進(jìn)出漁港報告制度下江蘇省漁船安全監(jiān)管的思考

王春雷，王 森，張 帥，常 峰，楊林林

（1.江蘇漁港監(jiān)督局，江蘇南通 226006；2.中國水產(chǎn)科學(xué)研究院東海水產(chǎn)研究所，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部東海漁業(yè)資源開發(fā)利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，上海 200090）

漁船進(jìn)出漁港簽證制度（以下簡稱“簽證制度”）到漁船進(jìn)出漁港報告制度（以下簡稱“報告制度”）的轉(zhuǎn)變是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)的大背景下，不斷深化監(jiān)管模式改革，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化海洋漁船管理體制的重要舉措。漁船管理方式也逐步由事前管理向著事中和事后管理轉(zhuǎn)變。

為加強(qiáng)漁船進(jìn)出漁港管理，落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，便利漁船進(jìn)出漁港，加強(qiáng)捕撈漁獲物監(jiān)管，2019年初，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布通告，決定施行報告制度，并于同年4月公布廢止原《中華人民共和國船舶進(jìn)出漁港簽證辦法》［1］。報告制度是指漁船船東、船長、服務(wù)公司或其代理人通過進(jìn)出漁港報告系統(tǒng)（手機(jī)終端）向漁業(yè)行政主管部門及其漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱“漁業(yè)漁政管理部門”）報告漁船進(jìn)出漁港信息的行為。漁船進(jìn)出漁港報告與簽證在內(nèi)容上幾乎相同，涵蓋了船舶進(jìn)出港提交信息的基本要件。相比簽證制度，報告制度更加便民、高效，在掌握船舶進(jìn)出港動態(tài)，維護(hù)港區(qū)通航秩序方面具有重要作用［2］。但報告制度僅保留了漁船航次信息采集功能，加之漁業(yè)漁政管理部門應(yīng)對取消簽證制度的措施尚不完善，漁船安全監(jiān)管工作面臨新的難題。本研究以簽證制度取消、報告制度實(shí)施后存在的問題入手，以江蘇省為例，反思當(dāng)前的漁船安全監(jiān)管措施，探討新的工作思路，以適應(yīng)漁船安全監(jiān)管工作的新形勢。

1 實(shí)施情況

為做好簽證制度取消后的漁船安全監(jiān)管工作，在實(shí)施報告制度前，江蘇省漁業(yè)漁政管理部門開展了大量工作。江蘇省自2019年8月1日實(shí)施報告制度以來，除農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)定的大中型在冊海洋漁船外，小型在冊海洋漁船和涉漁鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶也同步實(shí)施了報告制度。2021年，江蘇漁港監(jiān)督局開發(fā)了江蘇版漁船進(jìn)出港報告系統(tǒng)——“江蘇漁港通”，實(shí)現(xiàn)全省所有海洋漁船在一個系統(tǒng)報告［3］。根據(jù)“江蘇船港通綜合管理協(xié)同應(yīng)用平臺”統(tǒng)計，近年來江蘇省海洋漁船進(jìn)出港報告率逐漸提高到95%以上，實(shí)現(xiàn)了從簽證制度到報告制度的順利過渡（表1）。

表1 江蘇省近年來漁船進(jìn)出漁港報告情況Tab.1 Implementation of the reporting system of fishing vessels entering and leaving fishing harbors in Jiangsu Province in recent years

2 主要優(yōu)勢

2.1 縮短出港滯港時間

報告制度實(shí)施前，出港漁民需要準(zhǔn)備多本船舶證書、船員證書到就近的簽證點(diǎn)辦理簽證手續(xù)，加上排隊等候，前后花費(fèi)的時間可能超過1 h。報告制度實(shí)施后，漁民操作手機(jī)，足不出戶，就能填報好相關(guān)信息，極大縮短了漁船的滯港時間，降低了漁船的經(jīng)營成本，提高了漁船的生產(chǎn)效率［4］。同時，基層漁業(yè)漁政管理部門不需要再花費(fèi)大量人力和物力用于辦理船舶簽證，節(jié)約了行政成本，提高了行政效率。

