審計業(yè)務“兩統(tǒng)籌”的理論與實踐研究

黃萍萍

[摘要]本文從審計業(yè)務“兩統(tǒng)籌”的研究意義入手，立足理論基礎與實踐，分析當前“兩統(tǒng)籌”的理論研究和實踐探索現(xiàn)狀，闡述“兩統(tǒng)籌”實施過程中存在的困難，并提出優(yōu)化的實現(xiàn)路徑。

[關鍵詞]“兩統(tǒng)籌”? ?審計項目? ?審計組織方式

階段，實現(xiàn)全國審計工作全面覆蓋仍面臨各

種問題和挑戰(zhàn)，尤其是審計機關面臨任務重、人員少、審計交叉重復等問題。為優(yōu)化審計資源配置，更好地提升審計工作統(tǒng)籌，2019年初，統(tǒng)籌審計項目和審計組織方式（簡稱“兩統(tǒng)籌”）應時而生。推進實施審計項目和審計組織方式的統(tǒng)籌，既是新時期中國特色審計事業(yè)助力國家治理能力現(xiàn)代化進程的內在需求，也是更好地實現(xiàn)審計全覆蓋的現(xiàn)實路徑。

一、“兩統(tǒng)籌”的研究意義

（一）“兩統(tǒng)籌”有助于審計資源優(yōu)化整合

實施審計業(yè)務“兩統(tǒng)籌”，樹立審計“一盤棋”思想，統(tǒng)籌資源，優(yōu)化責任，整合任務，能夠緩解審計力量不足，減少職能交叉、審計盲區(qū)等問題。各級審計機關、機關內部各處（科）室針對不同審計內容和重點，通過整合跨層級、跨專業(yè)、跨區(qū)域的審計資源，加強各級審計機關、審計機關與內部審計以及社會審計之間、不同審計項目之間的協(xié)同配合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，這樣既緩解了審計力量不足、審計人員能力結構單一的困境，又避免了重復審計、多次進點而導致資源浪費，減輕了審計主體及審計客體的負擔，保證現(xiàn)有審計資源使用效率最大化。

（二）“兩統(tǒng)籌”有助于提高審計工作質量

實施審計業(yè)務“兩統(tǒng)籌”，能更好地促進目標一致、標準統(tǒng)一、程序規(guī)范的審計監(jiān)督模式的建立?！皟山y(tǒng)籌”以最優(yōu)化的審計資源確保審計精準度，能有效幫助審計人員通過對同類項目的共性及不同類項目的關聯(lián)性分析，得出科學公正的審計結論，給出客觀合理的審計評價，提出更具針對性的審計意見和建議，以提高審計工作質量。

（三）“兩統(tǒng)籌”有助于促進審計成果共享和運用

“兩統(tǒng)籌”有助于審計人員從審計發(fā)現(xiàn)的普遍問題，典型問題及苗頭性、傾向性問題著手，從全局高度剖析導致問題產生的原因，提出可執(zhí)行、易操作的審計整改建議，促進被審計單位有效整改;有助于審計人員通過審計成果的再綜合，深層次挖掘審計結論，提煉多形式的審計成果，提升審計成果的宏觀性、整體性和系統(tǒng)性，以滿足不同利益相關者對審計成果的不同需求，擴大審計成果的影響面;有助于加強各審計主體與紀檢、巡視巡察等監(jiān)督力量的協(xié)作，形成監(jiān)督合力。

（四）“兩統(tǒng)籌”有助于推進審計全覆蓋

實施審計業(yè)務“兩統(tǒng)籌”，各級審計機關加強調查研究，科學謀劃審計工作，有效整合國家審計、內部審計、社會審計的力量，充分發(fā)揮政策跟蹤等三大審計平臺作用，加強不同類型項目的統(tǒng)籌銜接，積極探索創(chuàng)新審計項目融合、嵌入、“1+N”等多種組織方式，努力做到一審多項、一審多果、一果多用，最大限度擴展審計范圍，最大程度地掃除審計盲區(qū)和死角，不斷提高審計全覆蓋的比例。

