全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的四個關(guān)鍵問題

唐麗霞

經(jīng)過全黨全國各族人民共同努力，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列?！笆奈濉睍r期，“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。2021年12月25日至26日召開的中央農(nóng)村工作會議討論了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見（討論稿）》，明確提出“強化鄉(xiāng)村振興要素保障”。當(dāng)前，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要正確認(rèn)識四個方面的問題。

正確認(rèn)識我國城鄉(xiāng)關(guān)系的變化，在城鄉(xiāng)融合的背景下考慮鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑

黨的十九大報告提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，這標(biāo)志著從2002年開始我國調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的政策從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化到構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的轉(zhuǎn)變。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心還是側(cè)重城市發(fā)展，以城市發(fā)展帶動鄉(xiāng)村發(fā)展；而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則是將農(nóng)村作為與城市同等重要的有機整體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源要素的自由流動，從而改變長期以來各種發(fā)展資源向城市單向流動的關(guān)系。2018年的中央一號文件則為城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程作了明確的階段性劃分，提出到2020年初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，到2035年城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善，到2050年，鄉(xiāng)村全面振興。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。這些政策文件的出臺意味著目前在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時要考慮到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景，在構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)上思考鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑和方法。

在城鄉(xiāng)融合背景下考慮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施路徑的核心是要把發(fā)展要素從農(nóng)村向城市單向流動轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動，尤其是要促進(jìn)發(fā)展資源，包括市場、資金、人才、管理等要素從城市向鄉(xiāng)村流動，這就要求鄉(xiāng)村建設(shè)除了需要考慮如何縮小城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的差距，還需要從能夠吸引發(fā)展要素向鄉(xiāng)村流動的角度提供相應(yīng)的配套政策和措施。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)面臨龐大的資金缺口，僅僅依靠財政、村集體和個人難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，吸引社會資本投資鄉(xiāng)村就變得格外重要。早在2019年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》中就專門提出要“有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)”，而目前社會資本投向鄉(xiāng)村振興仍然不是十分積極。這一方面由于政府在土地、財政、稅收等各方面的支持政策不夠明朗，支持社會資本下鄉(xiāng)的力度不夠，無法打消社會資本顧慮；另一方面因為農(nóng)業(yè)投資回報收益不明晰、投資風(fēng)險高等因素約束了社會資本的投資熱情。因此，在城鄉(xiāng)融合背景下，如何鼓勵和吸引更多的社會資本投向鄉(xiāng)村振興，還需要從政策和金融等方面提供明確具體的配套。另外，還要避免出現(xiàn)資本下鄉(xiāng)方式的單一化，也就是目前各地普遍采用土地或者其他鄉(xiāng)村發(fā)展資源流轉(zhuǎn)的方式，而村集體和農(nóng)民的收益主要依靠租金，雖然資本下鄉(xiāng)，但是并未形成村莊和農(nóng)民的發(fā)展動力，導(dǎo)致后續(xù)發(fā)展能力不足。

鄉(xiāng)村振興目前面臨一個更大的挑戰(zhàn)是人才不足，促進(jìn)人才的雙向互動也格外重要。雖然大學(xué)生村官、駐村工作隊以及駐村第一書記等方式能夠在一定程度上解決鄉(xiāng)村人才不足問題，但是這些人才中的一部分進(jìn)入鄉(xiāng)村的最終目標(biāo)是為了離開鄉(xiāng)村。當(dāng)前很多城市通過落戶、住房、財政、公共服務(wù)等多種方式吸引人才，但如何吸引人才下鄉(xiāng)仍然沒有推出太多具體措施。一些政策更多聚焦于吸引人才返鄉(xiāng)，而非人才下鄉(xiāng)，從而限制了人才的范圍，人才下鄉(xiāng)還面臨著政策和條件的雙重約束。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)村如何吸引人才、如何留得住人才，改變鄉(xiāng)村人才向城市單項流動的趨勢，是非常關(guān)鍵的。目前，在一些地方開始探討實施鄉(xiāng)村CEO計劃，即聘請專業(yè)人才來經(jīng)營鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)，從而壯大村集體經(jīng)濟(jì)，這些嘗試為解決鄉(xiāng)村振興面臨的人才困境起到了探索性的作用。

