美菲軍事基地談判及影響(1977-1979)*

張存文

(福建師范大學(xué) 社會(huì)歷史學(xué)院，福建 福州 350117)

卡特時(shí)期的菲律賓軍事基地問(wèn)題，學(xué)術(shù)界雖頗有成果，但并不意味著達(dá)到了學(xué)術(shù)高原的狀態(tài)。在一些方面，學(xué)界研究仍稍顯薄弱，尚未深入研究。隨著美國(guó)將亞太地區(qū)作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，更為這一課題增添了一定的現(xiàn)實(shí)意義。基于此，本文旨在對(duì)這一問(wèn)題做進(jìn)一步考察，以期有所補(bǔ)益。

一、美國(guó)和菲律賓對(duì)基地談判的態(tài)度

1977年1月4日，菲律賓總統(tǒng)馬科斯發(fā)表關(guān)于基地談判的官方聲明：“出于維護(hù)亞太地區(qū)力量平衡的考慮，菲律賓準(zhǔn)備允許美國(guó)在尊重菲律賓主權(quán)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保留和使用其在菲律賓的空軍和海軍設(shè)施?！盵1]不久，馬科斯態(tài)度突變，“質(zhì)疑美國(guó)基地對(duì)菲律賓的價(jià)值，并宣布菲律賓政府正在研究它們的用途?！盵2]馬科斯態(tài)度急轉(zhuǎn)直下的原因主要有兩點(diǎn)。首先，棉蘭老島(Mindanao Island)問(wèn)題是馬科斯目前關(guān)注的重點(diǎn)，“馬科斯不僅希望解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題，還希望贏得阿拉伯世界的友誼?！盵3]“如果內(nèi)戰(zhàn)再起，阿拉伯國(guó)家可能會(huì)繼續(xù)支持摩洛民族解放陣線(xiàn)(Moro National Liberation Front)，對(duì)菲律賓政府實(shí)行石油禁運(yùn)?！盵4]“此時(shí)開(kāi)啟基地談判，無(wú)疑使穆斯林問(wèn)題的解決變得愈發(fā)困難?！盵5]在棉蘭老島問(wèn)題取得重大進(jìn)展前，馬科斯不希望輕啟會(huì)談。其次，馬科斯不希望基地談判迅速結(jié)束?！皩?duì)馬科斯來(lái)說(shuō)，曠日持久的談判可使他在菲律賓民眾和第三世界面前證明他作為一名民族主義者的信譽(yù)?！盵6]54他需要告訴第三世界，舊的美菲關(guān)系正在解除，而基地談判的不確定性恰好符合馬科斯的要求。

反觀美國(guó)政府，則希望盡快與菲律賓達(dá)成協(xié)定?！霸缭?月26日，卡特就指示國(guó)防部下屬的政策審查委員會(huì)(Policy Review Committee)在3月7日前完成美國(guó)對(duì)菲律賓軍事基地政策的審議?！盵7]隨即，美方知會(huì)馬尼拉，建議于3月中旬后正式談判?！熬驮诿绹?guó)政府準(zhǔn)備就緒之際，菲律賓駐美大使羅穆?tīng)柕滤?Romualdez)與美助理國(guó)務(wù)卿霍爾布魯克(Holbrook)舉行會(huì)晤時(shí)表示菲律賓準(zhǔn)備將談判時(shí)間確定在5月底或者6月份?！盵8]“4月2日卡特致函馬科斯表示期待與菲律賓進(jìn)行談判?！盵9]馬科斯沒(méi)有同意卡特的請(qǐng)求?！八硎咎幚砟滤沽謫?wèn)題將會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。”[10]

拖延了數(shù)月后，“菲律賓駐美國(guó)大使館向美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)出申請(qǐng)，請(qǐng)求立即就菲律賓與美利堅(jiān)合眾國(guó)之間的新軍事基地協(xié)定舉行談判。”[11]馬科斯選擇此時(shí)啟動(dòng)談判有以下幾點(diǎn)原因。首先，馬科斯感受到了來(lái)自軍方的壓力?！案Ｌ卣畷r(shí)期，國(guó)務(wù)卿基辛格向馬科斯提出過(guò)一份軍事基地的“補(bǔ)償”方案。如果達(dá)成協(xié)議，菲律賓軍方每年可獲得一億美元，將使菲律賓每年國(guó)防經(jīng)費(fèi)增加三分之一左右。”[12]其次，馬科斯感受到了相關(guān)國(guó)家對(duì)基地問(wèn)題的關(guān)切?！皷|盟五國(guó)簽署聯(lián)合公報(bào)表示如果美國(guó)繼續(xù)在東南亞地區(qū)維持軍事力量，域內(nèi)國(guó)家不會(huì)反對(duì)?！盵13]第三，“馬科斯認(rèn)可了一些美國(guó)觀察家的觀點(diǎn)，即美國(guó)國(guó)會(huì)正在進(jìn)行‘安全反擊’，菲律賓推進(jìn)基地談判的時(shí)機(jī)已經(jīng)到了?！盵14]最后，馬科斯希望利用基地談判來(lái)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)談判的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

