寧波市城鎮(zhèn)排水特許經(jīng)營現(xiàn)狀問題及對策

季樹勛，虞靜靜，王 穎

（寧波市水利發(fā)展規(guī)劃研究中心，浙江 寧波 315016）

1 問題的提出

基礎設施特許經(jīng)營是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。20世紀70年代開始被美、英、法等國廣泛應用于市政公用事業(yè)。20世紀末，為拓寬資金渠道、提高運行效率，我國在城市排水領域?qū)嵭刑卦S經(jīng)營，引入社會資本緩解政府短期資金壓力[1]。本文通過分析國內(nèi)典型城市城鎮(zhèn)排水特許經(jīng)營情況，提出進一步深化寧波排水特許經(jīng)營的對策與思考。

2 我國排水行業(yè)特許經(jīng)營現(xiàn)狀

20世紀90年代中后期，在國家相關政策指導下，社會資本開始涉足市政建設和運營；2002年，原建設部開始在市政公用領域推進特許經(jīng)營制度；2004年，國務院辦公廳發(fā)布《關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》，首次在正式文件中提出將特許經(jīng)營權制度在城市水務領域推廣。

2.1 國家層面政策

目前，城市水務行業(yè)特許經(jīng)營國家層面的政策主要有原建設部2002年發(fā)布的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》和2004年發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》[2]，以及2015年由國家發(fā)展改革委牽頭，聯(lián)合財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行共同制定《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》為現(xiàn)階段特許經(jīng)營提供基本制度規(guī)范，是一份為鼓勵民間資本進入相關領域提供法治保障的部門規(guī)章。《辦法》中明確，特許經(jīng)營形式包括BOT、BOOT、BTO及國家規(guī)定的其他方式。其中，BOT、BOOT、BTO主要用于增量設施，實際操作中還會面臨存量設施特許經(jīng)營的問題，涉及的模式有TOT、O&M（委托運營，即政府僅將公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務，合同期限≤8 a），以及部分學者提出的授權專營[3]等模式。

2.2 國內(nèi)典型城市城鎮(zhèn)排水特許經(jīng)營情況

（1）北京市：北京市排水特許經(jīng)營始于本世紀初。2001年，美國金州集團投資3 200萬元建設北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)污水處理廠，成為首家以BOT模式運營的市政水廠。2003年8月28日，北京市政府發(fā)布《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營辦法》，以解決特許經(jīng)營無法可依的問題。2003年9月，法國威立雅投資8 500萬元取得盧溝橋污水處理廠20 a的特許經(jīng)營權。為進一步規(guī)范城市基礎設施特許經(jīng)營活動，北京市人大常委會2005年發(fā)布《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營條例》，明確特許經(jīng)營方式包括BOT、TOT以及市政府同意的其他方式。為解決城市排水存在的突出問題，2013年4月，北京市政府發(fā)布《北京市加快污水處理和再生水利用設施建設三年行動方案（2013—2015年）》[4]，明確北京市主城區(qū)主要污水處理建設項目，并提出政府實行嚴格的特許經(jīng)營管理。因北京排水集團長期深耕北京市主城區(qū)排水業(yè)務，為支持本地企業(yè)做強做大，北京市政府將特許經(jīng)營權授予北京排水集團，市政府購買排水和再生水公共服務。

（2）上海市：上海市排水特許經(jīng)營也始于本世紀初。2002年，上海竹園一廠招商成功，上海市水務局代表市人民政府與投資方簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，形成市中心城區(qū)特許經(jīng)營與專營相結(jié)合的模式。2003年4月，上海市人民政府頒發(fā)批復文件授權上海市水務局代表上海市人民政府負責本市供排水行業(yè)特許經(jīng)營的具體管理工作[5]。2005年3月，上海市水務局發(fā)布《關于開展本市供排水企業(yè)特許經(jīng)營管理工作的通知》，明確對現(xiàn)有的供排水企業(yè)，將通過審核程序，直接授予其供排水特許經(jīng)營權。2010年底，上海市人民政府發(fā)布《上海市城市基礎設施特許經(jīng)營管理辦法》，明確特許經(jīng)營方式及相關內(nèi)容，標志著上海市城市基礎設施特許經(jīng)營工作步入管理科學、運行規(guī)范、協(xié)作有序的軌道。

