加快推進垃圾分類“一網(wǎng)統(tǒng)管”

彭志文 申俊源

生活垃圾源頭減量、分類管理、循環(huán)利用是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的優(yōu)先事項，事關經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展大局。北京市第十三次黨代會提出，今后五年將“持續(xù)推進生活垃圾分類，從源頭上促進垃圾減量，深化市民文明習慣養(yǎng)成”。①蔡奇：《在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下奮力譜寫全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的北京篇章——在中國共產(chǎn)黨北京市第十三次代表大會上的報告》，《北京日報》2022年7月4日，第3版。作為城市治理的新模式，“一網(wǎng)統(tǒng)管”不僅是大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術的廣泛應用，更是以數(shù)據(jù)驅(qū)動和智能融合推動城市治理、服務城市運行的創(chuàng)新實踐。北京市可以通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)賦能垃圾分類，鞏固垃圾分類已有成果，優(yōu)化垃圾全程分類體系，促進長效機制建設，全面提升垃圾綜合治理和城市精細化管理的能力和水平。

推進垃圾分類需要“一網(wǎng)統(tǒng)管”

“一網(wǎng)統(tǒng)管”是在新型智慧城市建設過程中推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，即從城市治理突出問題出發(fā)，以城市事件為牽引，統(tǒng)籌管理網(wǎng)格，統(tǒng)一城市運行事項清單，構(gòu)建“橫到邊、縱到底”的市、區(qū)、街、居四級城市運行應用體系。北京推動城市管理、應急指揮、綜合執(zhí)法等領域?qū)嵤耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”，實現(xiàn)城市運行態(tài)勢感知、體征指標監(jiān)測、統(tǒng)一事件受理、智能調(diào)度指揮、聯(lián)動協(xié)同處置、監(jiān)督評價考核等全流程監(jiān)管?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”具有豐富的場景容納能力，可在包括垃圾分類在內(nèi)的眾多城市治理場景中應用，通過數(shù)據(jù)融合和業(yè)務協(xié)同，實現(xiàn)高效處置一件事，進而高效治理一領域。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”有利于鞏固垃圾分類已有成果。垃圾分類邁入“強制時代”以來，相關法律法規(guī)政策體系逐步建立，垃圾分類迎來有法可依、有規(guī)可循、有策可援的法律規(guī)制環(huán)境；垃圾分類的基礎設施和運行方式實現(xiàn)更新?lián)Q代，分類投放、分類運輸、分類處理的全過程、全鏈條分類模式已經(jīng)建立并穩(wěn)定運行；垃圾分類相關市場加速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在經(jīng)歷由政府托管模式向市場內(nèi)生增長模式轉(zhuǎn)型；居民初步養(yǎng)成垃圾分類意識和習慣，生活垃圾資源化比例大幅提升?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”在推進城市管理數(shù)智化轉(zhuǎn)型中，通過數(shù)據(jù)匯集、系統(tǒng)整合、功能融合，可以將垃圾分類的管理制度、實踐方法、反饋機制等以數(shù)字孿生形式加以確認，為進一步提升垃圾分類效能提供支持。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”有利于彌補垃圾分類短板。作為一項系統(tǒng)性社會工程，相對于“雙碳”目標下高質(zhì)量發(fā)展要求，垃圾分類仍存在一些短板。例如，法規(guī)政策具體落實協(xié)調(diào)不足，長效機制建設相對薄弱，市場拓展和產(chǎn)業(yè)鏈延伸相對滯后等?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”具有解決上述問題的特殊優(yōu)勢，因為“一網(wǎng)統(tǒng)管”可以實現(xiàn)可視化、便捷化、標準化的共享和交互，有利于厘清主體邊界、落實行為責任、拓寬公眾參與渠道、整合因地制宜措施、提高多元共治協(xié)同水平，有益于數(shù)據(jù)開放共享、集聚市場信息、創(chuàng)造商業(yè)機會、深化產(chǎn)業(yè)鏈條，有助于增加資金籌措渠道、創(chuàng)新資金融通方式、擴大社會資本投入、減輕政府財政負擔，從而保障垃圾分類實現(xiàn)長期可持續(xù)推進。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”有利于推進垃圾分類精細化治理。當前，垃圾分類的信息化建設正在積極推進，但存在覆蓋點位不足，前端智慧化程度有限，前后端一體化銜接不夠緊密，數(shù)據(jù)庫集成程度不高，數(shù)據(jù)挖掘利用較為粗放等問題，無法有效降低信息成本和交易費用，嚴重制約市場細分，影響激勵約束機制運行效率?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺能夠提供數(shù)據(jù)集成、數(shù)字底座、數(shù)據(jù)分析預測等技術服務，可以有效改變上述狀況，為垃圾分類精細化治理提供必要的基礎設施和技術支持。