二、現(xiàn)階段的理論研究與實踐探索

（一）“兩統(tǒng)籌”相關理論基礎

1.“兩統(tǒng)籌”的內涵。審計項目統(tǒng)籌是指各審計機關（審計機構）根據(jù)預定的審計工作計劃安排，在一定的條件下，圍繞特定的審計對象，為達到既定的審計目標，科學組織規(guī)劃并實施審計項目。具體而言，就是盡量安排由同一個審計組對同一個被審計單位進行審計，這樣既可有效緩解審計機關人少事多的矛盾，也有利于減少對被審計單位的影響。

審計組織方式統(tǒng)籌是指各審計機關（審計機構）根據(jù)審計項目特點，統(tǒng)籌調配審計資源，通過創(chuàng)新審計管理模式、優(yōu)化審計組織結構等保質高效地完成審計項目。具體而言，就是積極推進審計資源跨層級、跨專業(yè)、跨區(qū)域的優(yōu)化配置，加強國家審計、內部審計、社會審計之間的聯(lián)動，強化審計成果和信息共享，發(fā)揮整體合力。

2.審計資源與審計資源整合的內涵。審計資源是指審計機關（審計機構）在審計活動中為實現(xiàn)審計目標所需要的社會資源，包括人力、財物、方法技術、信息情報等。審計資源整合是指通過對現(xiàn)有資源的科學配置與優(yōu)化組合，以及對潛在資源的充分挖掘和提升，構建出新的審計資源組合，以提高審計效率、提升審計成果質量和水平，最大限度地發(fā)揮審計效能。

3.統(tǒng)籌和統(tǒng)籌層次的內涵。統(tǒng)籌在漢語詞典中意為通盤籌劃，即從全局出發(fā)，統(tǒng)一謀劃。從審計資源整合來看，可以將不同主體、不同層次、不同內容的資源進行有機融合和優(yōu)化配置。按照不同審計主體，可以劃分為國家審計統(tǒng)籌、內部審計統(tǒng)籌、社會審計統(tǒng)籌等。不同審計主體按照其組織架構形式，又具有不同的統(tǒng)籌層次，如國家審計統(tǒng)籌可以劃分為全國統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌、市級統(tǒng)籌、縣級統(tǒng)籌。

（二）“兩統(tǒng)籌”理論研究現(xiàn)狀

1.指導意見。2019年，審計署就做好審計項目、審計組織方式“兩統(tǒng)籌”有關工作作出部署，發(fā)布《審計署關于做好審計項目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”有關工作的通知》。審計署駐地方特派辦、各省級審計機關也相繼出臺區(qū)域內的工作實施意見，如昆明特派辦分別與云南省、貴州省審計廳研究制定了《審計署昆明特派辦云南省審計廳關于加強審計“兩統(tǒng)籌”工作的意見》《審計署昆明特派辦貴州省審計廳關于加強審計“兩統(tǒng)籌”工作的意見》，安徽省審計廳制定了《關于做好審計項目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”有關工作的實施意見》等。

2.文獻理論。審計項目統(tǒng)籌方面：張帆、呂光偉等（2017）提出，規(guī)范審計項目統(tǒng)籌應完善項目計劃編制的主體，提高項目計劃編制的精準度;應打破項目計劃邊界，建立多項目交融式審計。郭靚舉（2020）指出，高質量的審計項目和審計組織方式管理應更多地關注審計項目質量管理，并建立健全項目統(tǒng)籌實施機制。周少麗、程嬋娟（2021）強調，要加強統(tǒng)籌頂層設計，制定科學體制機制;要加強項目計劃統(tǒng)籌融合，以重點項目計劃為抓手，提高審計工作全局觀念。

審計組織方式統(tǒng)籌方面：王金田（2016）強調扁平化組織管理結構的優(yōu)越性，認為減少管理層級，增加管理幅度，能夠縮短審計決策時間，提高審計效率。賀鵬皓、李鵬（2020）認為，創(chuàng)新審計組織方式，要細化組織方式的選擇原則。要以業(yè)務流程為中心、以需求為目標，針對不同項目的特點、信息化程度等影響因素，對現(xiàn)有流程進行再設計。

