國家公園全民公益性：基于公有制的實現(xiàn)理路解析

蔡華杰

(福建師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117)

2021年10月12日，在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上，我國正式宣布設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。我國國家公園體制自試點以來一直堅持國家公園建設(shè)的三大理念：堅持生態(tài)保護第一、堅持國家代表性、堅持全民公益性。“生態(tài)保護第一”體現(xiàn)了保護國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的根本目的，“國家代表性”彰顯了國家公園體現(xiàn)國家形象、具備國家象征意義的文化功能，最終，國家公園須在全民享有自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和文化教育功能中體現(xiàn)出“全民公益性”。就此而言，在這“三位一體”的三大理念中，“全民公益性”乃是國家公園體制構(gòu)建中具有旨歸意義的理念，需要引起我們特別的重視。因此，筆者在概述全球國家公園和自然保護地概況的基礎(chǔ)上，試圖通過國家公園體制構(gòu)建中的所有制考量，探究以公有制為基礎(chǔ)的制度設(shè)計實現(xiàn)“全民公益性”的理路，包括自然資源公有制如何彰顯了“全民公益性”，以及在中國特色社會主義的具體背景下國家公園公有制的具體實現(xiàn)形式。

一、以公有為主體的全球國家公園和自然保護地概況

根據(jù)丹尼爾·布羅姆利(Daniel Bromley)的分類，產(chǎn)權(quán)可以分為四種：國家財產(chǎn)權(quán)、共有財產(chǎn)權(quán)、私人財產(chǎn)權(quán)和無財產(chǎn)權(quán)。(1)Daniel Bromley，Environment and Economy：Property Rights and Public Policy，Oxford：Basil Blackwell Press，1991，p.31.鑒于無財產(chǎn)權(quán)的國家公園是一種無意義的表述，因此，相應(yīng)地，在全球國家公園的所有權(quán)方面，大致包括了國家所有、集體所有和私人所有三種類型。那么，全球范圍內(nèi)的國家公園在所有權(quán)方面的大致情況如何？有學(xué)者指出：“除美國國家公園土地基本實現(xiàn)了國有化，其他大部分國家的土地權(quán)屬呈現(xiàn)多樣化特征。其中，英國、日本很大一部分國家公園都是私有土地，德國大部分國家公園是州政府土地和私有土地?！?2)楊銳等：《中國國家公園體制建設(shè)指南研究》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2019年，第17頁?？梢姡瑖夜珗@的所有權(quán)在全球范圍內(nèi)的確呈現(xiàn)出多樣化特征。

但總體而言，全球范圍內(nèi)的自然保護地仍然是以政府治理、國家所有為主。世界自然保護聯(lián)盟根據(jù)治理類型將自然保護地劃分為政府治理、共同治理、私人治理、原住民和地方社區(qū)治理四種類型，迄今為止，大部分自然保護地是在國有土地和水域上建立的。在已知的保護地治理類型中，政府治理類型仍占主體，數(shù)量達到207 105個，占據(jù)所有治理類型的80%以上，私人治理類型只有13103個(見圖1)，從世界不同地區(qū)的分布情況看，歐洲的政府治理類型甚至高達91.8%(見表1)。(3)IUCN：“Protected Planet Report 2020”，2021年5月19日，https:∥livereport.protectedplanet.net/chapter-6，2021年8月6日。

圖1 全球自然保護地治理類型數(shù)量(單位：個)

表1 全球不同地區(qū)治理類型分布比例 (單位：%)

迄今為止，全球大部分地區(qū)之所以在國家公園所有制的制度設(shè)計上堅持公有制，是因為防范私人開發(fā)和保障全民公益是各國創(chuàng)立國家公園的歷史初心和現(xiàn)實進展。從歷史初心的維度看，防范私人對國家公園范圍內(nèi)珍惜獨特的自然資源的開發(fā)，倡導(dǎo)國家公園成為整個國家全體公眾的共有財產(chǎn)是國家公園初創(chuàng)時的初心使命。1870年，到黃石地區(qū)進行探險的科尼利厄斯·赫奇斯(Cornelius Hedges)在一個關(guān)于黃石未來的篝火討論中，提出要阻止私人獲取和開發(fā)黃石地區(qū)的間歇泉、溫泉、瀑布以及類似的奇觀，不要在私人投機者中間進行分配，而應(yīng)被單設(shè)為一個大型的國家公園。(4)[美]羅德里克·弗雷澤·納什：《荒野與美國思想》，侯文蕙、侯鈞譯，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012年，第102-103、94頁。最早提出“國家公園”一詞的喬治·卡特琳(George Catlin)，其提倡建立的國家公園就是一個屬于國家的公園，他說：“對美國來說，她將為其文雅的公民和世界保留和展示一個多么美麗而激動人心的樣本！一個國家的公園，包括人和野獸，全都處在他們野性和清新的自然美之中！”(5)[美]羅德里克·弗雷澤·納什：《荒野與美國思想》，侯文蕙、侯鈞譯，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012年，第102-103、94頁。國家公園之父約翰·繆爾(John Muir)十分推崇普魯士、法國、日本對森林進行國有化和政府管控的保護和管理措施，指出普魯士已經(jīng)不再允許將森林轉(zhuǎn)為私人所有從而挽救了森林，法國私人所有的林地主人在砍伐森林前四個月需通知政府，而森林主管部門可以以保持山地土壤、防止土壤風(fēng)化及水土流失、保存泉眼與水道、保護海邊沙丘及海岸為理由禁止私人林地主砍伐森林，日本明治政府宣布昔日封建主所有的森林將成為國有財產(chǎn)，而在談到自己國家的森林保護時，繆爾不僅痛斥了與全民族利益進行抗爭的、代表極少數(shù)人經(jīng)濟利益的國會議員，而且呼吁為了公眾利益，只有對屬于每一個人的森林予以保護，并把剩下的每一英畝林地合并在一起由政府管理，以此作為統(tǒng)一管理政策的基礎(chǔ)。(6)[美]約翰·繆爾：《我們的國家公園》，郭名倞譯，長春：吉林人民出版社，1999年，第231-248頁。除此之外，將國家公園視為公有財產(chǎn)還直接體現(xiàn)在各國對國家公園的定義中，各國的定義都明確國家公園是為“公眾”或“每個人”提供服務(wù)。例如，英國國家公園的定義中指出，“國家公園歡迎游客，并為每個人提供體驗、欣賞和了解國家公園的特別氣質(zhì)的機會”，澳大利亞昆士蘭界定國家公園時指出其是“長期致力于讓公眾游憩、教育和激發(fā)靈感，并保護其自然屬性不被干擾”，而有的國家在界定國家公園時則明確其是公有土地，如新西蘭。(7)楊銳等：《中國國家公園體制建設(shè)指南研究》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2019年，第4-5頁。