推進垃圾分類“一網(wǎng)統(tǒng)管”適逢其時

黨的十九屆五中全會明確提出“全面提高資源利用效率”的要求，強調(diào)要“推行垃圾分類和減量化、資源化”，①《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日，第3版。這是對垃圾分類新任務作出的準確判斷。當前，現(xiàn)代信息技術已經(jīng)覆蓋了日常生活的方方面面，運用這些技術進一步推動垃圾分類，實現(xiàn)減量化、資源化目標是大勢所趨。

推進垃圾分類“一網(wǎng)統(tǒng)管”是城市運行管理的要求。習近平總書記對于城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”曾作出重要指示，“堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發(fā)，把分散式信息系統(tǒng)整合起來，做到實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用”。②《習近平在上?？疾鞎r強調(diào)深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和水平》，《人民日報》2019年11月4日，第1版。2022年3月，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)通知，要求全面加快建設城市運管服平臺，推動城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”，持續(xù)開發(fā)應用場景，提升線上線下協(xié)同精準治理能力?！侗本┦小笆奈濉睍r期智慧城市發(fā)展行動綱要》提出，推動城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，要以城市事件為牽引。政策環(huán)境漸趨成熟，更需要各地因地制宜推動政策實施。深入推進垃圾分類是當前城市運行和城市管理的急切需求，符合“急用先行、快速見效”原則，理應成為“一網(wǎng)統(tǒng)管”的典型應用場景。

推進垃圾分類“一網(wǎng)統(tǒng)管”的技術支撐條件日趨完善。近年來，北京市以網(wǎng)格化管理為基礎推行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，在業(yè)務流程再造、感知設施布設、數(shù)據(jù)采集匯聚、應用平臺開發(fā)等方面，積累了較為豐富的經(jīng)驗，夯實了進一步拓展“一網(wǎng)統(tǒng)管”所需的體系架構(gòu)、技術標準、數(shù)據(jù)底座等基本條件，未來工作重點將轉(zhuǎn)向功能模塊開發(fā)和專題應用。垃圾分類作為典型的城市事件和應用場景，既是關鍵小事，更是民生大事。推行垃圾分類“一網(wǎng)統(tǒng)管”，充分發(fā)揮智能監(jiān)管平臺的作用，更好地適應和服務于垃圾分類從攻堅戰(zhàn)向持久戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變。

垃圾分類的特征特點與“一網(wǎng)統(tǒng)管”相匹配。垃圾分類具有復雜性和動態(tài)性特征，尤其需要大數(shù)據(jù)為垃圾分類監(jiān)測、執(zhí)法和治理工作提供技術方面的支持。垃圾分類呈現(xiàn)出業(yè)務關聯(lián)復雜度適當、社會市場接口豐富、事件發(fā)生頻率高、試錯風險成本可控等特點，適宜作為“一網(wǎng)統(tǒng)管”的試驗田和練兵場。例如，依托智能監(jiān)測控制系統(tǒng)，實時捕捉分類投放行為，一旦發(fā)現(xiàn)混投混放等違法行為，可以及時糾正、重點督導以及實施非現(xiàn)場執(zhí)法；利用智能監(jiān)測控制系統(tǒng)，實時監(jiān)測垃圾桶站的環(huán)境狀況，發(fā)現(xiàn)垃圾桶滿溢、傾倒或小包垃圾落地等情況，可及時安排人員第一時間趕到現(xiàn)場進行處置。

