內(nèi)蒙古稅收轉(zhuǎn)移外流現(xiàn)狀、成因及對策建議

《內(nèi)蒙古發(fā)展要素外流破解機制研究》課題組

稅收是國家（地區(qū)）公共財政最主要的收入形式和來源。稅收的本質(zhì)是國家為滿足社會公共需要，憑借公共權(quán)力，按照法律所規(guī)定的標準和程序，參與國民收入分配，強制取得財政收入所形成的一種特殊分配關(guān)系。前些年由于種種原因內(nèi)蒙古存在著一定程度的稅收外流問題，導致區(qū)域間稅收貢獻與稅收收入分享不匹配，拉大了內(nèi)蒙古與發(fā)達地區(qū)財力差距，不利于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。黨的十八大以來，財政部門不斷深化稅制改革、持續(xù)推進減稅降費，宏觀稅負從2012年的18.7%降 至2021年 的15.1%。在宏觀稅負降低的情況下，內(nèi)蒙古稅收與稅源背離是在擴大還是縮小，區(qū)域稅收分配失衡如何影響地區(qū)間經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是本文研究的主要問題。

一、稅收與稅源背離的主要形式及原因

從理論上說，地區(qū)的稅源規(guī)模與稅收收入成正比，但一段時期內(nèi)，由于稅制設(shè)計、企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營、資源性產(chǎn)品生產(chǎn)銷售方式等因素的存在，使得不同地區(qū)稅負不均，由此產(chǎn)生跨區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移，形成稅收與稅源背離。部分地區(qū)雖有稅源，并為之提供了貨物、勞務(wù)和服務(wù)，卻沒有獲得相應的稅收收入，出現(xiàn)有稅源的地區(qū)沒有獲得稅收，無稅源的地區(qū)卻獲得了稅收的現(xiàn)象，已成為制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個不可忽略的因素。

（一）企業(yè)匯總納稅的征管方式引起的稅收與稅源背離

匯總納稅分為兩種方式，一種是全部匯總繳納，如央行、鐵路運輸?shù)龋硪环N是“統(tǒng)一計算、分級管理、就地預繳、集中清算”。企業(yè)所得稅是法人企業(yè)所得稅制，納稅人必須具有法人資格，不具有法人資格的企業(yè)分支機構(gòu)，應當由具有法人資格的企業(yè)總機構(gòu)匯總計算繳納企業(yè)所得稅。當總機構(gòu)與分支機構(gòu)在不同地區(qū)時，分支機構(gòu)所在地的企業(yè)所得稅收入將轉(zhuǎn)移大部分到總機構(gòu)所在地，從而引起稅收與稅源的背離。自2009年后，企業(yè)不得合并繳納企業(yè)所得稅，從原則上避免了企業(yè)合并納稅所可能造成的企業(yè)所得稅收入與稅源的背離，但母公司與子公司之間存在通過轉(zhuǎn)移定價等手段進行稅收轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。

（二）礦產(chǎn)品銷售方式和定價引起的稅收與稅源背離

大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)開采的煤炭主要由同一集團的煤炭銷售公司進行對外銷售。在對外銷售時，煤炭生產(chǎn)企業(yè)和銷售公司統(tǒng)一與下游用煤單位定價，無論定價如何，銷售公司均從最終定價中抽取一定份額，而煤炭生產(chǎn)企業(yè)則按照剔除銷售公司抽取的一定份額后的銷售單價計算繳納資源稅，可能造成一部分資源稅稅款流失。

（三）企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓定價等方式引起稅收與稅源背離

部分大型企業(yè)集團往往利用區(qū)域間稅收政策的差異， 采取稅收籌劃或關(guān)聯(lián)方轉(zhuǎn)讓定價的方法實現(xiàn)利潤和稅收的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，將總部設(shè)在稅收優(yōu)惠政策比較多的地區(qū)或者在稅收優(yōu)惠地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，將銷售商品、提供服務(wù)和資金拆借等關(guān)聯(lián)交易行為，將利潤在地區(qū)間轉(zhuǎn)移。如為降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，企業(yè)將生產(chǎn)加工部門建立在資源和勞動力比較豐富地區(qū)，然后將產(chǎn)成品或半成品通過較低價格銷售給企業(yè)總部，總部或總部控制的銷售公司以高價向第三方出售，造成利潤和稅收轉(zhuǎn)移。