鄉(xiāng)村和城市是一個有機的整體，其關(guān)系是連續(xù)的。當(dāng)前城市發(fā)展面臨很多挑戰(zhàn)，尤其是城市空間的有限性約束了一些功能的發(fā)揮，城市的一些業(yè)態(tài)可以考慮向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。從公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的角度來看，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的基礎(chǔ)上，將會議、養(yǎng)老、團(tuán)建、研學(xué)、培訓(xùn)等帶有公共服務(wù)性質(zhì)的業(yè)態(tài)作為鄉(xiāng)村發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)，從而拓寬鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使城鄉(xiāng)之間的關(guān)系更加緊密，為鄉(xiāng)村建設(shè)和公共服務(wù)體系的完善提供可持續(xù)的資金和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?？偠灾?，在城鄉(xiāng)融合的背景下實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效路徑之一就是要考慮如何將城市動能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村發(fā)展動能，促進(jìn)發(fā)展要素在城鄉(xiāng)之間的互動。

正確認(rèn)識鄉(xiāng)村社會本身正在轉(zhuǎn)型，在理解鄉(xiāng)村社會新特點下謀劃鄉(xiāng)村振興的定位

長期以來，中國的鄉(xiāng)村社會被稱為是相對封閉的、人員身份比較單一和同質(zhì)性的鄉(xiāng)土社會。但是隨著城市化進(jìn)程的加快，面向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的政策不斷調(diào)整，尤其是城鄉(xiāng)戶籍制度改革、土地制度調(diào)整、社會治理等方面政策的變化，以及鄉(xiāng)村社會本身的不斷發(fā)展變化，推動鄉(xiāng)村的功能從承擔(dān)附屬功能向核心功能轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)從承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品保障供應(yīng)功能向多元復(fù)合功能轉(zhuǎn)變。具體來說，在當(dāng)前城鄉(xiāng)融合背景下鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出四個方面的新特點。

第一，鄉(xiāng)村中居住的人口結(jié)構(gòu)變得復(fù)雜和多樣，不同身份性質(zhì)人口的權(quán)利以及和村集體的聯(lián)結(jié)關(guān)系差異大。從集體產(chǎn)權(quán)制度改革來看，鄉(xiāng)村人口可以分為集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份體現(xiàn)的是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利的實現(xiàn)，尤其是村集體資產(chǎn)管理盤活或村集體經(jīng)濟(jì)壯大所產(chǎn)生收益分配獲益的最直接依據(jù)，也是獲得土地承包權(quán)的最重要的支撐，和鄉(xiāng)村集體的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系最為緊密。從戶籍制度來看，鄉(xiāng)村人口可以分為有本村戶籍人口和無本村戶籍人口，無本村戶籍人口中包括曾經(jīng)相當(dāng)長一段時間內(nèi)存在的藍(lán)印戶口或農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，這些人口雖然沒有本村戶籍，但在很多地方還是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，此外還有無本村戶籍的同時也不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人口。因此，村莊中的人口可以分為擁有村戶籍的集體經(jīng)濟(jì)組織成員、沒有村戶籍的集體經(jīng)濟(jì)組織成員、有村戶籍但無集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格人口、無戶籍也無集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格人口四類。隨著城市化進(jìn)程的加快，這些人口的居住空間也不僅僅局限于村莊，相當(dāng)一部分人口居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城等其他區(qū)域，其生產(chǎn)和生活又和村莊是割裂的。此外，隨著農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革的推進(jìn)，越來越多的城市居民通過租賃房屋的方式在鄉(xiāng)村居住，成為新村民，雖然這部分村民不是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但是其生活在鄉(xiāng)村，和村莊的社會聯(lián)結(jié)非常緊密。越來越多的農(nóng)村人口向城市流動，城市人口向農(nóng)村遷移，從而使得人口結(jié)構(gòu)上城鄉(xiāng)之間的聯(lián)結(jié)變得越來越緊密。

第二，鄉(xiāng)村的業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、研學(xué)考察、培訓(xùn)會議等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，電商等新技術(shù)和市場渠道對農(nóng)業(yè)從滿足自我消費為主向市場導(dǎo)向轉(zhuǎn)型發(fā)揮了決定性的作用，新型經(jīng)營主體的不斷出現(xiàn)和壯大也使得農(nóng)業(yè)朝著市場導(dǎo)向發(fā)展，從而不可避免地帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的重構(gòu)。鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)的變化催化了鄉(xiāng)村人口就業(yè)、收入等結(jié)構(gòu)性調(diào)整，也帶來了鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的變化，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，必須考慮到農(nóng)村新業(yè)態(tài)的培育和發(fā)展所帶來的新要求。