（3）成都市：不同于北京市、上海市，成都市實施制度先行。2001年，成都市政府發(fā)布《成都市人民政府特許經(jīng)營權管理暫行辦法》；2003年9月，發(fā)布《成都市人民政府特許經(jīng)營權管理規(guī)定》；2009年10月，發(fā)布《成都市人民政府特許經(jīng)營權管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）?！豆芾磙k法》中明確成都市人民政府設立特許經(jīng)營權管理委員會，負責特許經(jīng)營權出讓的決策和管理，并提出對于現(xiàn)有國有企業(yè)或者國有控股企業(yè)經(jīng)營的項目，屬于特許經(jīng)營權管理范圍的，按照本辦法規(guī)定的程序申請?zhí)卦S經(jīng)營權，明確特許經(jīng)營方式包括BOT、TOT、O&M及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他方式。2009—2014年間，成都市人民政府先后將中心城區(qū)的污水處理、污泥處理、再生水服務特許經(jīng)營權授予成都市排水有限責任公司。排水管網(wǎng)采取磋商的方式確定特許經(jīng)營者，于2021年前后簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

（4）其他城市：深圳市于2003年發(fā)布實施《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》，2005年頒布《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》，明確特許經(jīng)營方式包括BOT、TOT、O&M以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他方式，成為深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營的最高法律依據(jù)。2004年底至2005年初，深圳市政府通過招募方式將50 a特許經(jīng)營權授予深圳市水務集團；重慶市2007年8月將30 a年特許經(jīng)營權直接授予重慶市水務集團[6]，特許經(jīng)營范圍為重慶市水務集團承擔的污水處理項目建設和運行管理范圍，并明確該公司在重慶市新收購或新建的污水處理企業(yè)自動獲得所授予的特許經(jīng)營權；杭州市2016年在市長辦公會議上原則同意直接授予杭州市水務集團供排水特許經(jīng)營權；南京市2017年前后通過在市委會議紀要中明確將主城六區(qū)污水處理廠的特許經(jīng)營權直接授予南京水務集團；西安市2020年10月以行政許可方式直接授予西安水務集團排水特許經(jīng)營權（不含雨水）。

2.3 分析與啟示

經(jīng)過近20 a的發(fā)展，特許經(jīng)營在水務行業(yè)的應用趨于成熟。目前，國內(nèi)排水行業(yè)實行特許經(jīng)營主要有3種方式：一是政府直接授權，如重慶市、杭州市、南京市、西安市，這常見于現(xiàn)有運營主體為國有企業(yè)的存量設施的特許經(jīng)營；二是企業(yè)通過參與特許經(jīng)營項目公開招標、競爭性談判等方式獲得特許經(jīng)營權，如北控水務、北京碧水源、光大水務等特許經(jīng)營項目，常見于新建或改擴建設施的特許經(jīng)營；三是企業(yè)通過參與政府的PPP項目而獲得授權，如2018年秦皇島市將市排水公司下轄的5座污水處理廠、1座中水處理廠、2座污泥處理廠、51座污（雨）水泵站和423.31 km排水管網(wǎng)統(tǒng)一打包成PPP項目，通過公開招標將全市污水污泥處理特許經(jīng)營權作價36.8億元轉(zhuǎn)讓給北控（秦皇島）水務有限責任公司運營管理。

通過對國內(nèi)典型城市排水特許經(jīng)營案例分析，得到3點啟示：

（1）完善法規(guī)制度，助力特許經(jīng)營市場發(fā)展。從幾個典型城市來看，在推進排水特許經(jīng)營的過程中大多建立了完善的法規(guī)制度。其中，北京市與上海市特許經(jīng)營由于起步較早，遵循了先有特許經(jīng)營項目、再構建相關制度的路徑。北京市2001年推進了第一個排水特許經(jīng)營項目，2003年發(fā)布《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營辦法》，2005年將這一辦法上升為地方條例；上海市2002年推進市內(nèi)第一個排水特許經(jīng)營項目，2003年上海市人民政府發(fā)文授權上海市水務局負責排水特許經(jīng)營的具體管理工作，2005年發(fā)布《關于開展本市供排水企業(yè)特許經(jīng)營管理工作的通知》，2010年底發(fā)布《上海市城市基礎設施特許經(jīng)營管理辦法》。成都市則遵循先構建制度再推進特許項目的路徑，2001—2009年間不斷完善特許經(jīng)營制度，從暫行辦法到管理規(guī)定再到管理辦法，現(xiàn)行的《成都市人民政府特許經(jīng)營權管理辦法》于2009年發(fā)布。