（四）企業(yè)地點遷移引起的稅收與稅源背離

受地區(qū)招商引資和一定時期的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的影響，部分企業(yè)會在本地區(qū)優(yōu)惠政策到期前遷往其他存在優(yōu)惠的地區(qū)，享受新的優(yōu)惠政策和政府方面給與的照顧，將會出現(xiàn)稅收從遷出地向遷入地的轉(zhuǎn)移。

二、內(nèi)蒙古稅收發(fā)展概況

（一）稅收收入持續(xù)增長

21世紀以來，依托國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北等老工業(yè)基地的機遇，內(nèi)蒙古深入貫徹落實科學發(fā)展觀，依靠自身特有的資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，堅持不懈地推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，經(jīng)濟增長突飛猛進?！笆濉币詠恚瑑?nèi)蒙古自治區(qū)GDP總量呈逐年遞增趨勢，2016-2021年，GDP總量從18128.1億元提升至20514.2億元。在宏觀經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大和減稅降費規(guī)模不斷擴大雙重影響下，內(nèi)蒙古稅收收入仍保持穩(wěn)步增長。2016-2021年，全區(qū)累計實現(xiàn)稅收收入8691.15億元，年均增長率達4%，其中，增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和資源稅等主體稅種均呈增長趨勢，2021年，這四大稅種占內(nèi)蒙古稅收總量的73.03%。

（二）稅收轉(zhuǎn)移外流狀況逐步改善

科學的計量方法是正確判斷區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移外流現(xiàn)狀的關(guān)鍵，目前國內(nèi)有多種方法計算區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移情況，本文采用國家稅務(wù)總局原副局長許善達的“區(qū)域稅收所占比重與經(jīng)濟總量所占比重比較分析法”，即以國民生產(chǎn)總值來代表稅收能力，同時假設(shè)在相同稅收制度和征管能力前提下，相同的國民生產(chǎn)總值含稅量是相同的。因此，以某一地區(qū)稅收收入占稅收總收入的比重與地區(qū)國民生產(chǎn)總值占全國國民生產(chǎn)總值的比重來衡量，兩個比重越接近，稅收收入與稅收能力越均衡。具體做法是：計算地區(qū)稅收占全國的比重，減去區(qū)域經(jīng)濟總量占全國的比重，比重差為零，表示地區(qū)稅收與稅源一致，比重差為正，表示該地區(qū)為稅收移入地；比重差為負，表示該地區(qū)為稅收移出地。

表1的數(shù)據(jù)反映出我國2020年稅收收入與稅收能力非均衡的現(xiàn)狀，8個省區(qū)為稅收移入地，16個省區(qū)為稅收移出地，7個省區(qū)相對均衡。上海市、北京市、浙江省、廣東省地方稅收入占比明顯高于經(jīng)濟總量的占比，即這些地區(qū)稅收收入高于其自身稅收能力，這就意味著稅收收入從其他地區(qū)的流入。另外，一些地區(qū)如河南省、福建省、湖南省、湖北省、江蘇省稅收收入占比明顯低于其自身稅收能力，呈現(xiàn)稅收收入流出的現(xiàn)象。

表1 2021年地方稅收收入與稅收能力均衡性評價（單位：億元）

按這種方法計算，2021年內(nèi)蒙古地方稅收收入從總體上看是呈流入狀態(tài)，占比差為0.27，在稅收流入省區(qū)居第8位，稅收收入與稅源相對均衡。在計算2010—2021年區(qū)域稅收所占比重與經(jīng)濟總量所占比重之差可以看出，2010年到2016年這7年間內(nèi)蒙古地方稅收是流出狀態(tài)，2017—2021年占比差由負轉(zhuǎn)正，處于相對均衡狀態(tài)。

從趨勢上看，內(nèi)蒙古地方稅收收入背離程度在波動中縮小并逐步轉(zhuǎn)入凈流入狀態(tài)，從總體上來說地方稅收收入和稅源狀況基本匹配。這主要是得益于國家加強稅收制度的頂層設(shè)計與研究，加快新一輪稅改和建設(shè)現(xiàn)代稅收制度，通過稅收制度的改革或重構(gòu)以從源頭上解決稅收背離問題，逐步實現(xiàn)“誰消費、誰納稅、誰受益”。

三、促進稅收與稅源均衡的建議

內(nèi)蒙古的稅收與稅源背離情況從總體上來說趨于好轉(zhuǎn)，但部分主要稅種仍存在一定程度的流出，因此進一步完善稅源分配，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅需要夯實稅基，穩(wěn)定發(fā)展稅源，還應依托內(nèi)蒙古資源稟賦，將地方稅源的培育與地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和規(guī)劃緊密結(jié)合起來，注重稅源質(zhì)量的提高，打造特色稅源和優(yōu)勢稅源。