2.2 推動履行主體責(zé)任

報告制度明確了船長為漁船進(jìn)出漁港報告的第一責(zé)任人，漁船進(jìn)出漁港應(yīng)當(dāng)向擬進(jìn)出漁港的漁業(yè)漁政管理部門報告，并對報告內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。漁船出漁港報告之前，船東、船長要對漁船的適航性及安全性進(jìn)行自查，如實(shí)填報船舶和船員信息。漁業(yè)漁政管理部門對進(jìn)出漁港未報告或報告信息不實(shí)的情況進(jìn)行查處，推動船東、船長進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任意識，履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

2.3 提高信息管理水平

報告制度實(shí)施以來，各級漁業(yè)漁政管理部門結(jié)合船位監(jiān)控系統(tǒng)，推動船舶監(jiān)管工作向數(shù)字化、智能化、科學(xué)化發(fā)展，對漁船在港、在海動態(tài)情況的掌握也更加精準(zhǔn)。漁船安全監(jiān)管工作相比簽證制度時依靠人工校核，更加細(xì)致完善，這不僅符合現(xiàn)代管理理念下管理創(chuàng)新和科技進(jìn)步的要求，提升了漁船信息化管理水平［5］，也推進(jìn)了漁業(yè)安全監(jiān)管的轉(zhuǎn)型升級，保障了漁民群眾的生命財產(chǎn)安全。

3 存在問題

報告制度相比簽證制度在時效性、信息化等方面具有極大優(yōu)勢。但簽證制度取消后，相應(yīng)的部門規(guī)章和應(yīng)對措施卻沒有完全建立，導(dǎo)致報告制度實(shí)施的操作性不強(qiáng)，出現(xiàn)了一些新的管理問題。

3.1 船舶信息獲取困難

簽證制度下，漁船方必須到漁業(yè)漁政管理部門辦理進(jìn)出港許可手續(xù)；漁業(yè)漁政管理部門可以直接獲取船舶的所有信息，可以直接就漁船適航情況和船東船長信息進(jìn)行交互交換。報告制度實(shí)施后，面對面交互的方式不復(fù)存在。漁業(yè)漁政管理部門想要了解漁船的實(shí)際情況變得困難。在缺少現(xiàn)場監(jiān)督指導(dǎo)和明確法律制度要求的情況下，漁船進(jìn)出漁港報告信息質(zhì)量往往不高，較多漁船沒有準(zhǔn)確填寫船舶實(shí)際情況，報告信息與船舶實(shí)際情況嚴(yán)重不符［6］；報告制度實(shí)施以來，江蘇省轄區(qū)共發(fā)生各類漁船水上安全等級事故23起，其中17起漁船未實(shí)施進(jìn)出港報告，5起進(jìn)出港報告信息與船舶實(shí)際不符。

3.2 船舶安全監(jiān)管不足

簽證制度下，漁業(yè)漁政管理部門對疑似存在安全隱患、高危類型、重點(diǎn)關(guān)注的漁船，可依托簽證環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)多項安全監(jiān)管，如船員持證、職務(wù)船員適任、船舶證書有效性審查、船舶安全設(shè)施和救生設(shè)備配備、是否超員超載、船舶和船員保險是否繳納等。報告制度實(shí)施后，漁船安全監(jiān)管從全人工事前審批向信息系統(tǒng)自動校驗(yàn)為輔、現(xiàn)場檢查為主的方式轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，2022年1月1日至3月20日，江蘇省開展?jié)O船安全檢查509艘次，與出港漁船報告數(shù)相比懸殊，出港漁船檢查力度明顯不足［7］。在報告出港的2 943艘漁船中，國籍登記證書過期115艘，占比3.9%；檢驗(yàn)證書過期9艘，占比0.3%；職務(wù)船員配備不齊1 572艘，占比53.4%；船員無證書1 701艘，占比57.8%［7］。排除系統(tǒng)校驗(yàn)等因素，仍可說明安全監(jiān)管重心沒有從“事前審批”轉(zhuǎn)變到“事中事后監(jiān)管”上來，對漁船進(jìn)出港報告信息準(zhǔn)確性關(guān)注不足。