美國(guó)政府對(duì)馬科斯的真實(shí)意圖有些捉摸不透，希望一探虛實(shí)后再做行動(dòng)。9月，馬科斯在馬尼拉會(huì)見(jiàn)了來(lái)訪(fǎng)的霍爾布魯克，就基地問(wèn)題進(jìn)行了探索性會(huì)談?！霸凇饨稹瘑?wèn)題上，馬科斯表示可以接受經(jīng)濟(jì)援助作為基地的部分租金或補(bǔ)償金，在菲律賓接管基地后會(huì)保留美國(guó)在基地運(yùn)作上的發(fā)言權(quán)?！盵15]霍爾布魯克對(duì)美菲雙方達(dá)成“新的和令人鼓舞的目標(biāo)”表示贊賞。隨后，雙方發(fā)布聯(lián)合新聞稿，談判正式開(kāi)始。

二、美國(guó)和菲律賓在核心利益上的爭(zhēng)執(zhí)

美菲雙方主要圍繞經(jīng)濟(jì)“補(bǔ)償”和駐菲美軍刑事管轄權(quán)問(wèn)題展開(kāi)交鋒。

1978年1月8日，美國(guó)正式向菲律賓提出了“補(bǔ)償”建議。美國(guó)政府的設(shè)想是1980-1985財(cái)年向馬科斯提供1.5億美元的安全支持援助、3000-5000萬(wàn)美元的軍事援助、2-2.5億美元的軍售貸款。3月21日，菲律賓態(tài)度強(qiáng)硬的拒絕了美方的“補(bǔ)償”建議。馬科斯隨后提出了一項(xiàng)較為靈活的建議，將基地“補(bǔ)償”問(wèn)題擱置，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候再詳細(xì)討論。

在刑事管轄權(quán)問(wèn)題上，菲律賓向美方提出擁有判決所有刑事案件的權(quán)力。美國(guó)政府的立場(chǎng)是堅(jiān)持維護(hù)其對(duì)國(guó)際犯罪(僅涉及美國(guó)人員、安全或財(cái)產(chǎn)的犯罪)和對(duì)執(zhí)行公務(wù)時(shí)的作為或不作為所引起的犯罪行使管轄權(quán)的權(quán)利；認(rèn)定是否執(zhí)行公務(wù)的權(quán)力由美國(guó)軍事指揮官掌握，認(rèn)定對(duì)象只針對(duì)美國(guó)軍人。美國(guó)可以在刑事管轄上給予菲律賓類(lèi)似《北約部隊(duì)地位協(xié)定》(NATO Status of Forces Agreement)的待遇，即在所有其他涉及可受兩國(guó)法律懲罰的罪行的案件中，菲律賓政府擁有主要管轄權(quán)。面對(duì)分歧，馬科斯同意將刑事管轄權(quán)問(wèn)題擱置起來(lái)，后為在“補(bǔ)償”問(wèn)題上向美方施壓，菲律賓即推翻了原決議。雙方在基地談判上陷入僵局。

就在美菲雙方僵持不下之際，美國(guó)副總統(tǒng)蒙代爾訪(fǎng)問(wèn)亞洲12國(guó)，他此行的一個(gè)特別目標(biāo)是與菲律賓修訂《軍事基地協(xié)定》?！坝捎隈R科斯不滿(mǎn)美國(guó)政府在基地‘補(bǔ)償’問(wèn)題上的政策，美菲關(guān)系已經(jīng)下降到歷史最低點(diǎn)?！盵16]蒙代爾此行責(zé)任重大，不僅負(fù)責(zé)基地談判，還肩負(fù)著“破冰”的使命。在與馬科斯舉行會(huì)晤后，雙方發(fā)表聯(lián)合聲明，一致認(rèn)為美國(guó)使用菲律賓的基地有益于維護(hù)兩國(guó)共同利益，雙方同意完成修訂《軍事基地協(xié)定》的談判，以便允許美國(guó)在完全尊重菲律賓主權(quán)的條件下繼續(xù)使用菲律賓軍事基地。