各國不僅在歷史初心上確立了國家公園的公有屬性，而且在現(xiàn)實進展的維度上，也從各方面去實現(xiàn)國家公園的公有屬性。一方面，這突出地體現(xiàn)在盡可能讓公眾享有自然景觀、文化審美、科普教育等方面的體驗，以政府撥款為主、實行低門票或者免門票的策略成為公眾“有效”親近國家公園的政策保障；另一方面，公眾享有體驗國家公園的權(quán)利，同時也意味著有參與國家公園建設(shè)的義務(wù)，只是這種義務(wù)是通過政府主動吸納地方社區(qū)原住民參與的方式來實現(xiàn)的，盡管各國原住民參與的程度略有不同(見表2)。

表2 美國、加拿大、英國、瑞典四國國家公園門票和公眾參與政策(8) 根據(jù)國家林業(yè)局森林公園管理辦公室、中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院編著的《國家公園體制比較研究》(北京：中國林業(yè)出版社，2015年)一書整理。

二、中國國家公園體制構(gòu)建中自然資源公有制“全民公益性”效應(yīng)的理論邏輯

所有權(quán)問題不僅是全球國家公園建設(shè)中各國關(guān)注的問題，也是我國國家公園體制構(gòu)建中的重要內(nèi)容。推進國家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記是我國國家公園體制改革的重要任務(wù)，是國家公園自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面的改革。通過改革，將“進一步完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，每個自然保護地作為獨立的登記單元，清晰界定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，明確各類自然資源資產(chǎn)的種類、面積和權(quán)屬性質(zhì)，逐步落實自然保護地內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)代行主體與權(quán)利內(nèi)容，非全民所有自然資源資產(chǎn)實行協(xié)議管理”。(9)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見〉》，2019年6月26日，http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm，2021年8月14日。為此，各國家公園試點以來也在積極推進自然資源確權(quán)登記工作，以使國家公園范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)實現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的目標。然而，在產(chǎn)權(quán)改革方面，除了做好自然資源確權(quán)登記工作之外，還有一個重要任務(wù)，即在確定國家公園空間布局中，要“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”(10)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈建立國家公園體制總體方案〉》，2017年9月26日，http:∥www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm，2018年6月9日。，這是我國《建立國家公園體制總體方案》在界定國家公園內(nèi)涵時談及的要點，這與自然資源確權(quán)登記工作不同，是對自然資源在所有制層面上的規(guī)定，是更具根本性的一項要求，也就是說，無論怎樣確權(quán)登記，都必須堅持自然資源的公有制毫不動搖。

其實，我國在法律層面已經(jīng)規(guī)定了自然資源的國家所有和集體所有。《中華人民共和國憲法》第九條明文規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！?020年5月通過的《中華人民共和國民法典》第二百四十七條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜?。”第二百五十條規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但是法律規(guī)定屬于集體所有的除外?！钡诙傥迨粭l規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有?！钡诙倭畻l規(guī)定：“集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)包括：(一)法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂?！薄吨腥A人民共和國憲法》《中華人民共和國民法典》對自然資源所有權(quán)的規(guī)定，顯然一以貫之地堅持了自然資源的公有屬性，這理所當然涵蓋國家公園范圍內(nèi)的自然資源，那么，在國家公園的自然資源所有權(quán)問題上對這一基本制度的堅持具有什么樣的效應(yīng)？對此，必須將其與國家公園的理念之一“全民公益性”結(jié)合起來加以探究，從中厘清二者之間的理論邏輯關(guān)系。我們還是先從人的需要及其滿足說起。

人的需要具有自然性，有其自然生理和心理基礎(chǔ)，人在生理和心理機制作用下便產(chǎn)生吃、穿、住、行的基本物質(zhì)需要和藝術(shù)欣賞等方面的基本精神需要，滿足需要是一個社會進行產(chǎn)品供給的動因和前提，也是生產(chǎn)產(chǎn)品的目的之所在，“沒有需要，就沒有生產(chǎn)”(11)《馬克思恩格斯文集》(第8卷)，北京：人民出版社，2009年，第15頁。。產(chǎn)品的供給就是為了滿足人的需要，而人的需要不是固定不變的，而是有歷史性、動態(tài)性。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人不僅會對原有的基本物質(zhì)需要和精神需要有更高質(zhì)量的要求，也會更加注重原本處于次要地位的需要，其中就包括對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，人民群眾的需要就逐漸由“盼溫飽、求生存”發(fā)展為“盼環(huán)保、求生態(tài)”。

人的需要的滿足必須有人這一主體之外的客體的存在。一個良性社會的有效運轉(zhuǎn)就是要為人提供這一客體，我們可以將這一客體稱為“財富”，它可以表現(xiàn)為物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品。同樣地，人的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的滿足，也必須有人這一主體之外的客體的存在，相對于“財富”而言，我們可以將這一客體稱為“生態(tài)財富”，它同樣可以表現(xiàn)為“生態(tài)產(chǎn)品”，包括有形的和無形的“生態(tài)產(chǎn)品”，這些生態(tài)產(chǎn)品以其自身效用為人類提供各種服務(wù)。根據(jù)聯(lián)合國《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告》，可以將生態(tài)產(chǎn)品提供的服務(wù)分為以下四類：供給服務(wù)(例如，食物、水)、調(diào)節(jié)服務(wù)(例如，調(diào)節(jié)氣候)、文化服務(wù)(例如，精神、美學(xué))和支持服務(wù)(例如，初級生產(chǎn)、土壤形成)。在新時代，我們進行現(xiàn)代化建設(shè)，就是“要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”(12)《習(xí)近平談治國理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第362頁。。生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，要滿足人民的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，必須將其按照公共產(chǎn)品的屬性來建設(shè)或供給，也就是確保其“全民公益性”。正如習(xí)近平總書記所指出的，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”(13)中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第4頁。，這是習(xí)近平生態(tài)文明思想的基本民生觀，同時體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想的人民性特征。