3.3 監(jiān)管系統(tǒng)融合不高

報告制度實(shí)施后，對漁業(yè)漁政管理部門收集、甄別漁船動態(tài)信息等工作提出了更高的要求?，F(xiàn)有漁船動態(tài)信息的獲取，只能通過觀察漁船北斗定位和查看進(jìn)出漁港的報告內(nèi)容。這些方式對漁船動態(tài)信息的獲取存在實(shí)時性和覆蓋性的問題。尤其當(dāng)前漁船監(jiān)管信息的集成度依然較低，各業(yè)務(wù)模塊、各層級漁業(yè)漁政管理部門自主開發(fā)的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)自成體系，數(shù)據(jù)的融合度不高。雖然為適應(yīng)報告制度，“江蘇版漁船進(jìn)出港報告系統(tǒng)”已經(jīng)將全國的漁船和船員數(shù)據(jù)整合在一個系統(tǒng)中，但這也僅僅對江蘇省的海洋漁船管理起到輔助作用，尚沒有全面綜合考慮外省籍漁船監(jiān)管的工作需求。

3.4 異地管理存在真空

由于各地港口停泊條件和作業(yè)類型、作業(yè)區(qū)域的限制，漁船流動性較大，較多漁船長期不在船籍港所在地停泊。漁船船籍港的漁業(yè)漁政管理部門除例行安全檢查工作外，很難及時掌握本港籍漁船在外的營運(yùn)作業(yè)情況。實(shí)施報告制度后，部分船籍港漁業(yè)漁政管理部門對本港籍船舶的信息掌握出現(xiàn)真空，不能對本港籍漁船實(shí)施精準(zhǔn)化的源頭管理。而靠泊港漁業(yè)漁政管理部門，由于不能及時獲取相關(guān)漁船船籍港管理安全監(jiān)管信息，極易形成監(jiān)管漏洞。目前江蘇省各級漁業(yè)漁政管理部門對異地籍漁船實(shí)施安全檢查較少。2022年1月1日至3月20日，江蘇省各地共檢查異地籍漁船60艘次，占檢查總數(shù)的11.7%；辦理異地籍漁船處罰案件13起，占漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰案件總數(shù)的12%［7］。

4 對策思考

報告制度實(shí)施后，漁業(yè)漁政管理部門不再需要承擔(dān)船舶進(jìn)出港環(huán)節(jié)適航性許可的責(zé)任，但并沒有降低漁業(yè)漁政管理部門對轄區(qū)內(nèi)漁船及其相關(guān)作業(yè)活動安全要求和監(jiān)管責(zé)任。要解決報告制度實(shí)施后出現(xiàn)的問題，加強(qiáng)漁船安全監(jiān)管有效履責(zé)，必須從提高漁船安全監(jiān)管的精準(zhǔn)性著手。

4.1 細(xì)化安全監(jiān)管制度

報告制度的實(shí)施，重新定位了漁業(yè)漁政管理部門與漁船船東、船長的權(quán)與責(zé)，對漁業(yè)漁政管理部門不再是以前“保姆式”的安全監(jiān)管要求。報告制度需要漁船船東、船長的主動參與，若是故意不報、錯報、亂報，逃避漁業(yè)漁政管理部門的安全監(jiān)管，不但加大了管理難度，同時也會加大漁船水上安全風(fēng)險［8］。近年來，與報告制度相配套的有關(guān)法規(guī)、規(guī)章、制度等相繼進(jìn)行了修訂。但還需要圍繞報告制度，從法律和制度上，進(jìn)一步明確漁業(yè)船舶船東、船長主體責(zé)任和船員崗位職責(zé)，保證漁船適航；因地因船，進(jìn)一步細(xì)化漁船進(jìn)出漁港報告規(guī)定；進(jìn)一步規(guī)范漁船編組生產(chǎn)，保證單船不出海；進(jìn)一步實(shí)施漁船安全動態(tài)監(jiān)管，做好漁船安全點(diǎn)驗(yàn)；進(jìn)一步保障漁業(yè)船舶航行作業(yè)的安全，規(guī)范漁業(yè)船舶值班標(biāo)準(zhǔn)。通過清單式的管理制度體系，為報告制度下漁船精準(zhǔn)化安全監(jiān)管提供必要的法制保障。

