平。

(三)加大聯(lián)合打擊跨境犯罪力度，建立健全邊境法治治理體系

邊境防控形勢(shì)越是嚴(yán)峻，依法防控越顯得重要，在法治軌道和相關(guān)制度基礎(chǔ)上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，建立健全邊境法治治理體系是邊境防控的重要保障。我國相關(guān)的邊境管理法律法規(guī)的制定或修訂需要及時(shí)同東南亞地區(qū)和國家的法律法規(guī)尤其是國際合作的內(nèi)容進(jìn)行一定的對(duì)接。越南2020年1月出臺(tái)了《越南邊防法》，生效后將建立法律走廊，為管理邊界口岸、加強(qiáng)邊境地區(qū)和邊境口岸的國際合作、維護(hù)邊境地區(qū)政治安全社會(huì)穩(wěn)定等做出相應(yīng)的規(guī)范。(71)越南人民軍隊(duì)報(bào)網(wǎng)，邊防部隊(duì)司令部舉行關(guān)于《越南邊防法(草案)》的新聞發(fā)布會(huì)[EB/OL].https://cn.qdnd.vn/cid-6126/6127/nid-571293.html.2021年10月25日，東盟通過了“東盟邊境管理合作路線圖”(ASEAN Border Management Cooperation Roadmap)的框架，以改進(jìn)政策和務(wù)實(shí)合作，打擊邊境及邊境沿線的跨國犯罪。(72)United Nation Office on Drugs and Crime.ASEAN adopts a ground-breaking agreement on border management[EB/OL].https://www.unodc.org/southeastasiaandpacific/en/2021/10/asean-border-management/story.html.我國要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法律和政策的對(duì)接等，以促進(jìn)邊境政策的協(xié)調(diào)性建設(shè)和打擊邊境地區(qū)的跨國犯罪問題的務(wù)實(shí)合作。我國相關(guān)部門還需要進(jìn)一步加強(qiáng)疫情背景下完善處罰程序和強(qiáng)化公共安全保障的內(nèi)容，盡快同緬甸、老撾和越南等國一道構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的邊境防控機(jī)制。不斷推動(dòng)與相關(guān)國家開展邊境聯(lián)合巡邏、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合演練，共同強(qiáng)化對(duì)易發(fā)生非法出入境活動(dòng)的便道的巡邏管控，增加邊境執(zhí)勤點(diǎn)和執(zhí)勤警力，全面強(qiáng)化邊境地區(qū)社會(huì)面管控，相互通報(bào)非法越境的活動(dòng)線索，嚴(yán)防人員、車輛等非法越境，協(xié)調(diào)建立疫情防控期間非法越境人員快速核查遣返機(jī)制、嚴(yán)厲打擊走私、販毒等跨境違法犯罪活動(dòng)，阻斷疫情跨境傳播渠道。

(四)加快立體化邊境防控體系建設(shè)，提升邊境數(shù)字治理能力

邊境立體化防控體系建設(shè)是疫情背景下或是后疫情時(shí)代的全局性、長遠(yuǎn)性、基礎(chǔ)性及戰(zhàn)略性工程，加快立體化邊境防控體系建設(shè)才能更好地筑牢邊境安全穩(wěn)定屏障。加快推進(jìn)云南和廣西等邊境省份的立體化防控體系建設(shè)項(xiàng)目，創(chuàng)新開發(fā)邊境管控支撐平臺(tái)和建設(shè)智慧邊境檢查站。在黨政軍警民五位一體人防基礎(chǔ)上，物防和技防是新形勢(shì)下立體化邊境防控體系建設(shè)的重點(diǎn)，提升邊境數(shù)字治理能力也是關(guān)鍵一環(huán)。需要不斷推進(jìn)我國邊境一線的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷加強(qiáng)例如人臉抓拍攝像機(jī)、高清星光級(jí)槍機(jī)、高清星光球機(jī)、移動(dòng)警務(wù)核查終端、云數(shù)據(jù)庫擴(kuò)容和視圖庫擴(kuò)容等新技術(shù)和新裝備在邊境管控、口岸通關(guān)、服務(wù)發(fā)展等的投入和應(yīng)用。尤其注重基層抵邊一線邊境防控單位的數(shù)字技防建設(shè)，深度運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)助力邊境執(zhí)法、管理和服務(wù)工作，持續(xù)推動(dòng)防控網(wǎng)絡(luò)真正做到全覆蓋。加快推進(jìn)邊境立體化防控高桿建設(shè)項(xiàng)目和邊境檢查站智能查驗(yàn)系統(tǒng)項(xiàng)目，推進(jìn)邊境地區(qū)視頻監(jiān)控、智能報(bào)警等技防設(shè)施建設(shè)。與此同時(shí)，需要與周邊國家有序開展涉邊境犯罪及疫情防控相關(guān)數(shù)據(jù)共享工作，將邊境防控關(guān)口虛擬化前移至邊境他國一側(cè)，提前預(yù)警及時(shí)防控不斷提升防控效能。