國家公園的創(chuàng)建就是要滿足人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。國家公園是人類寶貴的生態(tài)財富，在如下兩個層面為人類提供廣義意義上的生態(tài)產(chǎn)品：一是具備原真性和完整性的國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)本身這一生態(tài)產(chǎn)品，其整體效用的發(fā)揮將為當代人民及其子孫后代提供生存所需的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，例如，水源供給、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功能；二是在不損害國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的前提下，人們利用國家公園范圍內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)出相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品，這主要包括三類產(chǎn)品：國家公園生態(tài)旅游觀光服務(wù)產(chǎn)品，載有國家公園標識的自然資源產(chǎn)品，以及生態(tài)科普、自然教育服務(wù)產(chǎn)品等。前一種意義上的生態(tài)產(chǎn)品是首要的，也就是說我們要通過國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護去滿足人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，保障人民的生態(tài)權(quán)益。我們也要兼顧后一種意義上生態(tài)產(chǎn)品的供給，我國國家公園的試點區(qū)是生態(tài)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，但也是經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，國家公園建設(shè)需要肩負生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、改善民生等重任，特別是要考慮擬建區(qū)域原住居民的生產(chǎn)生活需求和生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，而且通過不損害自然生態(tài)系統(tǒng)的旅游觀光、獲取載有國家公園標識的自然資源產(chǎn)品以及接受生態(tài)科普和自然教育服務(wù)，人民能夠親近自然、體驗自然、了解自然，從而滿足對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。

國家公園這兩類生態(tài)產(chǎn)品的供給要體現(xiàn)“全民公益性”，意味著國家公園的全民共享性，即讓廣大公眾，不分年齡、民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、收入水平，都享有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，獲得自然環(huán)境教育和親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。那么，我們?nèi)绾螌崿F(xiàn)國家公園這兩類生態(tài)產(chǎn)品的有效供給，并體現(xiàn)“全民公益性”呢？不同學(xué)科的探究路徑各不相同，筆者試圖從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系兩個維度加以分析。

如前所述，要滿足人的需要，就要生產(chǎn)財富。所謂財富，就是人類通過自身勞動創(chuàng)造滿足人類需要的客體，這一客體通過自己的屬性或者效用，即使用價值來滿足人類的需要。從生產(chǎn)力的維度看，一般是通過“發(fā)展生產(chǎn)力”的辦法來實現(xiàn)，即通過提升改造生態(tài)環(huán)境的能力來為人類供給更多更好的財富，包括物質(zhì)財富和精神財富。但為了滿足人的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要則不同，生態(tài)財富的供給不是通過傳統(tǒng)意義上的發(fā)展生產(chǎn)力，即增強對生態(tài)環(huán)境的改造力度來實現(xiàn)的，反而是通過保護生態(tài)環(huán)境來實現(xiàn)的。保護生態(tài)環(huán)境又內(nèi)在要求改善生態(tài)環(huán)境，只有做到保護生態(tài)環(huán)境和改善生態(tài)環(huán)境，才能為人們提供“生態(tài)財富”以及“生態(tài)產(chǎn)品”。“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！?14)中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第4頁。所以，與通過開發(fā)改造生態(tài)環(huán)境意義上的發(fā)展生產(chǎn)力，提供財富滿足人們的需要不同，在此，是通過保護生態(tài)環(huán)境和改善生態(tài)環(huán)境意義上的“保護生產(chǎn)力”，提供生態(tài)財富滿足人民的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，因此，也是在此意義上的“保護生產(chǎn)力”，才能實現(xiàn)國家公園兩類生態(tài)產(chǎn)品的有效供給。就此而言，《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》中提出的“以自然恢復(fù)為主，輔以必要的人工措施，分區(qū)分類開展受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。建設(shè)生態(tài)廊道、開展重要棲息地恢復(fù)和廢棄地修復(fù)。加強野外保護站點、巡護路網(wǎng)、監(jiān)測監(jiān)控、應(yīng)急救災(zāi)、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保護管理設(shè)施建設(shè)，利用高科技手段和現(xiàn)代化設(shè)備促進自然保育、巡護和監(jiān)測的信息化、智能化。配置管理隊伍的技術(shù)裝備，逐步實現(xiàn)規(guī)范化和標準化”這些“加強自然保護地建設(shè)”意見(15)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見〉》，2019年6月26日，http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm，2021年8月14日。，均屬于“保護生產(chǎn)力”范疇的具體舉措。

通過保護生產(chǎn)力為人類提供生態(tài)財富來滿足優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，只是滿足這一需要的前提，因為“使用價值只是在使用或消費中得到實現(xiàn)”(16)《馬克思恩格斯文集》(第5卷)，北京：人民出版社，2009年，第49頁。，像國家公園這樣的生態(tài)財富，及其所提供的各類生態(tài)產(chǎn)品，構(gòu)成其物質(zhì)內(nèi)容的使用價值僅僅是“可能的使用價值”，在未被人使用或者消費的情況下就沒有轉(zhuǎn)變成“現(xiàn)實的和起作用的使用價值”，財富不僅有構(gòu)成其物質(zhì)內(nèi)容的、體現(xiàn)人與物之間關(guān)系的使用價值，還有體現(xiàn)人與人之間關(guān)系的價值形式，財富就是一個二重物。要獲取生態(tài)財富，就必須考慮其價值形式所體現(xiàn)的人與人之間的關(guān)系，其中最根本的就是生產(chǎn)關(guān)系。一個社會的生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)由生產(chǎn)資料所有制、產(chǎn)品分配方式以及由此形成的人與人之間的關(guān)系三個部分構(gòu)成，在這其中，起決定性作用的是生產(chǎn)資料所有制，因此，自然資源的所有制問題就凸顯出來了。