4.2 強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法檢查

報告制度的建立進(jìn)一步促進(jìn)了漁業(yè)漁政管理部門轉(zhuǎn)向事后管理。漁業(yè)漁政管理部門應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變管理理念，適應(yīng)時代發(fā)展要求，從管理方式到執(zhí)法模式都要適應(yīng)事中和事后管理的需要，將對漁船的安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查作為履行漁船安全監(jiān)管職責(zé)過程中的重要工作。漁業(yè)漁政管理部門對漁船的安全監(jiān)管應(yīng)充分發(fā)揮報告制度的基礎(chǔ)性作用，結(jié)合“依港管船”制度體系，聚力提升漁船的本質(zhì)安全水平，加強(qiáng)漁船登臨檢查，促進(jìn)漁船船東（船長）履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，把漁船安全隱患消除在漁港，堅決不讓問題漁船出海生產(chǎn)，有效提升漁船安全生產(chǎn)監(jiān)管效率。

4.3 優(yōu)化信息平臺建設(shè)

報告制度是依托漁船的各類監(jiān)管平臺和網(wǎng)絡(luò)信息平臺的基礎(chǔ)建立的，報告管理工作離不開信息平臺的支撐。目前的漁船進(jìn)出漁港報告系統(tǒng)主要以報告漁船的基本信息為主，校對、監(jiān)管和服務(wù)方面功能欠缺，亟待進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)方面的功能［9］。例如，建立省際間漁船數(shù)據(jù)共享機(jī)制，打造統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺接口，對外省籍漁船的動態(tài)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通；強(qiáng)化漁船安全監(jiān)管輔助技術(shù)，融入漁船參數(shù)、漁港信息、船員信息、保險信息和違法違規(guī)信息的對比，設(shè)置人性化校驗(yàn)反饋提醒等。

4.4 深化異地共管機(jī)制

報告制度下，漁業(yè)漁政管理部門要實(shí)現(xiàn)異地靠泊漁船的精準(zhǔn)化安全監(jiān)管，必須要因港、因船施策。要充分掌握船籍港和靠泊港的特點(diǎn)和漁船生產(chǎn)作業(yè)特征，確定不同時段、不同地區(qū)、不同漁船的安全監(jiān)管要求，從根本上確保漁船安全監(jiān)管水平。船籍港漁業(yè)漁政管理部門要發(fā)揮船籍港源頭管理的作用，靠泊港漁業(yè)漁政管理部門要發(fā)揮現(xiàn)場安全監(jiān)管的作用。兩地漁業(yè)漁政管理部門要建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)港口間信息數(shù)據(jù)的共享互通，及時通報安全監(jiān)管的工作情況，實(shí)現(xiàn)對漁船安全監(jiān)管的有機(jī)融合。

5 結(jié)語

報告制度的實(shí)施是漁業(yè)漁政系統(tǒng)推進(jìn)“放管服”改革的有力體現(xiàn)，適應(yīng)了漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求，有助于漁船管理。各級漁業(yè)漁政管理部門應(yīng)圍繞報告制度，推動漁業(yè)安全信息平臺建設(shè)，切實(shí)履行事中事后監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)漁船進(jìn)出港執(zhí)法檢查，嚴(yán)防海洋漁船帶“病”出海，并積極探索創(chuàng)新漁船安全精細(xì)化管控工作舉措，既能放得下，又要管得住、管得好，更好服務(wù)漁船航行生產(chǎn)，為江蘇省漁船水上安全保駕護(hù)航。