我國居民貧富差距問題的生成邏輯及治理之策

姜 力

自上世紀(jì)90年代中期開始，我國居民的貧富差距迅速擴(kuò)大，基尼系數(shù)很快超過了警戒線。近些年通過對貧困人口的大力扶持，絕對貧困人口已經(jīng)不多，但還有相當(dāng)規(guī)模的群體處于貧困邊緣，貧富差距依然懸殊,直接影響到共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。破解這一難題，首先要弄清成因，明確貧富差距過大的生成邏輯，進(jìn)而尋求關(guān)鍵破解之策。

一、我國貧富差距問題生成的邏輯起點(diǎn)和邏輯條件

（一）邏輯起點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)體制改革

居民貧富差距過大問題雖然始于上世紀(jì)90年代，但其邏輯起點(diǎn)則是上世紀(jì)70年代末開始的經(jīng)濟(jì)體制改革。這是時(shí)間的起點(diǎn)，也是成因的起點(diǎn)。當(dāng)時(shí)，為了改變生產(chǎn)力水平低、物質(zhì)產(chǎn)品匱乏、城鎮(zhèn)就業(yè)困難、社會普遍貧困的經(jīng)濟(jì)狀況，為了激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，以十一屆三中全會為開端，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，提倡一部分人、一部分地區(qū)先富起來，改革傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。其中，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，率先打破了傳統(tǒng)的平均主義分配模式，個(gè)體之間的貧富差距開始拉大。之后，繼續(xù)推行的一系列改革舉措，進(jìn)一步拉大了貧富差距。自上世紀(jì)90年代中期開始，收入基尼系數(shù)超過了警戒線，我國居民間貧富差距迅速擴(kuò)大。

（二）邏輯條件：市場化環(huán)境下個(gè)人資源稟賦的差異和外部環(huán)境的失范

我國貧富差距問題是在不斷深化的市場化環(huán)境下，以個(gè)人資源稟賦的差異和外部環(huán)境的失范為邏輯條件形成的，集中體現(xiàn)在個(gè)體的生產(chǎn)要素占有、社會秩序、政府再分配等方面。

第一，生產(chǎn)要素占有的個(gè)體差異導(dǎo)致要素收入的差距。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中一系列政策制度的變革，推進(jìn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，市場體系和市場機(jī)制得以培育發(fā)展。擁有不同數(shù)量和質(zhì)量的生產(chǎn)要素的市場主體，在供求、競爭、價(jià)格等市場機(jī)制的作用下，其要素收入必然存在差距。缺乏人力資本和物質(zhì)資本、僅僅擁有簡單勞動(dòng)力或收益微薄的農(nóng)村承包地的個(gè)體，無論是自主勞動(dòng)經(jīng)營，還是受雇于他人，在市場競爭中只能獲得較低收入。與此同時(shí)，在數(shù)量或質(zhì)量上擁有優(yōu)勢人力資本或物質(zhì)資本的個(gè)體，抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較強(qiáng)，生產(chǎn)要素配置效率比較高，容易得到更多的市場進(jìn)入機(jī)會，容易獲得更高收入。在過去一個(gè)時(shí)期，投資于資本市場、房地產(chǎn)市場、礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的物質(zhì)資本得到了最大程度的增值，財(cái)產(chǎn)增值收益成為我國貧富差距擴(kuò)大的一個(gè)重要部分。

第二，前期的社會秩序失范加劇了貧富差距問題。在市場化進(jìn)程中，諸多領(lǐng)域治理之策失范，導(dǎo)致一定程度的社會秩序失范，公平公正遭受損害，權(quán)力、暴力和欺詐等斂財(cái)手段橫行一時(shí)，進(jìn)一步加劇了貧富差距。首先表現(xiàn)為公權(quán)力在不同層次分配領(lǐng)域的運(yùn)作過程，往往不夠公開透明，缺乏標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，自由裁量權(quán)大，權(quán)力的監(jiān)督約束弱化。這使公權(quán)力在市場化環(huán)境下異化為個(gè)人的權(quán)力資本，公職人員通過貪污、設(shè)租尋租或者以權(quán)經(jīng)商等途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)力資本的增值。另外，在權(quán)力失范的同時(shí)，規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序及其它方面社會秩序的制度也不夠完善，而且治理事權(quán)分散，治理缺位、虛位，這為不法者以暴力、欺詐等手段攫取財(cái)富提供了機(jī)會。其中，憑借官員庇護(hù)和暴力威脅而結(jié)成的黑惡勢力，通過敲詐勒索和不法經(jīng)營而攫取的暴利，不亞于公職人員的權(quán)力資本收益。總之，這些人獲取的灰色收入和不法收入中，相當(dāng)一部分是侵蝕國家、集體乃至個(gè)人財(cái)富的所得，一些弱者因此而貧困或更加貧困。