推進垃圾分類“一網(wǎng)統(tǒng)管”的對策建議

2020年5月新修訂的《北京市生活垃圾管理條例》實施以來，垃圾分類的北京實踐取得顯著成效?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”作為城市大腦的重要組成部分，賦予城市更多的自我感知、自我判斷、自我調(diào)整能力。未來，北京市可以在現(xiàn)有“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)的基礎上，為垃圾全程分類體系的建設運行全面賦能，通過建設統(tǒng)一大市場、強化激勵約束機制、推進多元共治和敏捷治理，進一步健全完善長效管理機制。

利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”推動垃圾分類領域統(tǒng)一大市場建設。一是促進垃圾計量收費。從2021年9月30日起，北京市開始實行非居民廚余垃圾計量收費，為今后推行超定額累進加價的差別化收費做準備。實施差別化計量收費機制，其基礎是建立全市統(tǒng)一的全流程、精細化管理系統(tǒng)平臺。推進垃圾分類“一網(wǎng)統(tǒng)管”，城市管理部門可在系統(tǒng)內(nèi)對運輸單位、運輸車輛、收集容器進行授權(quán)登記，實現(xiàn)跟蹤管理，通過平臺向社會公布運輸單位名錄，發(fā)布運輸服務合同模板。非居民產(chǎn)廢單位通過平臺向?qū)俚亟值溃ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)）辦理生活垃圾排放登記，從名錄中選擇運輸單位，簽訂運輸服務電子合同。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）通過系統(tǒng)對轄區(qū)內(nèi)非居民產(chǎn)廢單位進行指導和協(xié)調(diào)。運輸單位在收運時上傳計量數(shù)據(jù)和分類質(zhì)量查驗結(jié)果，非居民產(chǎn)廢單位通過系統(tǒng)進行確認并完成付費。在非居民廚余垃圾計量收費的基礎上，逐步探索居民生活垃圾計量收費。將垃圾處理費從物業(yè)費中分立單列，按照水電煤氣等公共事業(yè)收費慣例，實行垃圾處理費預存制。居民按戶分類計量垃圾，每月自動按量扣費，倒逼生活垃圾源頭減量，鼓勵綠色低碳生活方式。二是擴大再生資源市場。目前，可回收物、大件垃圾、建筑垃圾的回收利用由不同公司通過線下渠道或信息平臺（手機APP軟件或微信小程序）進行回收，市場相對分散，不利于規(guī)模經(jīng)濟和集中管理。利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”，可將現(xiàn)有回收渠道和信息平臺進行整合，依托統(tǒng)一平臺擴大再生資源回收利用市場，完善企業(yè)補貼機制，提高產(chǎn)業(yè)競爭效率。推動公務商務區(qū)域和有條件的示范社區(qū)率先試點智慧化垃圾細分回收和就地資源化利用。鼓勵支持大學校園、機關單位、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商務樓宇等區(qū)域的管理主體與回收公司合作，合理設置分類回收自助終端，實現(xiàn)高價值可回收物高效回收、低價值可回收物從其他垃圾中分出并自助回收。三是規(guī)范政府采購行為。垃圾分類領域涉及大量政府采購。為建設規(guī)范透明、公平競爭、統(tǒng)一開放、穩(wěn)定高效的高標準市場體系，應將全市范圍不同層級的政府采購項目納入統(tǒng)一平臺進行管理。統(tǒng)一市場準入制度規(guī)則，培育市場化運行的垃圾分類相關企業(yè)，發(fā)揮財政資金的引導作用，支持鼓勵相關企業(yè)的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。