（三）“兩統(tǒng)籌”實務探索現(xiàn)狀

1.國家審計的實踐探索。各地審計機關積極推進“兩統(tǒng)籌”的實踐探索。比如，山東省審計廳堅持構建大數(shù)據(jù)審計格局，提高審計工作效率，連續(xù)兩年對省級一級預算單位開展預算執(zhí)行情況審計，數(shù)據(jù)分析團隊一次可以呈現(xiàn)120多個單位的執(zhí)行情況，實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析全覆蓋;在自然資源離任審計中，運用大數(shù)據(jù)非現(xiàn)場審計，對采集的1.5萬條疑點事項進行數(shù)據(jù)分析，最終達到60%以上的疑點核實率，大大減少了工作量，提高了效率。遼寧省以審計專題強力推進“兩統(tǒng)籌”、河北省石家莊市探索政策跟蹤審計“453”工作思路、重慶市萬州區(qū)審計局“三必審”助力“三大攻堅戰(zhàn)”、江蘇省探索開展財政“同級審”、青海省創(chuàng)新考核組織方式助力審計“兩統(tǒng)籌”等。

2.內部審計等其他審計主體的實踐探索。為助力審計“兩統(tǒng)籌”，企業(yè)、銀行、學校、醫(yī)院等企事業(yè)單位內部審計及社會審計也以協(xié)同配合國家審計或聯(lián)動整合的形式，積極探索推進“兩統(tǒng)籌”的方法和路徑。安徽省創(chuàng)新開展省屬高校預算執(zhí)行與財務收支年度審計和教學科研儀器設備管理績效融合式審計，避免重復審計，實現(xiàn)一審多項、一審多果、一果多用。遼寧省在醫(yī)院審計中注重加強國家審計與內部審計形成監(jiān)督合力。浙江省農業(yè)科學院運用內部審計巡審聯(lián)動模式，首次實現(xiàn)審計全覆蓋。中國人民銀行聊城支行創(chuàng)新開展金融支持疫情防控和復工復產政策落實跟蹤審計，實現(xiàn)了審計質效與審計成果運用的雙贏，控制了重大政策貫徹落實中的風險隱患，也在一定程度上擴大了重大政策落實的社會效應。

三、“兩統(tǒng)籌”實施過程中的困難

推行審計“兩統(tǒng)籌”以來，在協(xié)作機制、項目管理、組織方式優(yōu)化創(chuàng)新、審計成果共享與運用等方面積極實踐與探索，已取得一定的成效，但仍存在一些困難與不足。

（一）協(xié)調機制不順暢，配套機制不到位

目前審計機關實施的統(tǒng)籌基本都是自上而下的統(tǒng)籌，暢通的協(xié)調機制還未建立。每年上級審計項目的下達都比較滯后，基層審計機關可能已經制訂過本級年度審計計劃，再按照上級下達的審計項目重新制訂統(tǒng)籌計劃和審計方案，難免會影響項目統(tǒng)籌的精準度。

從現(xiàn)階段“兩統(tǒng)籌”推行的反饋來看，基層審計機關普遍存在著審計人員配備不足、年齡層次青黃不接、知識結構單一、創(chuàng)新能動性缺乏，尤其缺乏審計專業(yè)能力和信息技術兼具的復合型審計人才。同時，上級借調抽調人員的情況時有發(fā)生，有些借調情況時間較長，頻次較多。除了上級審計機關抽調外，紀檢、巡視、巡察等部門也會抽調審計人員，從而導致審計力量分散，未能以最佳的戰(zhàn)斗力保障審計項目的統(tǒng)籌。

（二）審計項目計劃統(tǒng)籌不暢

1.區(qū)域發(fā)展不均衡導致審計項目計劃推行不順。首先，各區(qū)域社會經濟發(fā)展不均衡，導致各地審計資源不均衡。比如，北上廣等經濟發(fā)達區(qū)域審計機關每年的審計事業(yè)支出規(guī)模和審計人員力量配備明顯高于全國平均水平。在這種情況下，發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)要想按統(tǒng)籌計劃高質量地完成統(tǒng)一“規(guī)定動作”肯定有一定難度。其次，各區(qū)域內不同審計機關自身建設水平不均衡，存在巨大差異。即使同一省份，想要在預定時間內保質保量地對標完成“規(guī)定動作”仍有一定困難。另外，從省域面積來看，新疆、內蒙古等地域廣闊的省份，省級審計機關與一般市縣審計機關的空間距離給審計項目計劃統(tǒng)籌增添了時間成本和直接管轄成本，不利于審計項目計劃的統(tǒng)籌。從省域審計機關數(shù)量差異來看，不同省份審計管理任務輕重不一。比如，四川省18個地級單位、181個縣級單位，海南省4個地級單位、15個縣級單位，基于保證轄區(qū)內審計工作的前提，審計任務量少的海南省更容易實現(xiàn)審計項目計劃統(tǒng)籌。