第三，前期的政府再分配功能失調(diào)放任了貧富差距問題。在體制轉(zhuǎn)型中，再分配政策制度沒有及時(shí)得到調(diào)整，導(dǎo)致其利益調(diào)節(jié)功能失調(diào)，未能有效縮小貧富差距。無論是再分配政策制度的設(shè)計(jì)還是實(shí)施，都沒有充分利用轉(zhuǎn)移支付和稅收手段來平衡貧富差距。在轉(zhuǎn)移支付方面，對經(jīng)濟(jì)弱勢群體的扶持力度不夠大，還存在著某些“逆向調(diào)節(jié)”。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的供給沒有實(shí)現(xiàn)均等化，城市戶籍居民獲得的公共服務(wù)多于農(nóng)村戶籍居民。由于社會保障的人群化制度模式，體制內(nèi)高收入群體的社會保障待遇高于社會低收入群體，而且大量進(jìn)入退休年齡的體制外人員沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。一些需要救助的貧困者，因?yàn)樯鐣戎鷺?biāo)準(zhǔn)偏低，或因救助資金、財(cái)政扶貧資金被截留挪用和貪污侵占，而難以擺脫貧困。在稅收方面，由于稅制設(shè)計(jì)和稅收征管環(huán)節(jié)的漏洞，缺少對富有者存量財(cái)產(chǎn)征稅的稅種，缺少收入行為陽光化的監(jiān)控手段，缺少稅務(wù)部門與相關(guān)部門的信息溝通，使得收入來源多元或隱蔽的高收入者偷逃漏稅現(xiàn)象普遍存在，一些富有者的收入和財(cái)富游離于國家稅收調(diào)控之外。

二、我國貧富差距問題的邏輯核心：治理之策失調(diào)

在任何一個(gè)時(shí)代、任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體，都存在著個(gè)人條件的差異、地域環(huán)境的差異和制度的人群傾向性，因而個(gè)人擁有的財(cái)富有所不同，社會貧富差距在所難免，但貧富差距程度卻明顯不同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的我國貧富差距很小，當(dāng)今實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的經(jīng)濟(jì)體也并非都是貧富差距過大，市場經(jīng)濟(jì)體制下的一些發(fā)達(dá)國家的貧富差距也可以保持在合理區(qū)間，而轉(zhuǎn)型期間的我國以及一些發(fā)展中國家卻出現(xiàn)了貧富差距過大問題。顯然，經(jīng)濟(jì)體制與貧富差距過大沒有必然的因果聯(lián)系。深層原因在于分配規(guī)則尤其是法律層面的分配規(guī)則是否健全、是否公正合理、是否有效實(shí)施。實(shí)際上，貧富差距在合理區(qū)間的經(jīng)濟(jì)體都有有效的制度或法治來保障財(cái)富比較公正地分配，而貧富差距過大的經(jīng)濟(jì)體都存在著分配制度失范的問題，更存在著法治失范問題，難以保證財(cái)富公正分配。

