桐廬縣集成綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)踐和建議

晏燕 李承敏 杜玉玉 沈宋杰 張炎林 朱瑾

綜合行政執(zhí)法改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工作。2021年，桐廬縣成為全省首批縣域集成綜合行政執(zhí)法改革的試點(diǎn)縣，按照整體政府理念，以數(shù)字化改革為牽引，聚焦機(jī)構(gòu)調(diào)整、職權(quán)重構(gòu)、監(jiān)管執(zhí)法體系再造、隊(duì)伍建設(shè)等，積極整合行政執(zhí)法資源，初步構(gòu)建高效協(xié)同的綜合行政執(zhí)法體系。

桐廬縣集成綜合行政執(zhí)法改革的做法

構(gòu)建高效能的指揮協(xié)調(diào)體系，變“條塊分割”為“一體化執(zhí)法”。桐廬縣建立縣鄉(xiāng)一體的指揮機(jī)構(gòu)，成立行政執(zhí)法指揮中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依托“基層治理四平臺(tái)”綜合信息指揮室，統(tǒng)籌指揮調(diào)度轄區(qū)基層站所、綜合執(zhí)法隊(duì)等力量;建立高效的案件處置機(jī)制，明確緊迫性案件、非緊迫性案件、復(fù)雜歷史遺留案件、重大疑難案件的不同派件和反饋規(guī)則，推動(dòng)執(zhí)法高效協(xié)作、聯(lián)動(dòng)處置;建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，出臺(tái)《桐廬縣職權(quán)邊界爭議協(xié)調(diào)處理辦法》，賦予縣綜合執(zhí)法辦首調(diào)責(zé)任，因爭議復(fù)雜難以達(dá)成一致意見的通過協(xié)調(diào)會(huì)議、專家論證等途徑協(xié)調(diào)解決。

構(gòu)建全覆蓋的整體監(jiān)管體系，變“有形覆蓋”為“有效覆蓋”。桐廬縣將分類監(jiān)管清單化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和行業(yè)主管部門分別承擔(dān)區(qū)域內(nèi)橫向巡查發(fā)現(xiàn)責(zé)任和行業(yè)內(nèi)縱向?qū)I(yè)監(jiān)管責(zé)任，綜合執(zhí)法部門進(jìn)行監(jiān)管補(bǔ)位和監(jiān)督;推行“一次檢查”，建立綜合查一次清單，建立事項(xiàng)取證要點(diǎn)和檢查標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)檢查結(jié)果、檢查證據(jù)互認(rèn)，全面解構(gòu)“審批、監(jiān)管、執(zhí)法”全鏈條;構(gòu)建實(shí)效“一案一鏈”，推動(dòng)掌上執(zhí)法、手持執(zhí)法單兵裝備、記錄儀和在線云存證平臺(tái)連接，現(xiàn)場(chǎng)檢查視頻、現(xiàn)場(chǎng)取證、整改通知書等實(shí)時(shí)上鏈，實(shí)現(xiàn)檢查過程、整改結(jié)果可追溯。

構(gòu)建全閉環(huán)的行政執(zhí)法體系，變“九龍治水”為“攥指成拳”。桐廬縣整合規(guī)資、住建等27個(gè)領(lǐng)域行政處罰權(quán)，由縣綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使;統(tǒng)籌平衡縣域執(zhí)法力量，在城區(qū)街道和4個(gè)中心鎮(zhèn)設(shè)立綜合執(zhí)法中隊(duì)，在小鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法分隊(duì);以行政處罰事項(xiàng)清單為核心，關(guān)聯(lián)審批、監(jiān)管事項(xiàng)清單等，構(gòu)建“大執(zhí)法”全過程閉環(huán)，整合并規(guī)范相關(guān)執(zhí)法制度和文書，構(gòu)建“小執(zhí)法”全流程閉環(huán)。

構(gòu)建集成式的場(chǎng)景應(yīng)用體系，變“傳統(tǒng)治理”為“數(shù)字治理”。桐廬縣通過數(shù)字化改革和城市大腦建設(shè)，集成案源信息，案源實(shí)時(shí)歸集、實(shí)時(shí)感知預(yù)警;跨部門協(xié)同監(jiān)管場(chǎng)景，開發(fā)全縣“監(jiān)管計(jì)劃統(tǒng)籌”“監(jiān)管一件事”等模塊，完善全過程程序，根據(jù)事件不同場(chǎng)景，可一鍵發(fā)起“綜合查一次”;實(shí)行案件統(tǒng)一交辦、反饋，強(qiáng)化平臺(tái)在線實(shí)時(shí)處置，就近調(diào)度資源，快速、有效、精準(zhǔn)處置事件;構(gòu)建執(zhí)法司法一體化場(chǎng)景，推動(dòng)復(fù)議訴訟一鍵線上舉證，涉刑案件一鍵移送，非訴案件自動(dòng)申請(qǐng)執(zhí)行，提升執(zhí)法效率。