2.向上統(tǒng)籌難，向下統(tǒng)籌易;時間統(tǒng)籌難，內容統(tǒng)籌易。在審計項目計劃方面，大多都是上級審計機關向基層審計機關下達統(tǒng)籌計劃或抽調下級單位、下級單位某方面專家以實現(xiàn)資源整合。但基層審計機關普遍存在向上級機關統(tǒng)籌或者借力渠道不多的情況。審計機關可以通過清單工具來規(guī)范管理審計內容統(tǒng)籌的問題。現(xiàn)場審計開始前統(tǒng)籌制定待查事項清單，審計過程中根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題和疑點及時更新，以確保審計內容的完成。但省級審計機關計劃下達比較晚，之后才是市級、縣級審計機關，越是基層的審計機關，在審計項目計劃的安排上越是被動。很多時候省市級機關向下提出項目計劃安排時，基層面對熱點、典型的審計選題，很想參與，但時間上無法安排。

（三）審計組織方式統(tǒng)籌不暢

1.審計組織方式創(chuàng)新拓展不同步。從現(xiàn)階段的實踐探索情況來看，跨層級、跨專業(yè)的審計統(tǒng)籌程度不高，“共謀、共審、共享”統(tǒng)籌體系尚未全面建立。跨區(qū)域審計組織方式的實踐探索尚處于起步階段。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國僅有江蘇、廣東、安徽、山東、湖南、湖北、江西、甘肅、四川、云南共10個省開展了跨區(qū)域審計組織方式的探索。

2.向外統(tǒng)籌難，向內統(tǒng)籌易;實質統(tǒng)籌難，形式統(tǒng)籌易。根據(jù)審計項目特點，加強審計機關上下級之間的聯(lián)動或單位內部處科室之間的橫向協(xié)作，內部統(tǒng)籌調配資源容易實現(xiàn)，也較為普遍。因工作需要，國家審計有時會借助紀檢、巡察等監(jiān)督部門或者內部審計、社會審計的力量，但總體來說，國家審計借助外力的途徑有限，向外統(tǒng)籌調配較難。只有打破地域和處室界限，打破原有管理體制束縛，探索開展扁平化組織結構，才能較好地解決了層級復雜、人員多、組織機構運轉低效的弊端，實現(xiàn)了審計組織方式的統(tǒng)籌和優(yōu)化，但由于審計機關自身“兩統(tǒng)籌”機制體制不健全，如除本級審計力量綜合素質參差不齊外，抽調或者借助的力量也難免出現(xiàn)“出人不出力、只求完成不求質量”的情況，想要實現(xiàn)“共謀、共審、共享”的實質統(tǒng)籌仍存在困難。

（四）審計成果共享和結果運用受限

一是以國家審計為主、內部審計配合、社會審計參與的“三位一體”審計格局尚未建立，沒有充分發(fā)揮內部審計和社會審計等外部資源優(yōu)勢，沒有充分利用內部審計和社會審計成果，未真正實現(xiàn)審計資源、審計成果的統(tǒng)籌、融合、共享。二是受傳統(tǒng)的層級管理模式和審計思維方式影響，各審計組之間、各協(xié)同業(yè)務部門之間協(xié)作的頻次和程度并不高。三是審計成果庫未聯(lián)通，審計信息不透明、不公開等，限制了審計成果的交流與共享。