轉(zhuǎn)型期間的我國，無論是既有的政策法制規(guī)范，還是某些政策法制規(guī)范的缺失，其影響都貫穿于各分配層面和貧富差距問題形成的歷史進(jìn)程中。我國不僅存在著政策法制規(guī)范不夠明確具體、有失公平、執(zhí)行不力的問題，也存在著法律規(guī)范一度嚴(yán)重缺失的問題，更多的是通過不夠剛性、不穩(wěn)定的政策法規(guī)規(guī)章來影響個(gè)人財(cái)富分配。即使目前，這種情況依然一定程度上存在。然而，在以自由競爭、追求個(gè)人利益最大化為特征的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，面對不斷深化的市場化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和自主化社會活動(dòng)，政府對社會各利益主體及其利益分配的掌控就顯得力不從心。一方面，主要由個(gè)人素質(zhì)弱勢導(dǎo)致的初次分配層面的貧困，因再分配層面的治理之策失范而未得到妥善解決，甚至存在一定程度的逆向調(diào)節(jié)，進(jìn)一步加劇了貧富失衡。另一方面，治理之策失調(diào)導(dǎo)致權(quán)力失控、市場失序和財(cái)富再分配失調(diào)，非法獲利行為得不到有效震懾遏制，一些有悖公平公正的攫取財(cái)富行為游離于國家管控之外，進(jìn)而給一部分人提供了巨大致富空間。結(jié)果是弱勢群體的經(jīng)濟(jì)利益因得不到有力保障而貧困，強(qiáng)勢群體在侵蝕他人利益和公共利益的基礎(chǔ)上攫取暴利而富有，并成為財(cái)富分配不公和貧富差距過大的主要原因。

三、破解我國貧富差距問題重在法治完善

如果利益由權(quán)力和資本來主導(dǎo)分配，受損的只能是弱者。要改變強(qiáng)者擁有特權(quán)而弱者無權(quán)的狀況，就要加大有利于分配公平的制度供給，消除分配不公的制度根源，通過強(qiáng)有力的政策和法制規(guī)范來平衡強(qiáng)者與弱者之間不平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。同樣，要實(shí)現(xiàn)由貧富差距差距過大到貧富差距相對合理的轉(zhuǎn)變，將貧富差距控制在社會能夠承受且有利于激發(fā)個(gè)體創(chuàng)造財(cái)富的區(qū)間，必須完善、規(guī)范治理之策。然而，從前相當(dāng)一段時(shí)期，我國分配關(guān)系調(diào)整的治理之策，主要以執(zhí)行力低于法律的黨和國家的政策形式出現(xiàn)，法律制度供給不足。因此，今后除了政策的不斷完善和落實(shí)，更要把完善法治作為重點(diǎn)，進(jìn)一步提升法治理念和法治建設(shè)，讓法律在保障個(gè)人收入分配公平中發(fā)揮重大作用。既要在公正平等原則的基礎(chǔ)上，修訂原有各類規(guī)范的不當(dāng)之處，增強(qiáng)其科學(xué)性和可操作性，又要增加新的規(guī)范，還要將更多事關(guān)財(cái)富分配的政策法規(guī)上升到法律層次，更要強(qiáng)化執(zhí)法程序和執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊攫取非法個(gè)人收入的行為。要重點(diǎn)完善以下幾方面法治建設(shè)。

（一）以法治保障公共財(cái)政向貧困人口傾斜，提升其生活水平和脫貧能力

依法強(qiáng)化各級政府對貧困人口的扶持力度，經(jīng)濟(jì)貧困與能力貧困標(biāo)本兼治，輸血式扶持與造血式扶持并舉。對于經(jīng)濟(jì)貧困，除了規(guī)范和加大社會救助制度外，重點(diǎn)是打破城鄉(xiāng)界限、區(qū)域界限和職業(yè)界限，切實(shí)建立全國統(tǒng)一的全覆蓋、?；?、可流轉(zhuǎn)接續(xù)的社會保障體系，改變社會保險(xiǎn)的地方化、人群化的制度模式。中央承擔(dān)社會保障的主要責(zé)任，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)傾斜，財(cái)政投入向貧困人口傾斜，提升貧困人口的各類社會保障程度，保障貧困人口全部納入社會保障體系。對于能力貧困，除了加強(qiáng)貧困人口的基礎(chǔ)教育扶持，更要加大貧困人口職業(yè)技能教育的法治建設(shè)，確保財(cái)政投入有保證、有針對性、有實(shí)效地為貧困勞動(dòng)者提供免費(fèi)的教育培訓(xùn)，提高其基本素質(zhì)和技能，進(jìn)而提高收入水平。