利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”強化垃圾分類的激勵約束機制。一是增強城管部門執(zhí)法能力。通過數(shù)字化和智慧化將垃圾分類日常巡查制度和檢查執(zhí)法機制整合為統(tǒng)一巡查執(zhí)法平臺。將全市垃圾分類日常巡查記錄統(tǒng)一歸檔管理，鼓勵居民通過“隨手拍”等形式參與垃圾分類違法監(jiān)督，探索非現(xiàn)場、非接觸式執(zhí)法處罰，公開曝光典型案件，強化以罰促管。二是優(yōu)化賦能社區(qū)手段。社區(qū)在垃圾分類中承擔著監(jiān)督物業(yè)、兜底服務、協(xié)助治理等多重角色。政府提供補貼是激勵社區(qū)抓好垃圾分類的重要手段，應促使補貼機制更加公開、透明、高效。利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”，既有的區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級垃圾分類專項考核可以擴大數(shù)據(jù)來源，引入成本更低的智慧算法，將多源異構(gòu)數(shù)據(jù)納入評價體系，過程與結(jié)果參照，成績與效率并重，定期公布各區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級在不同顆粒度、不同細項上的考核評價結(jié)果，不斷提升垃圾分類考核效能，鼓勵差異化、定制化的社區(qū)垃圾分類方案。三是完善居民行為激勵措施。目前，北京市不少社區(qū)出臺了積分獎勵措施，根據(jù)正確分類投放次數(shù)或者投放垃圾重量給居民以積分獎勵。此類積分獎勵機制一般由社區(qū)主導，自籌資金實施，缺少社會企業(yè)參與，不利于數(shù)據(jù)價值挖掘利用。利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”，可建立全市統(tǒng)一的積分管理平臺。社會企業(yè)與統(tǒng)一平臺合作的成本更低、收益更大，更有利于推動社會企業(yè)成為垃圾分類積分獎勵活動的投入主體。為維護社區(qū)投入的積極性，積分實行統(tǒng)一管理后，可同時記錄產(chǎn)生地和積分。合作企業(yè)針對全部積分開展換購活動，社區(qū)針對特定區(qū)位產(chǎn)生的積分開展換購活動。兩者并行不悖、互相促進，有利于吸引投入主體，增加投入資源。在全市統(tǒng)一管理的基礎上，可以逐步將垃圾分類積分或綠色賬戶迭代進化為居民碳賬戶，以此作為基礎機制，跟蹤家庭碳足跡，管理居民碳排放，為“雙碳”行動提前布局。

利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”推進垃圾分類的多元共治和敏捷治理。一是促進數(shù)據(jù)驅(qū)動、協(xié)同增效的多元共治。當前，在垃圾分類驛站、智能桶站、清運車輛、密閉式清潔站、回收中轉(zhuǎn)站、垃圾處理廠等環(huán)節(jié)，北京市已經(jīng)采集了大量的動態(tài)感知數(shù)據(jù)，建立了監(jiān)管臺賬。利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”，可將分散數(shù)據(jù)集中集約利用，建立覆蓋生活垃圾分類、收集、清運、處置全過程的數(shù)據(jù)鏈和數(shù)據(jù)湖，實現(xiàn)垃圾溯源、精準計量、精細管理。在保護公民隱私、保障數(shù)據(jù)安全和尊重科技倫理的前提下，可將監(jiān)管、市政、社區(qū)等部門的公共數(shù)據(jù)信息，向回收廠商、環(huán)保企業(yè)、科技公司、咨詢機構(gòu)等社會主體開放，助力構(gòu)建多元共治的社會治理格局。二是促進快速反應、迭代適應的敏捷治理。做好垃圾分類這一關鍵小事，需要持續(xù)的科技創(chuàng)新、治理創(chuàng)新和社會創(chuàng)新。為鼓勵全社會利益相關者參與垃圾分類的創(chuàng)新研究，可建立全市統(tǒng)一開放平臺，通過發(fā)布決策咨詢需求、招標科研項目、組織專門競賽、舉辦定期交流、征求意見建議等形式，吸引高等學校、科研機構(gòu)、專業(yè)學會、行業(yè)協(xié)會、技術企業(yè)等社會主體積極開展智慧化垃圾分類方案的研發(fā)活動，提出因地制宜、因勢利導的解決方案，深入挖掘利用垃圾分類海量數(shù)據(jù)，打造產(chǎn)學研用一體化的垃圾分類研發(fā)基地，使研究開發(fā)、教育培訓與示范推廣無縫銜接。

（本文是北京市社會科學基金決策咨詢重點項目“《北京市生活垃圾管理條例》實施研究”〈項目編號：20JCB015〉階段性成果）