（2）明晰授權方式，推進存量設施特許經(jīng)營。各地現(xiàn)行的辦法中明確特許經(jīng)營的形式包括BOT、BOOT、BTO及國家規(guī)定的其他方式，未明確存量設施具體的特許經(jīng)營授權方式。實際操作過程中，各地常會面臨存量設施特許經(jīng)營的情況。從上述城市情況來看，成都市和深圳市遵循法制化框架推進。其中，成都市在2009年發(fā)布的《管理辦法》中明確現(xiàn)有國有企業(yè)或者國有控股企業(yè)經(jīng)營的項目，可按照辦法規(guī)定的程序申請?zhí)卦S經(jīng)營權；深圳市則是在條例中明確可以采用招募方式選擇特許經(jīng)營者，同時成都市和深圳市均將委托運營納入特許經(jīng)營的主要方式之一。杭州市雖未制定本地的特許經(jīng)營制度，但在推進存量設施特許經(jīng)營過程中注重合法性，對授予方式的法律程序問題進行市級層面的專題分析。

（3）推進存量設施特許經(jīng)營，助力地方水企。從幾個典型城市的案例可以看出，對于新建設施的特許經(jīng)營，各城市基本按照國家規(guī)定通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。對于已有運營主體的存量設施特許經(jīng)營，不改變原有設施的運營主體，均通過直接授予的方式交由地方水務企業(yè)特許經(jīng)營，如成都市、重慶市、杭州市、南京市、西安市等。采用直接授權方式，一方面是立足實際，因原有運營主體多為國有企業(yè)，多數(shù)是以隱式授予的方式實際運營著當?shù)氐呐潘O施；另一方面，各地水企不僅承擔排水設施建設運營任務，同時還是政府融資平臺的重要組成部分。通過明確特許經(jīng)營權構建一種風險共擔、責權清晰的政企合作關系，擴大企業(yè)現(xiàn)金流、降低負債率、提升主體信用評級，以充分發(fā)揮其投融資主體作用，為開展涉水項目融資、引進戰(zhàn)略投資者、爭取和籌集更多資金創(chuàng)造有利條件。目前實行特許經(jīng)營的成都市、重慶市已培育了大型上市水務企業(yè)，南京市和西安市均有通過特許經(jīng)營權的授予保障企業(yè)上市的戰(zhàn)略目標。

3 寧波市城鎮(zhèn)排水特許經(jīng)營現(xiàn)狀與問題分析

3.1 寧波市城鎮(zhèn)排水特許經(jīng)營現(xiàn)狀

為鼓勵和引導社會資本廣泛參與城市基礎設施建設運營，提高公共服務質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權益，保障社會公共利益和公共安全，2016年3月，寧波市住建委、市發(fā)改委、市財政局、人民銀行寧波市中心支行聯(lián)合發(fā)布《寧波市城市基礎設施特許經(jīng)營管理辦法（試行）》（以下簡稱《試行辦法》），明確特許經(jīng)營模式包括BOT、BOOT、BTO、TOT、授予特許經(jīng)營者提供某項公共服務及國家規(guī)定的其他方式，授權對象的選擇方式為招標、競爭性談判等方式。

經(jīng)調(diào)查研究，目前寧波市內(nèi)實行特許經(jīng)營的排

水項目多為單元式的城鎮(zhèn)生活污水廠，處理能力占全市城鎮(zhèn)生活污水處理總量比例約25.0%。寧波市當前城鎮(zhèn)生活污水處理廠的運維方式主要有3種，分別為自行運維、委托運維、特許經(jīng)營，其中特許經(jīng)營的體量排名第二。實行特許經(jīng)營的項目主要為區(qū)縣（市）污水處理廠，集中分布在余姚市、寧?？h、奉化區(qū)、象山縣、杭州灣新區(qū)。其中，余姚市的特許經(jīng)營項目僅1個，日處理能力22.50萬t/d，為寧波市當前體量最大的特許經(jīng)營項目；寧?？h的污水處理特許經(jīng)營項目有5個，日處理能力合計11.95萬t/d，但單個污水廠處理量普遍較小；奉化區(qū)污水處理特許經(jīng)營項目有2個，日處理能力合計10.00萬t/d；象山縣特許經(jīng)營項目有2個，日處理能力合計7.50萬t/d；杭州灣新區(qū)特許經(jīng)營項目有2個，日處理能力合計16.00萬t/d；各區(qū)縣（市）占全市特許經(jīng)營總量的比例分別為39.0%、20.2%、17.3%、13.0%、10.5%，中心城區(qū)排水設施目前無特許經(jīng)營項目。特許經(jīng)營方式以BOT為主，各企業(yè)主要通過競爭性方式獲取特許經(jīng)營授權，個別直接授權。特許經(jīng)營項目的年限不等，一般在20~30 a。寧波市特許經(jīng)營涉及的國內(nèi)水企包括首創(chuàng)集團、國禎環(huán)保集團、錢江水利、金州集團、碧水源、上海復旦水務、北京建工、龍元集團等。