從生產(chǎn)關(guān)系的視角考慮財富的獲取，涉及生產(chǎn)資料所有制與分配之間的關(guān)系，即人與人之間在財富的分配、消費方面的關(guān)系取決于人與人之間在占有生產(chǎn)資料方面的關(guān)系。馬克思指出，在生產(chǎn)與分配之間的關(guān)系上，似乎分配先于生產(chǎn)、決定生產(chǎn)，但實則相反，“分配的結(jié)構(gòu)完全決定于生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)。分配本身是生產(chǎn)的產(chǎn)物，不僅就對象說是如此，而且就形式說也是如此。就對象說，能分配的只是生產(chǎn)的成果，就形式說，參與生產(chǎn)的一定方式?jīng)Q定分配的特殊形式，決定參與分配的形式”(17)《馬克思恩格斯全集》(第30卷)，北京：人民出版社，1995年，第36頁。。同樣地，在生產(chǎn)與消費的關(guān)系上，馬克思也指出，“消費資料的任何一種分配，都不過是生產(chǎn)條件本身分配的結(jié)果；而生產(chǎn)條件的分配，則表現(xiàn)生產(chǎn)方式本身的性質(zhì)”(18)《馬克思恩格斯全集》(第25卷)，北京：人民出版社，2001年，第20頁。，這里的“生產(chǎn)條件的分配”指的就是生產(chǎn)資料所有制。

那么，從生產(chǎn)關(guān)系的視角考慮生態(tài)財富的獲取，同樣涉及生產(chǎn)資料所有制與分配之間的關(guān)系，即生產(chǎn)生態(tài)財富所需的自然資源歸誰所有與生態(tài)財富的分配、消費之間的關(guān)系。生態(tài)財富在人與人之間的分配關(guān)系，是由一定社會的自然資源所有制基礎(chǔ)所決定的。人與人之間在占有自然資源方面形成的關(guān)系，決定了生態(tài)財富的分配關(guān)系、交換關(guān)系和消費關(guān)系，反之，生態(tài)財富的分配關(guān)系、交換關(guān)系和消費關(guān)系又體現(xiàn)著人與人之間占有自然資源的關(guān)系。

當我們在談?wù)撟鳛樯鷳B(tài)財富的國家公園的“全民公益性”時，實際上談?wù)摰木褪侨绾巫尮姟胺峙洹焙汀跋M”到國家公園的兩類生態(tài)產(chǎn)品，因此，這就涉及國家公園的所有制與分配、消費之間的關(guān)系。那么，從生產(chǎn)關(guān)系的維度看，是應(yīng)以私有制為基礎(chǔ)的制度設(shè)計，還是以公有制為基礎(chǔ)的制度設(shè)計能實現(xiàn)國家公園兩類生態(tài)產(chǎn)品的有效供給，并實現(xiàn)其“全民公益性”呢？

新自由主義從私有企業(yè)經(jīng)營效率優(yōu)于公有企業(yè)、市場調(diào)節(jié)優(yōu)于政府干預(yù)的信條出發(fā)，在創(chuàng)建國家公園及其與之相關(guān)的生態(tài)產(chǎn)品方面，力主讓私營組織和市場機制進行供給和調(diào)節(jié)。哈耶克認為：“天然公園、自然保護等等與市政當局小規(guī)模提供的消遣機會是同一種類的東西，要說明的是，它們應(yīng)盡可能由自愿組織(例如英國的國家信托基金會)提供，而不是通過政府的強制性力量?！?19)[英]弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2012年，第553頁。哈耶克在這里提到的英國國家信托基金會，是由歐克塔維亞·希爾(Octavia Hill)、羅伯特·亨特(Robert Hunter)和哈德威克·拉恩斯雷(Hardwicke Rawnsley)三人于1895年創(chuàng)辦的英國的最大公益信托組織。它擁有350多處遺產(chǎn)，包括許多歷史悠久的房屋和花園，工業(yè)古跡和社會歷史遺址。該組織也是英國最大的土地所有者之一，擁有超過370.5萬畝的土地，包括許多自然美景。但是，并不是所有的新自由主義者都認為這樣的公園必須由行業(yè)性組織來提供，例如，米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)以“嚴格地自愿交換是非常昂貴”為理由，認為識別從市立公園中獲得好處的人們和向那些獲得好處的人們收費是非常困難的事情，因此，市立公園無法由私營組織進行供給，可以由政府來提供，但是，國家公園卻另當別論：“黃石公園的入口是很少的，大多數(shù)人來到公園，都得停留一定的時間，所以完全可以建立收費棚和收門票?，F(xiàn)在的確是這樣做了，雖然收費不足以維持整個的開支。假使公眾對這種活動具有足夠的為之而付錢的需要，那么，私營企業(yè)肯定會有積極性來提供這些公園。當然，許多這種性質(zhì)的私營企業(yè)目前是存在的。我自己看不出有任何能為這個領(lǐng)域中的政府活動提供理由的鄰近影響或重要的壟斷影響?！?20)[美]米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，北京：商務(wù)印書館，2004年，第37頁。所以，在新自由主義的影響下，國家公園的私有模式，以及私營組織以特許經(jīng)營的方式供給國家公園相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品的方式得以不斷發(fā)展。不僅如此，新自由主義的“涓滴”理論還被應(yīng)用到國家公園及其生態(tài)財富的生產(chǎn)中，認為市場所引發(fā)的不平等和要素稟賦結(jié)構(gòu)的變化將產(chǎn)生更強的激勵結(jié)構(gòu)，窮人也可以從生態(tài)財富的增長中獲益，也就是自動實現(xiàn)生態(tài)財富從富人到窮人的“涓滴”效應(yīng)。這樣一來，問題就僅僅是增加生態(tài)財富的供給即可，國家公園的私有模式和市場機制的運行發(fā)展也由此獲得了合法性。