表2 2010-2021年內(nèi)蒙古稅收收入占比與經(jīng)濟總量占比比較（單位：億元、%）

（一）平衡跨區(qū)稅源流動，加強收入轉(zhuǎn)移監(jiān)管

加強跨地區(qū)匯總納稅的管理，有針對性地強化跨地區(qū)稅收轉(zhuǎn)移征管措施。應建立總分機構(gòu)所在地稅務(wù)部門之間溝通交流機制，及時公告總分機構(gòu)的重大經(jīng)營事項、納稅情況以及關(guān)聯(lián)企業(yè)交易的定價等信息，全面了解企業(yè)經(jīng)營與稅收管理的動態(tài)信息。保證總機構(gòu)信息報告中分支機構(gòu)與分配表中分支機構(gòu)相符、匯總納稅總分機構(gòu)信息報告齊全、財務(wù)報表相符、總機構(gòu)與分支機構(gòu)匯總納稅信息報告匹配。同時，積極爭取社會方面的支持配合，加強對區(qū)域稅源分析，提高匯總納稅管理質(zhì)量。

（二）充分利用本地優(yōu)勢，積極穩(wěn)妥拓展稅源

一是用足國家稅務(wù)總局西部大開發(fā)和民族自治地區(qū)減免企業(yè)所得稅地方分享部分等區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，吸引總部企業(yè)落戶內(nèi)蒙古，形成資金、技術(shù)、人才、稅收的匯聚效應，而不是一味地吸引分支機構(gòu)，甚至是有污染的分支機構(gòu)。二是壯大自治區(qū)龍頭企業(yè)，促進資本、技術(shù)、人才以及稅收的流入，確保相關(guān)產(chǎn)能在全區(qū)實現(xiàn)。三是在促進煤炭、化工、鋼鐵、有色、房地產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及效益的改善和稅收貢獻的增加同時，積極推動生態(tài)、環(huán)保、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大，確保稅源穩(wěn)定增長。

（三）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升貿(mào)易格局地位

加快調(diào)整升級項目庫，圍繞重點產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈謀劃推進項目建設(shè)，強化招商引資工作，引進區(qū)外投資大幅增長。加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)促進消費擴容升級。著力穩(wěn)產(chǎn)業(yè)、強鏈條、育動能，打造重點產(chǎn)業(yè)鏈，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化升級。大力推進制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展，推進服務(wù)業(yè)提質(zhì)提效。

（四）強化稅收制度創(chuàng)新，構(gòu)建橫向協(xié)調(diào)機制

一是稅法優(yōu)先的原則。凡是稅法己經(jīng)有明確規(guī)定的必須遵照稅法規(guī)定執(zhí)行。二是堅持以屬地管轄為基礎(chǔ)的基本原則,確保資源所在地政府所擁有的稅基的穩(wěn)定與完整。當涉及資源的企業(yè)來內(nèi)蒙古注冊時，一定將其作為法人給予注冊登記，不要向外推，造成利用內(nèi)蒙古資源卻在其他省份落戶的情況。三是優(yōu)先保證生產(chǎn)經(jīng)營所在地稅收利益原則,必須堅持生產(chǎn)經(jīng)營所在地稅收利益優(yōu)先的原則。

（五）重點關(guān)注資源領(lǐng)域，加強煤炭稅收監(jiān)管

資源儲量涉及一個能源地區(qū)未來的發(fā)展，也是重點經(jīng)濟和稅收產(chǎn)生的來源。一是建議在辦理工商登記時，對本地企業(yè)尤其是資源型企業(yè)設(shè)立其他關(guān)聯(lián)企業(yè)進行嚴格審核，避免稅收流失；同時鼓勵外地企業(yè)在內(nèi)蒙古設(shè)立法人企業(yè)，增加內(nèi)蒙古稅收收入。二是建議國家稅務(wù)總局完善稅收政策，將屬于煤炭生產(chǎn)企業(yè)及銷售公司作為一個整體，向購買方收取的銷售收入全部作為計稅依據(jù)征收資源稅，無論中間的銷售形式怎樣變化，均按照用煤單位支付的全部價款和價外費用作為計稅依據(jù)征收資源稅，避免企業(yè)利用關(guān)聯(lián)交易化整為零，減少資源開采地稅款流失。