第三，鄉(xiāng)村社會治理內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，鄉(xiāng)村的政治治理、經(jīng)濟(jì)治理和社會治理的內(nèi)容都在不斷增多，村干部結(jié)構(gòu)變化以及逐步走向職業(yè)化，國家治理結(jié)構(gòu)也在不斷向鄉(xiāng)村延伸，鄉(xiāng)村社會變得更加開放。

第四，隨著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化發(fā)展的逐步深化，依托鄉(xiāng)村自我管理的鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的維護(hù)已經(jīng)無法繼續(xù)運行，鄉(xiāng)村已經(jīng)無法承載日益增多的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)成本和公共服務(wù)供給，農(nóng)民的需求越來越朝著市民化的方向發(fā)展。

這些變化充分說明了鄉(xiāng)村已經(jīng)不再是過去那個相對封閉的空間，而是充滿了開放性，這也要求鄉(xiāng)村振興的定位要考慮到鄉(xiāng)村社會的變化和轉(zhuǎn)型以及鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，這種變化不僅僅是推進(jìn)城市化所造成的“空心化”，更要考慮到鄉(xiāng)村人口身份和權(quán)利結(jié)構(gòu)的變化；要考慮到鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)培育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身轉(zhuǎn)型升級的需求；考慮到鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)擴(kuò)大化后的可持續(xù)運營和維護(hù)等。

正確認(rèn)識鄉(xiāng)村發(fā)展資源及其轉(zhuǎn)化，合理謀劃鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)方案

很多地方在談到鄉(xiāng)村振興時，往往都會提到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)缺乏資金、土地、資源、產(chǎn)業(yè)，但在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)、控制耕地非糧化以及各種建設(shè)用地指標(biāo)的嚴(yán)格管理下，鄉(xiāng)村振興的建設(shè)用地指標(biāo)擴(kuò)大在短期內(nèi)難以突破。與此同時，隨著農(nóng)村空心化問題日益嚴(yán)重，很多村莊存在大量的閑置宅基地，包括農(nóng)戶的閑置住宅以及生產(chǎn)性用房等。這些房屋因為長期沒有人居住，有的已經(jīng)成為危房，有的因為早期缺乏有序規(guī)劃，影響村中公用設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)等，村莊新舊房屋混雜，極大影響了村莊整體環(huán)境的提升。因此在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，在土地資源的供給上，應(yīng)該優(yōu)先考慮如何盤活村莊中的資源存量，包括閑置宅基地資源以及通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革核查清晰的集體建設(shè)用地等。目前閑置宅基地的盤活已經(jīng)有了很多實踐探索，包括聚焦于“閑置宅基地利用模式”，如周莊特色田園鄉(xiāng)村發(fā)展的節(jié)地模式、上?！澳类徦奶瞄g”模式等，欠發(fā)達(dá)地區(qū)偏向“宅基地自愿有償退出機制”，具有代表性的有金寨縣“貨幣+宅基地”退出模式、寧夏平羅縣“收儲式”退出和江西余江縣“村民自治”模式等。這些都為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中如何盤活閑置宅基地資源提供了有益的借鑒和參考。盤活村莊閑置宅基地除了能夠解決鄉(xiāng)村振興中面臨的土地困境外，更重要的是通過資源盤活，提升村莊整體環(huán)境，為村莊建設(shè)奠定基礎(chǔ)。另外通過閑置資源的盤活也能夠壯大村集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，也為村莊培育新業(yè)態(tài)奠定了基礎(chǔ)。

雖然很多鄉(xiāng)村都出現(xiàn)了人口空心化和結(jié)構(gòu)不合理的情況，但是鄉(xiāng)村仍然還有本土人才可以挖掘。在資金上，如何調(diào)動村民參與和投入的熱情以及如何發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢等，充分挖掘村莊的各種資源，將其轉(zhuǎn)化成村莊發(fā)展動能。此外，除了常規(guī)的資源外，還可以考慮村莊發(fā)展的其他非常規(guī)的資源，如區(qū)位資源，重慶市武隆縣由于海拔相對較高氣候涼爽，一些村莊則借勢發(fā)展消暑養(yǎng)老和度假產(chǎn)業(yè)；生態(tài)資源良好的地方，配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，充分考慮將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展條件，探索將公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的路徑；一些地方還可以考慮利用村莊的形態(tài)、傳統(tǒng)民居、村莊的布局，嘗試將村莊整體按照村莊博物館或者開放的研學(xué)場所等去打造；等等。