不可否認，從全球范圍來看，也不乏私有國家公園得到很好創(chuàng)建和管理的例子。世界自然保護聯(lián)盟也認為，僅有公有的自然保護地還不足以實現(xiàn)《生物多樣性公約》的“愛知生物多樣性目標”的第11個目標，而“私有自然保護地”是實現(xiàn)這個目標的重要組成部分。盡管如此，將國家公園建立在私有制基礎(chǔ)上，其“全民公益性”效應(yīng)的發(fā)揮依然存在一定的困境。一方面，私有國家公園的成功有賴于私人主體的生態(tài)中心主義道德價值觀，私人主體承認自然的內(nèi)在價值，秉承對國家公園的熱愛和社會責(zé)任感，做出創(chuàng)建和保護國家公園的承諾，而這種從抽象的道德層面出發(fā)論證私有國家公園的必要性只能將國家公園的創(chuàng)建和保護建立在抽象道德原則的幻影之上，國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性會存在由于私人主體道德價值觀動態(tài)變化而遭受破壞的風(fēng)險。由此一來，“全民公益性”無從談起；另一方面，新自由主義只是從“效率”入手，從生產(chǎn)力的視角考慮私有模式和市場機制能帶來作為使用價值的生態(tài)財富的增長及其涓滴效應(yīng)，而不質(zhì)疑私有制和市場失靈將造成生態(tài)財富分配不平等的后果。分配不平等就意味著國家公園作為生態(tài)財富，其“全民公益性”無法得到實現(xiàn)。國家公園的性質(zhì)是一種公共產(chǎn)品，應(yīng)具有非排他性和非競爭性的屬性，而一旦將國家公園建立在私有制的基礎(chǔ)上，這兩方面的屬性將遭到侵蝕，我們可以從國家公園提供的兩類生態(tài)產(chǎn)品中探查到這種侵蝕：一是具備原真性和完整性的國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)如果歸屬私人所有，就意味著私人主體完全有權(quán)排斥其他主體及其子孫后代“分配”和“消費”國家公園的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，從而違反“非排他性”原則；二是國家公園如果歸屬私人所有，由私人主體利用國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)而開發(fā)出相應(yīng)的生態(tài)旅游觀光服務(wù)產(chǎn)品，載有國家公園標識的自然資源產(chǎn)品，以及生態(tài)科普、自然教育服務(wù)產(chǎn)品，意味著私人主體完全擁有這些產(chǎn)品的所有權(quán)，而其他主體，特別是參與生產(chǎn)這些生態(tài)產(chǎn)品的勞動者(如受雇于私營旅游公司的原住民群體)只能獲得相當于自己勞動力價值的必要勞動所創(chuàng)造的價值，即工資，而由其剩余勞動所創(chuàng)造的剩余價值將全部為私人主體占有，這就可能導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)中分配的不平等性，以及在市場利潤最大化的調(diào)控下由于高收入群體有能力多消費此類產(chǎn)品而影響了低收入群體的消費，從而違反“非競爭性”原則。這樣一來，在國家公園體制構(gòu)建中，如果以私有制為基礎(chǔ)，勢必偏離其“全民公益性”的初衷。

因此，我們必須毫不動搖地堅持以自然資源公有制為基礎(chǔ)的制度設(shè)計來創(chuàng)建和保護國家公園。自然資源公有制從根本上改變了社會的生產(chǎn)關(guān)系，重構(gòu)和調(diào)整了社會成員的分配、交換和消費關(guān)系，國家公園整體及其范圍內(nèi)的所有自然資源一律屬于全體社會成員共同享有，這一基本制度體現(xiàn)的“全民公益性”表現(xiàn)在以下三個方面：

一是從“共有”的意義上看，全體社會成員是國家公園的最高所有者。在社會主義生態(tài)文明的條件下，自然資源公有制意味著全體社會成員是享有經(jīng)濟、政治、社會和生態(tài)權(quán)利的最高主體，國家公園理所當然也歸全體社會成員所擁有，是最高的占有主體，這是最根本的特征。

二是從“共建”的意義上看，全體社會成員在創(chuàng)建和保護國家公園過程中具有主體性。在社會主義生態(tài)文明的條件下，自然資源歸屬全體社會成員共同所有，他們在利用開發(fā)自然資源的過程中充分表達自己的意志，發(fā)揮主人翁精神，行使當家作主的權(quán)利，一部分人不再只是為了少數(shù)人的利益而從事異化勞動。因此，當獲取優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要成為全體社會成員的需要時，創(chuàng)建和保護國家公園本身就成為全體社會成員主體性的一種表達，在這種情況下，正如馬克思所指出的，“社會化的人，聯(lián)合起來的生產(chǎn)者，將合理地調(diào)節(jié)他們和自然之間的物質(zhì)變換，把它置于他們的共同控制之下”(21)《馬克思恩格斯文集》(第7卷)，北京：人民出版社，2009年，第928頁。，全體社會成員將在優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要之下，以主人翁的精神，以高度的自覺性、主動性和創(chuàng)造性，加強合作共同創(chuàng)建和保護國家公園。

三是從“共享”的意義上看，全體社會成員在全社會范圍內(nèi)享有國家公園相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品。在社會主義生態(tài)文明的條件下，全體社會成員聯(lián)合起來組成共同體共同占有自然資源，從而也成為自然資源產(chǎn)品的占有者和支配者，這意味著全體社會成員在使用自然資源與享有其產(chǎn)品方面，實現(xiàn)了權(quán)利上的平等關(guān)系，避免了一部分人由于掌握了自然資源的所有權(quán)而排斥別人享用自然資源，或者在生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的過程中為了私人利益而占有別人的剩余勞動。因此，這也就意味著國家公園的兩類生態(tài)產(chǎn)品，包括其提供的自然生態(tài)系統(tǒng)本身，以及依托國家公園范圍內(nèi)的自然資源而開發(fā)出的休閑游憩、文化服務(wù)、自然教育等生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)由全體社會成員占有和享用。