(五)統(tǒng)籌防控與發(fā)展兩個(gè)大局，探索邊境經(jīng)濟(jì)治理模式

在當(dāng)前形勢(shì)下，協(xié)調(diào)防控與發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促邊境安全穩(wěn)定是邊境防控中需要重點(diǎn)考慮的方向。安全經(jīng)濟(jì)關(guān)系是地緣政治安全對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)空間的投射。由于疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致東南亞部分國家的貧困加劇，系統(tǒng)性和根深蒂固的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不平等在一些國家更為凸顯。弱勢(shì)群體的邊緣化困境和生存境況堪憂，前所未有的失業(yè)狀況將刺激更多人從較貧窮的國家向較富裕的國家遷移，在經(jīng)濟(jì)需求的驅(qū)動(dòng)下，他們觀念中出現(xiàn)了守法成本太高而跨境違法犯罪成本偏低的認(rèn)知偏差，由此產(chǎn)生了一系列對(duì)邊境防控法律與制度的挑戰(zhàn)。邊境地區(qū)民生問題是必須引起高度關(guān)注的，疫情下的封鎖毫無疑問會(huì)給相關(guān)國家企業(yè)和部門造成損失，但無序的開放會(huì)帶來更大的問題。

未來應(yīng)充分發(fā)揮“一帶一路”倡議、東盟機(jī)制、瀾湄合作機(jī)制、RCEP等機(jī)制的作用，充分對(duì)接?xùn)|盟復(fù)蘇框架實(shí)施計(jì)劃以及越老緬的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃，探索邊境經(jīng)濟(jì)治理模式。創(chuàng)新跨境合作模式，創(chuàng)新跨境園區(qū)發(fā)展新模式，探索疫情下邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)有序恢復(fù)。創(chuàng)新邊境展會(huì)經(jīng)濟(jì)模式，以數(shù)字化、信息化和智慧化模式提升邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交易會(huì)水平。加快推進(jìn)“基于區(qū)塊鏈的跨境貿(mào)易及支付清算服務(wù)平臺(tái)”在云南邊境地區(qū)的試驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)邊境(跨境)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的金融支持，培育沿邊地區(qū)開放發(fā)展新動(dòng)能等。采取積極有效措施防止老越緬三國及我國邊境地區(qū)由于部分邊境關(guān)閉或全面關(guān)閉導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)長期衰退，確定適合的紓困項(xiàng)目，讓消費(fèi)品生產(chǎn)的重新啟動(dòng)助力進(jìn)出口的強(qiáng)力恢復(fù)，從而穩(wěn)定就業(yè)。加快推動(dòng)受疫情影響的老越緬外貿(mào)重點(diǎn)行業(yè)的發(fā)展，利用現(xiàn)有的自由貿(mào)易機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)雙邊和多邊貿(mào)易合作。加快信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使用數(shù)字化和人工智能的解決方案和5G技術(shù)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情帶來的影響，包括網(wǎng)絡(luò)營銷、5G技術(shù)和智慧城市建設(shè)以及數(shù)據(jù)處理和云存儲(chǔ)服務(wù)，以及高端Wi-Fi技術(shù)助力企業(yè)開辟更多生存途徑等。在區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定和大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等框架下，營造有利于疫情背景下加強(qiáng)區(qū)域合作和發(fā)展的營商環(huán)境，將我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展戰(zhàn)略與《東盟復(fù)蘇框架實(shí)施計(jì)劃》、緬甸實(shí)施的新冠疫情經(jīng)濟(jì)救濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃及泰國的一攬子恢復(fù)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等相呼應(yīng)，共同促進(jìn)疫情時(shí)期經(jīng)濟(jì)的相對(duì)穩(wěn)定及疫后的經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展促邊境安全穩(wěn)定。

六、總 結(jié)

在全球新冠肺炎疫情仍在蔓延的態(tài)勢(shì)下，我國與老越緬等東南亞國家將在較長時(shí)期內(nèi)處于疫情防控的常態(tài)化狀態(tài)。在此背景下，我國與老越緬三國的邊境防控不是我國單向維度就可以應(yīng)對(duì)的。老撾、越南及緬甸的防控舉措及其國內(nèi)局勢(shì)引發(fā)的地區(qū)格局變化、三國同域內(nèi)外國家邊境防控漏洞的外溢效應(yīng)等因素都給我國的陸地邊境防控帶來多重影響。不斷提升我國與老越緬三國的邊境治理能力，是考驗(yàn)我國當(dāng)前及未來一段時(shí)期內(nèi)能否解決好與周邊國家防疫與發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)國際治理良性互動(dòng)的先行樣本。邊境是我國開展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易與人文交流工作的重要窗口，我國的邊境防控與邊境地區(qū)建設(shè)相關(guān)工作取得了長足發(fā)展與進(jìn)步，與周邊國家在邊境防控方面的合作也取得了一定的成績。在中國推進(jìn)“一帶一路”倡議，正式建立中國東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系及中老鐵路建成通車的大背景下，研究我國與老越緬邊境防控問題及治理具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，也是深入踐行健全我國強(qiáng)邊固防體制，切實(shí)筑牢西南邊境安全屏障的有益探索。