正確認(rèn)識脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的不同，在鞏固拓展脫貧攻堅成果的前提下有序開展鄉(xiāng)村振興示范

鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅從對象、目標(biāo)任務(wù)、主體、路徑等方面都存在不同，要正確認(rèn)識和理解這些差異，才能更好地實現(xiàn)從打贏脫貧攻堅戰(zhàn)到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

首先，從工作對象上來看，脫貧攻堅階段主要聚焦于貧困縣、貧困村和貧戶人口，雖然數(shù)量不少，但是仍然是特定區(qū)域和特定人群，并且這些區(qū)域和人口在特征上具有相對較高的同質(zhì)性，面臨的問題也具有同質(zhì)性。鄉(xiāng)村振興是統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民全面發(fā)展的整體性戰(zhàn)略，工作對象覆蓋了全部地區(qū)和農(nóng)村人口，全國有50多萬個村莊（社區(qū)），由于地理區(qū)位、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等方面差異性較大，每個村莊發(fā)展面臨的機遇、挑戰(zhàn)和困境也不同，農(nóng)村人口內(nèi)部的結(jié)構(gòu)分化也十分明顯。由此可見，與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興的工作對象不僅范圍更廣、規(guī)模更大，更重要的是工作對象的異質(zhì)性非常強。

其次，從目標(biāo)任務(wù)來看，脫貧攻堅的目標(biāo)非常明確，即到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。而鄉(xiāng)村振興無論是從“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、生態(tài)振興、文化振興、組織振興”，還是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，抑或是“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”來看，其目標(biāo)不僅涵蓋內(nèi)容廣，并且難以量化，因此一些地方官員表示很難找到鄉(xiāng)村振興的切入點。

再次，從參與主體來看，政府部門是脫貧攻堅的主體，因此各個地方成立了以政府各職能部門構(gòu)成為主的指揮部，并選派駐村工作隊和第一書記，資金上很大部分來源于財政資金，因此，行政手段和財政資源是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的主要依托。鄉(xiāng)村振興涉及到方方面面，尤其是產(chǎn)業(yè)振興，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要市場、金融、農(nóng)民等其他政府之外的主體發(fā)揮更重要的作用，龐大的資金需求很難通過財政資金來滿足。因此，在鄉(xiāng)村振興中如何調(diào)動不同主體和不同資源的參與積極性是非常關(guān)鍵的，尤其是如何動員農(nóng)民的參與、如何鼓勵市場主體和社會資源的進(jìn)入以及如何發(fā)揮金融工具作用。

最后，從路徑上來看，脫貧攻堅階段，貧困人口由于面臨的發(fā)展問題相似，目標(biāo)一致，因此采取的路徑也是相似的。各個地方按照中央提出的“五個一批”和“十大工程”基本上能取得良好的扶貧成效，因此在不同地區(qū)，扶貧的組織形式、扶貧干部的動員方式、扶貧資金的投向和使用方式以及扶貧項目的運行管理等大同小異。但是鄉(xiāng)村振興則不同，一個地區(qū)難以復(fù)制其他地區(qū)成功的經(jīng)驗，因此全國才出現(xiàn)了包括村集體帶動模式、村集體+社會資本共同撬動模式、外部資金撬動模式在內(nèi)的開發(fā)類型，精品民宿模式、田園綜合體模式、傳統(tǒng)文化復(fù)興模式和特色電商模式在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)類型，三變模式和綜合發(fā)展模式的運營類型等三大類型九大模式，很多地方組織學(xué)習(xí)考察團(tuán)到鄉(xiāng)村振興典型范例的村莊考察，往往會出現(xiàn)“學(xué)習(xí)時心情澎湃，回來后無從下手”的局面。

只有正確認(rèn)識和理解脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的差別，才能更好地調(diào)整組織架構(gòu)、目標(biāo)設(shè)置、路徑選擇、政策配套等，以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求。但同時還需要注意的是，很多地方脫貧攻堅成果還比較脆弱，如脫貧標(biāo)準(zhǔn)不高，返貧風(fēng)險大；政策干預(yù)作用強，市場機制作用弱，扶貧產(chǎn)業(yè)還未形成市場競爭力；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的后續(xù)管理面臨可持續(xù)困境以及如何實現(xiàn)扶貧資產(chǎn)的有效利用等，一些地方不僅要開始謀劃鄉(xiāng)村振興，還要繼續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果。