三、中國國家公園體制構(gòu)建中自然資源公有制的實現(xiàn)形式

自然資源公有制是社會主義生態(tài)文明的基本特征。而處于社會主義初級階段的中國特色社會主義，現(xiàn)階段的自然資源公有制不可能采取純粹的、完全的形式，即不可能采取全體社會成員共同所有的形式，也就是其公有化的程度會因為生產(chǎn)力發(fā)展水平的高低而相應(yīng)呈現(xiàn)高低的差別，從而出現(xiàn)自然資源公有制的多種實現(xiàn)形式。所以，如果說自然資源公有制是社會主義生態(tài)文明的所有制基礎(chǔ)，那么，可以說，自然資源公有制的多種實現(xiàn)形式是處于社會主義初級階段的中國特色社會主義生態(tài)文明的所有制特征。從目前的情況來看，自然資源公有制主要體現(xiàn)為自然資源的全民所有制和集體所有制，而全民所有制又由國家作為全民代表采取國家所有制的形式，顯然，全民所有制在公有化的程度上高于集體所有制。國家公園范圍內(nèi)的自然資源同樣也是以這兩種形式存在，即國家所有和集體所有并存，而國家公園范圍內(nèi)以自然資源為依托的企業(yè)也同樣包括國有企業(yè)和集體企業(yè)，它們從事生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)。

在社會主義初級階段，自然資源公有制在國家公園中的不成熟性，具體體現(xiàn)為兩個方面：一是由于歷史原因，除了三江源國家公園所有土地都屬于國家所有，其余國家公園內(nèi)都分布有不少的集體土地和林地。在土地方面，錢江源國家公園、武夷山國家公園和南山國家公園體制試點區(qū)的集體土地面積均超過了50%，其他國家公園也或多或少存在一定比例的集體土地，即使全部土地為國有土地的三江源國家公園，試點區(qū)范圍內(nèi)的土地也幾乎長期承包給牧民或農(nóng)民(見表3)。在林地方面，錢江源國家公園體制試點區(qū)35萬畝山林中有27.5萬畝集體林地，涉及2.6萬余名村民的利益(22)人民論壇專題調(diào)研組：《錢江源國家公園體制試點的創(chuàng)新與實踐》，《人民論壇》2020年第29期，第102-105頁；錢關(guān)鍵、汪宇露：《錢江源國家公園探索體制試點創(chuàng)新》，2020年10月15日，http:∥www.forestry.gov.cn/main/5497/20201015/085035592885068.html，2021年8月6日。；南山國家公園共有林地82.57萬畝，其中集體林地54.36萬畝，占比65.84%(23)國家發(fā)展和改革委員會社會司：《國家公園體制試點進展情況之十——南山國家公園》，2021年4月26日，https:∥www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/202104/t20210426_1277474.html，2021年8月6日。。

表3 國家公園體制試點區(qū)所有權(quán)結(jié)構(gòu)(24) 根據(jù)各國家公園總體規(guī)劃和試點方案等公開資料整理。

二是由于社會主義初級階段勞動的性質(zhì)以及為適應(yīng)市場經(jīng)濟一般規(guī)律的要求，國有企業(yè)和集體企業(yè)以自主經(jīng)營、自負盈虧的方式生產(chǎn)上述國家公園第二類意義上的生態(tài)產(chǎn)品，還存在生態(tài)產(chǎn)品由局部勞動者或個體勞動者占有、體現(xiàn)局部利益和個體利益，以及采取特許經(jīng)營的方式引入非公有制企業(yè)參與經(jīng)營的情形。在社會主義初級階段，在勞動的性質(zhì)方面，還存在著腦力勞動與體力勞動的差別，勞動還是人的謀生手段，尚未達到共產(chǎn)主義社會條件下滿足人的需要的程度，正如列寧所指出的，在此情形下，必然存在“冷酷地斤斤計較，不愿比別人多做半小時工作，不愿比別人少得一點報酬的狹隘眼界”(25)《列寧專題文集 論社會主義》，北京：人民出版社，2009年，第36頁。，為此，勞動產(chǎn)品還得實行按勞分配的原則，以直接的物質(zhì)利益分配鼓勵勞動者勞動的積極性。因此，國有企業(yè)就存在勞動產(chǎn)品由局部勞動者占有體現(xiàn)局部利益的情形，集體企業(yè)就存在勞動產(chǎn)品由個體勞動者占有體現(xiàn)個體利益的情形。同時，也是為了鼓勵勞動者勞動的積極性，國有企業(yè)和集體企業(yè)還需遵循市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求做好產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的改革，成為市場主體，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧，以此在國家所有或集體所有的前提下，引導(dǎo)企業(yè)在市場競爭中提高經(jīng)營效率獲取更多的合法利益。同樣地，在堅持自然資源國家所有和集體所有的前提下，以特許經(jīng)營的方式將某些生態(tài)產(chǎn)品的供給交由非公有制企業(yè)進行經(jīng)營管理，將其經(jīng)營管理的收入以一定比例留在這些企業(yè)也是激勵勞動者勞動積極性的方式之一。

為了體現(xiàn)自然資源公有制的“全民公益性”，必須繼續(xù)探索優(yōu)化自然資源公有制的實現(xiàn)形式。針對第一種情形，《建立國家公園體制總體方案》明確要求“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”，而“主體地位”實現(xiàn)的最直接體現(xiàn)是逐步提高與全民所有最為接近的國有自然資源資產(chǎn)的比重，提高國家公園內(nèi)國有土地的占比，這是從數(shù)量意義上的主體地位的實現(xiàn)。但如上所述，我國國家公園內(nèi)還存在大量的集體土地，如果不顧一切后果將集體土地變更為國有土地，這勢必影響到集體土地上原住民的生產(chǎn)生活等各方面利益，造成生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展、社會民生之間的沖突。除了從數(shù)量意義上體現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)的主體地位，還要進一步探索在不變更集體所有制的前提下如何體現(xiàn)“主體地位”。就此而言，這種“主體地位”的實現(xiàn)可以表現(xiàn)為對集體土地的“控制權(quán)”，即保證集體土地按照國家公園建設(shè)的要求進行總體規(guī)劃，實現(xiàn)國家對集體土地的控制。從目前各國家公園體制試點區(qū)的情況(見表4)來說，也就相應(yīng)地分為絕對數(shù)量意義和實際控制意義上的兩種處置方式。