構(gòu)建專業(yè)的隊(duì)伍建設(shè)體系，變“物理整合”為“化學(xué)融合”。桐廬縣對(duì)執(zhí)法人員實(shí)施統(tǒng)一招錄、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一管理等，并在執(zhí)法隊(duì)伍中配備專職法制人才和公職律師;增配執(zhí)法記錄儀、無人機(jī)、單兵裝備等，協(xié)調(diào)調(diào)配執(zhí)法專用車16輛;建設(shè)執(zhí)法辦案管理中心，合理設(shè)置辦事大廳、指揮室、辦案區(qū)、詢問室、證據(jù)庫等;加強(qiáng)業(yè)務(wù)賦能，制作執(zhí)法教學(xué)視頻片，推行“師徒跟學(xué)”執(zhí)法實(shí)踐，開展行政執(zhí)法能力專項(xiàng)提升行動(dòng)。

深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的思路及建議

以“高效”為原則，探索執(zhí)法人員編制管理新機(jī)制。建議綜合考慮管理人口、行政區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)等因素，對(duì)行政執(zhí)法人員重新核編，并進(jìn)行單獨(dú)序列編制管理，除特殊的專業(yè)領(lǐng)域外，其他執(zhí)法人員統(tǒng)一配發(fā)縣域通用執(zhí)法證件，日常以所在行政機(jī)關(guān)名義開展執(zhí)法工作，同時(shí)接受縣級(jí)政府統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，在縣級(jí)政府指令下，可以在縣域范圍內(nèi)開展其他領(lǐng)域、部門的執(zhí)法工作。按照?qǐng)?zhí)法責(zé)任區(qū)域范圍和“相對(duì)集中、重心下移、城鄉(xiāng)覆蓋、事隨人走”的原則，執(zhí)法人員和執(zhí)法事項(xiàng)逐步向綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，最終實(shí)現(xiàn)縣域“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。

以“專業(yè)”為界面，探索監(jiān)管事項(xiàng)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建議依托國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管清單，明確監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、方式和頻率，便于執(zhí)法人員操作。在此基礎(chǔ)上，以“高頻、簡單、綜合”監(jiān)管事項(xiàng)（以下稱“一般監(jiān)管事項(xiàng)”）為界面，把專業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)和一般監(jiān)管事項(xiàng)的界面進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，專業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)交給行業(yè)部門，一般監(jiān)管事項(xiàng)逐漸交給綜合行政執(zhí)法部門，在監(jiān)管和執(zhí)法上真正破解職責(zé)邊界不清的問題。

以“高頻高危事項(xiàng)”為重點(diǎn)，實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)桐廬縣歷史案件數(shù)據(jù)，綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)中，曾做出處罰的事項(xiàng)約占7%，高頻執(zhí)法事項(xiàng)約有200項(xiàng)。為了減少房地產(chǎn)、金融、燃?xì)?、食品安全、特種設(shè)備等管理領(lǐng)域高頻高危事項(xiàng)的發(fā)生以及降低執(zhí)法成本，要全面分析該類事項(xiàng)的特征，探索監(jiān)管和執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化，設(shè)計(jì)監(jiān)管導(dǎo)則和執(zhí)法導(dǎo)則，促使管理對(duì)象盡可能減少違法行為，又可使監(jiān)管執(zhí)法者便于標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管和執(zhí)法，降低執(zhí)法成本。

以“數(shù)字化”為抓手，加強(qiáng)行政執(zhí)法數(shù)據(jù)歸集使用。建議進(jìn)一步打通各類數(shù)據(jù)平臺(tái)通道，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)和信用信息、司法審判、審批、社會(huì)投訴舉報(bào)、第三方平臺(tái)等數(shù)據(jù)流通，加強(qiáng)監(jiān)管信息歸集共享，形成完整的“數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)服務(wù)”鏈條。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)挖掘，提升自動(dòng)分析功能，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的跟蹤預(yù)警，預(yù)測(cè)未來可能發(fā)生的變化。

以“穩(wěn)定”為核心，完善綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍保障機(jī)制。建議推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)執(zhí)法、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法模式，提升監(jiān)管執(zhí)法精準(zhǔn)化、智能化水平，進(jìn)一步減輕執(zhí)法人員工作量。加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，在職務(wù)和職級(jí)晉升、領(lǐng)導(dǎo)干部提拔、相關(guān)評(píng)優(yōu)評(píng)先中，將更多名額向一線行政執(zhí)法人員傾斜。建立執(zhí)法人員履職盡責(zé)清單，實(shí)施盡職免責(zé)機(jī)制，減輕執(zhí)法人員思想負(fù)擔(dān)。

作者單位：桐廬縣司法局、桐廬縣綜合執(zhí)法局、桐廬縣委改革辦