（二）以法治約束公職人員以權(quán)謀私行為，減少公共利益流失和腐敗收益

依法規(guī)范權(quán)力的行使范圍、運(yùn)行程序、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，最大限度推進(jìn)公共權(quán)力公開透明，科學(xué)規(guī)范國有企事業(yè)單位管理者的權(quán)力，控制單位“內(nèi)部人”行為。除了完善已有的法律，還應(yīng)該盡快制定《財(cái)政監(jiān)督法》《公共投資法》和《轉(zhuǎn)移支付法》，加強(qiáng)政府財(cái)政支出行為的法律責(zé)任制約，以防政府掌握的財(cái)政資源異化為公職人員的私人利益；盡快制定《特許經(jīng)營權(quán)法》，以防特許經(jīng)營權(quán)的濫用。此外，要加強(qiáng)對與分配有直接關(guān)聯(lián)的其他公權(quán)的法律約束，如土地征收權(quán)、房屋強(qiáng)制拆遷權(quán)、某些重要商品和服務(wù)的政府定價(jià)權(quán)等。

在既有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，要以法治對權(quán)力監(jiān)督具體化、系統(tǒng)化，并通過強(qiáng)化人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的法治保障，對權(quán)力形成全方位、全過程監(jiān)督。

（三）以法治監(jiān)管投資者和經(jīng)營者的不良市場行為，減少財(cái)稅流失和不當(dāng)收益

在政府簡政放權(quán)的同時(shí)，市場監(jiān)管要由行政監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向法治為主，強(qiáng)化市場監(jiān)管方面的法治建設(shè)，形成完備的法制體系、高效的執(zhí)法監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，提高法制規(guī)范的可操作性和執(zhí)法力度，解決監(jiān)管事權(quán)分散、監(jiān)管缺位虛位的問題。其中，主要著力點(diǎn)是整合監(jiān)管主體。根據(jù)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職能職責(zé)的統(tǒng)籌配置，對市場監(jiān)管領(lǐng)域的綜合執(zhí)法主體、綜合執(zhí)法權(quán)限、權(quán)力種類、權(quán)力大小和執(zhí)法程序等做出適應(yīng)性的法律規(guī)范調(diào)整。相對集中監(jiān)管權(quán)，推進(jìn)綜合監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建政府之間、部門之間跨界協(xié)調(diào)合作機(jī)制，建立互聯(lián)、互通、互享的信息數(shù)據(jù)庫，開展跨部門、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的聯(lián)合監(jiān)管。

在法治建設(shè)基礎(chǔ)上，依法對各類要素市場及產(chǎn)品市場進(jìn)行監(jiān)管，依法對經(jīng)營者各類市場行為、投資者的投資與交易行為進(jìn)行監(jiān)管。嚴(yán)厲查處、懲罰不正當(dāng)競爭行為、壟斷行為、侵犯消費(fèi)者權(quán)益行為、偷稅騙稅行為，進(jìn)而遏制企業(yè)經(jīng)營者和投資者謀求的不當(dāng)利益。

（四）以法治調(diào)控富有者的財(cái)富，增強(qiáng)扶持貧困人口的財(cái)政能力

完善稅制設(shè)計(jì)，通過稅法調(diào)節(jié)不合理的高收入。健全財(cái)產(chǎn)稅法體系，對富有者較高數(shù)額的存量財(cái)產(chǎn)及其轉(zhuǎn)移的財(cái)產(chǎn)開征不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅，提高主要來自富有者的投資性收入稅負(fù)，從而彌補(bǔ)個(gè)人所得稅對財(cái)產(chǎn)流量調(diào)控過程中的不足。擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍，擴(kuò)大消費(fèi)稅稅基，將消費(fèi)稅負(fù)最終轉(zhuǎn)嫁到奢侈品消費(fèi)者身上，從而平衡收入差距。

加強(qiáng)對高收入群體的收入和財(cái)產(chǎn)監(jiān)控的法治建設(shè)，全面監(jiān)管高收入群體的偷逃漏稅行為，并加大懲罰力度。建立統(tǒng)一的高收入者電子信息檔案庫，保證收入來源和數(shù)額等信息的真實(shí)性，從而強(qiáng)化稅務(wù)部門對高收入者所得稅的監(jiān)管。同時(shí)，建立完善第三方信息報(bào)告制度，稅務(wù)部門與銀行、市場監(jiān)管、海關(guān)、房管、證券、司法等部門加強(qiáng)信息溝通、協(xié)同配合，以此解決稅務(wù)部門對高收入群體監(jiān)管的信息不對稱性。另外，減少現(xiàn)金交易，擴(kuò)大信用卡和支票收付體系，從而將收入來源多元或隱蔽的高收入者完全納入征管視域。