3.2 存在問題

一方面特許經(jīng)營主觀認識不夠全面。雖然寧波市2016年出臺了政策性文件《城市基礎設施特許經(jīng)營管理辦法（試行）》，以下簡稱《試行辦法》，但仍然對特許經(jīng)營和市場化的認識不夠全面。有的簡單地將特許經(jīng)營看成是“一賣了之”，將市場化理解為“政府退出、不參與、不管理、不干預”，使得排水特許經(jīng)營出現(xiàn)隨意性、盲目性的問題；有的認為特許經(jīng)營為一紙協(xié)議，推進特許經(jīng)營項目有名無實；有的對特許經(jīng)營中的公平競爭存有顧慮，導致一些部門過于保守，推進遲緩，尤其在存量設施特許經(jīng)營方面至今沒有實質(zhì)性進展。

另一方面存量設施盤活通道不夠靈活。寧波市《試行辦法》中明確存量設施特許經(jīng)營包括“TOT、授予特許經(jīng)營者提供某項公共服務”2種模式，授權對象的選擇方式為招標、競爭性談判等競爭方式，這不適用于當前不改變運營主體的存量設施的特許經(jīng)營。雖然當前寧波市城鎮(zhèn)排水存量設施存在適合進行特許經(jīng)營的項目，排水設施建設和運維資金保障不足問題也比較明顯，需要通過特許經(jīng)營提高市級平臺公司投融資能力，但受特許經(jīng)營授權方式的限制，導致存量設施特許經(jīng)營遇到瓶頸，資產(chǎn)與資金不能實現(xiàn)良性循環(huán)。

4 對策建議

為進一步提高寧波市城鎮(zhèn)排水設施運行效率和行業(yè)管理效能，結(jié)合當前存在的問題，提出如下建議：

（1）進一步完善基礎設施特許經(jīng)營機制。排水設施特許經(jīng)營的主要初衷是提高排水服務的效益和質(zhì)量，使消費者受益。當前無論是政府還是相關企業(yè)，對特許經(jīng)營理念的認識、對特許經(jīng)營模式的種類和每一類別的特征、適用性、操作程序等缺乏清晰、系統(tǒng)的認識，以致特許經(jīng)營項目的推進偏離初衷。針對這一問題，有必要進一步加強基礎設施特許經(jīng)營頂層設計及完善特許經(jīng)營相關機制，統(tǒng)籌考慮特許經(jīng)營項目安排，明確政企職能邊界、建立完善的監(jiān)管制度、完善項目移交辦法等，盡可能降低長時間特許經(jīng)營所帶來的風險。

（2）進一步推進排水存量設施特許經(jīng)營。針對目前存量設施盤活通道不夠靈活的問題，建議從明確特許經(jīng)營授權方式、合理選擇特許經(jīng)營授權范圍兩方面著手推進。一是在授權方式方面，建議借鑒各地推進存量排水設施特許經(jīng)營的經(jīng)驗做法，研究適合寧波市存量排水設施特許經(jīng)營的途徑。途徑①：借鑒成都市和深圳市的做法，修訂寧波市《試行辦法》，使其成為地方性法規(guī)，明確存量設施特許經(jīng)營的授權方式、流程等內(nèi)容，增強特許經(jīng)營法規(guī)制度的針對性和可操作性；途徑②：借鑒杭州市的做法，分析存量設施運營現(xiàn)狀、評估資產(chǎn)、制訂特許經(jīng)營實施方案，通過政府層面的協(xié)調(diào)直接授予本地國有排水企業(yè)特許經(jīng)營權。二是在特許經(jīng)營授權范圍方面，各種模式無優(yōu)劣之分，現(xiàn)狀存量設施特許經(jīng)營的重點是理順政企關系，通過分析企業(yè)運營狀況和資產(chǎn)評估、未來預期收益、平臺未來發(fā)展目標等要素選擇合適的特許經(jīng)營模式。模式①：建議借鑒重慶市模式，實行區(qū)域性特許經(jīng)營，按照企業(yè)目前承擔的污水處理項目和運行管理范圍授予其特許經(jīng)營權；模式②：建議借鑒南京市模式，實行單元式的特許經(jīng)營，僅對污水處理廠授予特許經(jīng)營權。

（3）逐步推行特許經(jīng)營理念。在城市排水領域推行合規(guī)的特許經(jīng)營不僅有利于政府拓寬資金渠道，還能提高運行效率，實現(xiàn)公眾利益最大化。建議對尚不具備特許經(jīng)營條件或暫不轉(zhuǎn)為特許經(jīng)營的排水設施，在管理中引入特許經(jīng)營理念，采取與特許經(jīng)營同樣的規(guī)范和標準進行管理，在理順政企關系的同時加強對運營企業(yè)的監(jiān)管，待時機成熟即可轉(zhuǎn)為正式的特許經(jīng)營項目。