四、優(yōu)化“兩統(tǒng)籌”的實施路徑

（一）加強審計統(tǒng)籌工作頂層設計，健全配套機制

一是立足當前，著眼長遠，深入貫徹和落實審計“兩統(tǒng)籌”必須建立與之適應的制度規(guī)范。審計署應總覽全國、整體把握“兩統(tǒng)籌”推行實踐過程中的新問題，推動各級審計機關研究出臺并完善適應“兩統(tǒng)籌”工作新情況的工作規(guī)劃、實際操作規(guī)范等，從制度層面促進和保障“兩統(tǒng)籌”不斷深入，落到實處。比如，建立健全署地聯(lián)席會議制度、協(xié)同內部審計和社會審計的工作規(guī)劃、協(xié)作交流機制等。二是“兩統(tǒng)籌”要求審計人員應具備不同領域的審計經驗，掌握不同行業(yè)的專業(yè)知識，以促進不同類型不同行業(yè)審計項目統(tǒng)籌融合，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。提升審計隊伍綜合素質，強化人力資源整合，是當前實施“兩統(tǒng)籌”的關鍵。根據(jù)現(xiàn)有人員專業(yè)特長，合理配置和分工，使現(xiàn)有審計隊伍工作成效最大化;定期分層分類開展按需培訓、跨部門交流，破解業(yè)務受限和自身短板，通過拓展審計視野、業(yè)務專業(yè)融合、以審代訓、集中整訓等形式培養(yǎng)出一批一專多能的復合型人才;加大引進專業(yè)人才，吸收新鮮年輕力量，充實和完善審計隊伍結構;整合資源，引入社會審計力量和行業(yè)專家，建立審計工作行業(yè)人才庫和中介機構庫，利用和引導社會優(yōu)質資源提供專業(yè)服務。

（二）強化項目計劃管理，從源頭做好項目分配與資源整合

一是加強審計項目計劃可行性研究，多渠道征集需求和意見建議，根據(jù)審計項目重要程度、項目依據(jù)及目標、審計重點、預期審計成果，統(tǒng)籌安排年度審計項目計劃，實行動態(tài)滾動調整，確保項目計劃的科學性、前瞻性、針對性和可操作性。二是捋清脈絡，做到各級審計機關之間（縱向）、審計項目業(yè)務類型間（橫向）與分管領導三個維度的統(tǒng)籌。橫向加強工作交流，探索建立區(qū)域審計統(tǒng)籌協(xié)調機制;縱向統(tǒng)籌各級審計機關，從源頭避免重復審計;綜合考慮分管領域職能需求等因素，做出相應的資源配置和規(guī)劃。

（三）創(chuàng)新組織方式管理，提升審計工作效能

一是健全組織管理保障機制。成立專門的統(tǒng)籌協(xié)調決策小組，對審計“兩統(tǒng)籌”工作全過程監(jiān)督，及時跟進和督辦參與統(tǒng)籌項目的各級機關和不同部門間的溝通協(xié)調。二是以審計需求為目標，以業(yè)務流程為中心，充分整合人力資源和信息技術手段，對現(xiàn)有的審計業(yè)務流程再造。三是搭建規(guī)?；⑿畔⒒瘮?shù)據(jù)平臺，強化數(shù)據(jù)采集與分析整理，全面推行“以數(shù)據(jù)分析為主，審計業(yè)務為輔”的大數(shù)據(jù)審計模式。四是完善工作考核和激勵機制。為順應“兩統(tǒng)籌”審計組織模式的推進，提高審計人員工作積極性，審計機關、內部審計機構等各協(xié)同主體應優(yōu)化審計工作考核和激勵機制，將協(xié)同完成統(tǒng)籌項目的工作業(yè)績納入本單位、本人的年度考核，雙向綜合考評，以激發(fā)各類參與主體的內生動力。

（四）加強審計成果共享和運用，發(fā)揮審計監(jiān)督合力

一是繼續(xù)大力構建“三位一體”審計監(jiān)督格局。發(fā)揮國家審計、內部審計和社會審計的合力。二是積極適應大數(shù)據(jù)時代要求，堅持科技強審，深入推進審計信息化。構建審計大數(shù)據(jù)共享平臺，利用信息化技術手段，實時動態(tài)監(jiān)控和分析數(shù)據(jù)，提升審計監(jiān)督效能。三是搭建“審計監(jiān)督大平臺”，聚焦問題線索，發(fā)揮先導作用。加強與紀檢、巡視巡察等監(jiān)督部門的聯(lián)動，定期開展聯(lián)合督查、審計整改跟進檢查，督促工作落實，推動問題整改。對整改不到位的要集中分類研究，查擺整改不徹底的根本原因并提出后續(xù)再整改意見，推動審計成果轉化，強化審計結果運用，密切關注經濟案件問題線索，與紀檢、組織人事部門即時聯(lián)動，擴大聯(lián)合監(jiān)督效應。四是建立審計成果共享庫，促進信息共享、成果互用。通過審計交流會、典型項目推廣會等，對審計成果進行分享和再總結，以凝練優(yōu)化審計成果。

（作者單位：合肥師范學院，郵政編碼：230601，電子郵箱：604784341@qq.com）

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