表4 國家公園體制試點區(qū)集體土地處置方式

一是采取絕對數(shù)量意義上的處置方式，將位于核心保護區(qū)的集體土地和自然資源，在征求其所有權(quán)人的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地和自然資源，由國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一管理，如果協(xié)商不成，則依法對土地和自然資源進行征收并給予生態(tài)補償，這主要適用于核心保護區(qū)的集體土地。例如，為加強集體林地管護，南山國家公園體制試點區(qū)采取了兩項舉措：第一，實施公益林區(qū)劃調(diào)整。將試點區(qū)內(nèi)25萬余畝符合補充區(qū)劃的集體林地，整體納入生態(tài)公益林、天然林保護工程范圍。第二，實施集體林“租賃+補償”的流轉(zhuǎn)機制。推行集體林“三權(quán)分置”改革，出臺《集體林經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及生態(tài)補償實施方案》等規(guī)定，在不改變林地和林木所有權(quán)及其用途的前提下，以每畝每年20元的標準租賃，將經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)至南山國家公園管理局。同時，將集體公益林、天然林補償標準分別由每畝每年15.5元、13.5元提高至每畝每年30元?，F(xiàn)已申請流轉(zhuǎn)登記集體林3000余戶23萬畝，試點區(qū)集體林地統(tǒng)一管理比例達60%以上，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶年均增收3500元。其中，單戶流轉(zhuǎn)面積最多的達1500余畝，年增收7.5萬元。(26)國家發(fā)展和改革委員會社會司：《國家公園體制試點進展情況之十——南山國家公園》，2021年4月23日，https:∥www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/202104/t20210426_1277474.html，2021年8月6日。

二是采取實際控制意義上的處置方式，將核心保護區(qū)外的集體土地和自然資源，由國家公園管理機構(gòu)和集體組織通過合作協(xié)議的方式進行統(tǒng)一管理，這主要適用于核心保護區(qū)之外的集體土地。例如，錢江源國家公園體制試點區(qū)創(chuàng)新了保護地役權(quán)改革，實現(xiàn)資源統(tǒng)管。試點區(qū)在不改變森林、林木、林地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，先由農(nóng)戶或村民小組自行委托村民委員會管理、再由村民代表大會集體表決形成決議，將使用權(quán)和管理權(quán)統(tǒng)一授權(quán)錢江源國家公園管理局，明確約定權(quán)利義務(wù)，通過一定的經(jīng)濟補償限制權(quán)屬所有者的行為，實現(xiàn)試點區(qū)內(nèi)的集體林地統(tǒng)一由錢江源國家公園管理局管理。目前，已全面完成體制試點區(qū)集體林權(quán)地役權(quán)改革，區(qū)內(nèi)集體林地地役權(quán)補償標準提高到每畝48.2元。其中包括公共管護和管理費用每畝5元、地役權(quán)補償資金每畝43.2元，地役權(quán)補償資金由省財政從省森林生態(tài)效益專項資金中列支，將隨省公益林補償資金的增長同步增長。所涉及的3757戶農(nóng)戶已全部簽訂了集體林地地役權(quán)合同。通過地役權(quán)管理，實現(xiàn)了試點區(qū)內(nèi)重要自然資源的統(tǒng)一管理，讓屬地農(nóng)民真正從生態(tài)保護中獲得紅利。(27)國家發(fā)展和改革委員會社會司：《國家公園體制試點進展情況之八——錢江源國家公園》，2021年4月25日，https:∥www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/202104/t20210425_1277250.html，2021年8月6日。

當然，國家公園體制試點區(qū)并不是單一地采取上述其中某一種處置方式。在武夷山國家公園體制試點區(qū)，一方面，采取絕對數(shù)量意義上的處置方式，通過創(chuàng)新重點區(qū)域商品林贖買機制，對重點區(qū)域的商品林，在林農(nóng)自愿的前提下，對禁伐林木的所有權(quán)進行贖買，按照國有生態(tài)公益林進行保護管理，目前已完成商品林贖買2249畝；另一方面，也采取實際控制意義上的處置方式，既通過完善已有的資源有償使用機制，對7萬余畝集體山林實行“兩權(quán)分離”管理，即山林所有權(quán)歸村民，使用管理權(quán)歸國家公園管理機構(gòu)，有償使用費以景點門票收入及雙方商定的基數(shù)，每年按景點門票收入增長比例遞增，又通過建立地役權(quán)保護管理機制，在林農(nóng)自愿的前提下，與建陽區(qū)黃坑鎮(zhèn)坳頭村簽訂毛竹林地役權(quán)管理協(xié)議，國家公園管理局對1.02萬畝毛竹林行使統(tǒng)一經(jīng)營管理權(quán)，按照協(xié)商的標準予以補助，對9242畝人工商品林簽訂停伐補助協(xié)議，參照天然林停伐補助的標準進行補助。(28)何思源、蘇楊：《武夷山試點經(jīng)驗及改進建議：南方集體林區(qū)國家公園保護的困難和改革的出路》，《生物多樣性》2021年第3期，第321-324頁。

針對第二種情形，應(yīng)認識到這是在現(xiàn)階段我國自然資源公有制實現(xiàn)與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的形式，即國家或集體所有，企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，并適時引入社會資本以補充國有、集體資本的不足。但在中國特色社會主義生態(tài)文明的視域下，我們要探討的不僅僅是企業(yè)如何進一步更好地有效運作提供更多生態(tài)產(chǎn)品的問題，更應(yīng)該關(guān)注國有企業(yè)、集體企業(yè)和社會資本如何在當前的運行中更好地行走在“社會主義康莊大道”上，讓三者在國家公園范圍的自然資源公有制下，更好地服務(wù)于國家公園“全民公益性”的基本目標，對此，要做到：

一是堅持自然資源的公有制，意味著黨和政府在推進國家公園建設(shè)中的主體地位和主導(dǎo)作用，并以此成為國家公園“全民公益性”的根本保障。因此，堅持自然資源的公有制，就是要堅持、加強和完善中國共產(chǎn)黨對國家公園體制改革的全面領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)做好頂層設(shè)計。

自然資源公有制是國家公園“全民公益性”的基礎(chǔ)制度和保障，但僅有這一制度并不能自動實現(xiàn)國家公園“全民公益性”的基本目標。自然資源公有制的設(shè)置雖然已經(jīng)確立了全體社會成員的主體性，優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的主體需要會引導(dǎo)全體社會成員展開環(huán)境友好型的實踐活動，但我國大多數(shù)擬建國家公園往往位于不發(fā)達地區(qū)，對更好物質(zhì)生活的需要還是地方原住民需要結(jié)構(gòu)的重要組成部分，特別是在生態(tài)旅游開發(fā)等特許經(jīng)營項目的影響下，“無限致富”的念頭會逐漸滲入原住民的需要結(jié)構(gòu)中。且如前所述，在自然資源公有制不成熟、不純粹的情況下，其具體實現(xiàn)形式還存在著短期利益和局部利益的現(xiàn)象，這勢必與國家公園的長遠大計存在一定的矛盾和沖突，進而影響到其基本目標的實現(xiàn)。

對此，必須把堅持自然資源的公有制與黨對國家公園體制改革的全面領(lǐng)導(dǎo)緊密結(jié)合起來。黨對國家公園體制改革的全面領(lǐng)導(dǎo)，可以在正確認識和把握自然規(guī)律和生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的基礎(chǔ)上發(fā)揮上層建筑的反作用。將黨自覺的綠色化的意識形態(tài)，即把滿足人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要納入執(zhí)政宗旨，貫穿到國家公園體制改革的進程中，發(fā)揮黨中央的權(quán)威和總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，充分調(diào)動各方面的積極性，開展戰(zhàn)略規(guī)劃和科學(xué)決策，將國家公園體制改革中出現(xiàn)的短期利益和長遠利益、局部利益和整體利益有效統(tǒng)一起來，從而確保改革的正確方向性和目的性，特別是對已經(jīng)存在和未來可能出現(xiàn)的以下兩種情況具有重要的規(guī)制作用：第一，國家公園試點區(qū)部分群眾對國家公園理念還存在將其與一般公園相提并論的誤解，或者由于觸及其自身經(jīng)濟利益而產(chǎn)生消極抵觸的情況下，要發(fā)揮基層黨組織的作用進行積極教育和引導(dǎo)；第二，對于未來可能出現(xiàn)的從自然資源所有權(quán)中剝離出為生態(tài)友好型組織或私人持有的承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)時，他們以承包權(quán)行使者或經(jīng)營權(quán)行使者的身份在對國家公園進行“公益治理”的過程中，為了避免其可能出現(xiàn)為了爭取社會資金援助而放寬國家公園建設(shè)標準的情形，黨和政府以自然資源的所有權(quán)行使者的身份對其進行規(guī)制就理所當然。最后，當然也要注意把黨的領(lǐng)導(dǎo)和尊重群眾的首創(chuàng)精神結(jié)合起來，特別是國家公園范圍內(nèi)原住民在生產(chǎn)生活實踐中形成的生計型傳統(tǒng)生態(tài)智慧，把自上而下的頂層設(shè)計與自下而上的探索實踐有機結(jié)合起來。

二是堅持自然資源的公有制，意味著所有權(quán)人的到位和歸位。國家公園管理局要嚴格監(jiān)督各個國家公園中的地方政府和各種類型企業(yè)，不使國家公園成為地方政府的搖錢樹，不僅讓各種類型的企業(yè)只是承擔起符合市場經(jīng)濟一般規(guī)律要求的自主經(jīng)營、自負盈虧的個人責(zé)任，還應(yīng)當采取必要的、合適的“命令控制型”措施，讓各類企業(yè)承擔起社會規(guī)定與集體規(guī)定的責(zé)任。

特別是參與特許經(jīng)營的企業(yè)，應(yīng)清醒地認識到其只是獲得了自然資源的使用權(quán)或者承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)而不是所有權(quán)，其生產(chǎn)的目的應(yīng)當從屬于全體社會成員這一“所有者”的利益，即公共利益，國家公園管理局必須明確企業(yè)生產(chǎn)目的是為全體社會成員提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品而不是利潤至上。對此，必須將企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動置于國家公園管理局預(yù)先設(shè)計好的“生態(tài)保護優(yōu)先”“全民公益性”等總體目標之下，不能完全讓其根據(jù)市場經(jīng)濟的價值規(guī)律進行自發(fā)調(diào)節(jié)，而應(yīng)對生產(chǎn)、交換、分配、消費等方面進行統(tǒng)一計劃，以指令性計劃來限制企業(yè)的自發(fā)性經(jīng)營活動。在“生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、生產(chǎn)多少”等方面應(yīng)有計劃地加以制定，科學(xué)確定什么樣的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)由企業(yè)提供(即編制合理的特許經(jīng)營目錄、制定國家公園內(nèi)建設(shè)項目負面清單)，雇傭多少比例的原住民參與生產(chǎn)經(jīng)營，生產(chǎn)多少的生態(tài)產(chǎn)品使其生產(chǎn)行為不超過國家公園的生態(tài)承載能力。在交換比例上，應(yīng)根據(jù)收入水平，以“親民”的價格讓公眾獲取游憩、體驗自然的機會，同時要根據(jù)不同國家公園的生態(tài)承載能力，以命令控制手段管控客流。在分配領(lǐng)域，應(yīng)當確定好收益在國家、企業(yè)、個人三者之間的恰當分配關(guān)系，合理提高個人收益，特別是要注意保障原住居民的合法收益。在上述領(lǐng)域的計劃下，同時也意味著對全體社會成員的消費對象進行了統(tǒng)一配置，使國家得以作為生態(tài)產(chǎn)品的責(zé)任主體，通過政府和企業(yè)的共同作用，讓全體社會成員的生態(tài)權(quán)益得以保證。

本文探究了國家公園范圍內(nèi)自然資源公有制對于實現(xiàn)國家公園“全民公益性”的理論邏輯，并不意味著只要建立起公有制就能夠一勞永逸地實現(xiàn)“全民公益性”的目標，還需要其他必不可少的條件和舉措給予配合。比如，正在推進制定的《國家公園法》應(yīng)就國家公園向社會公眾提供服務(wù)的方式、內(nèi)容、要求，禁止準入活動的標準等議題進行明確規(guī)定，以使國家公園的“全民公益性”獲得必要的法律保障。無論如何，必須明確，自然資源的公有制是實現(xiàn)“全民公益性”的重要階梯和根本保障。