10月下旬，美國(guó)參議員丹尼爾·伊努耶訪(fǎng)問(wèn)菲律賓，為談判提供了重要的推動(dòng)力。他是參議院對(duì)外行動(dòng)撥款小組委員會(huì)(Foreign Operations Appropriations Subcommittee)主席，在確定菲律賓能夠獲得多少“補(bǔ)償”方面可以發(fā)揮重要作用。馬科斯最初設(shè)想以簽訂合同的方式來(lái)解決“補(bǔ)償”問(wèn)題。根據(jù)合同，美國(guó)的付款將是自動(dòng)的，不需要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的年度授權(quán)和撥款程序。經(jīng)過(guò)丹尼爾的游說(shuō)，馬科斯明白，美國(guó)提出的任何“補(bǔ)償”方案都必須按照正常的預(yù)算程序提供資金。丹尼爾告訴馬科斯如果想要在有利的條件下達(dá)成協(xié)議，談判必須在今年年底前完成，以便將經(jīng)費(fèi)列入1980財(cái)政年度的預(yù)算申請(qǐng)中。而明年是美國(guó)總統(tǒng)選舉年，預(yù)算申請(qǐng)成功的機(jī)會(huì)將會(huì)減少。馬科斯表示他將加快談判進(jìn)程，在1979年1月7日前解決所有問(wèn)題，以便白宮能夠向國(guó)會(huì)提交預(yù)算修正案。在馬科斯的積極行動(dòng)下，談判于1978年12月26日接近尾聲。

在經(jīng)濟(jì)“補(bǔ)償”問(wèn)題上，美國(guó)的報(bào)價(jià)是5年4.5億美元，馬科斯要求在5年內(nèi)增加5000萬(wàn)美元的安全支持援助，使5年一攬子計(jì)劃的總額達(dá)到5億美元。一些參議員包括曾經(jīng)訪(fǎng)問(wèn)過(guò)菲律賓的丹尼爾·伊努耶強(qiáng)烈建議白宮立刻答應(yīng)馬科斯的要求。最終，白宮同意向菲律賓提供額外的5000萬(wàn)美元特別津貼，使政府在1980-1984財(cái)政年度五年期間的一攬子最佳努力補(bǔ)償總額達(dá)到5億美元(軍售貸款2.5億美元，軍事援助 5000萬(wàn)美元；安全支持援助2億美元)?！?979年1月4日，卡特致信馬科斯表示美國(guó)政府行政部門(mén)將在今后五個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，盡最大努力為菲律賓爭(zhēng)取下列援助撥款。軍事援助：5000萬(wàn)美元；軍售貸款：2.5億美元；安全支持援助：2億美元。”[17]除此之外美國(guó)將支持世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織和亞洲開(kāi)發(fā)銀行向菲律賓政府提供5億美元的經(jīng)濟(jì)貸款。

在刑事管轄權(quán)問(wèn)題上，兩國(guó)最終確定，駐菲美軍和駐日美軍享有同等待遇，《北約部隊(duì)地位協(xié)定》也適用于駐菲美軍?！懊绹?guó)和菲律賓存在司法管轄權(quán)爭(zhēng)議時(shí)，被告人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不得離開(kāi)菲律賓，美國(guó)承諾在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將涉及法律糾紛的美國(guó)軍人關(guān)押在菲律賓?！盵18]在此期間，被告人由美國(guó)軍人負(fù)責(zé)監(jiān)管。“1979年1月7日，菲律賓同美國(guó)正式簽署修訂后的《軍事基地協(xié)議》，授權(quán)美國(guó)在未來(lái)五年內(nèi)使用克拉克空軍基地和蘇比克灣海軍基地，以獲得10億美元的援助。”[19]至此，美菲之間持續(xù)兩年之久的軍事基地談判宣告結(jié)束。

三、為美軍撤出菲律賓埋下了隱患

1977年5月，新當(dāng)選的美國(guó)總統(tǒng)卡特在圣母大學(xué)(University of Notre Dame)演講時(shí)將“人權(quán)”作為美國(guó)外交政策的前提?！胺磳?duì)美國(guó)繼續(xù)向菲律賓提供軍事援助和保留軍事基地的團(tuán)體受到鼓舞，認(rèn)為美國(guó)將放棄對(duì)馬科斯政權(quán)的支持。”[20]314但卡特政府出于地緣政治利益的考慮繼續(xù)支持馬科斯政權(quán)。更有甚者，在個(gè)別美國(guó)參議員因?yàn)榉坡少e糟糕的人權(quán)記錄提出減少援助時(shí)，卡特親自上陣為其辯解?！?979年3月12日，俄亥俄州眾議員托尼·霍爾(Tony Hall)提出一項(xiàng)修正案，建議在1980年預(yù)算中將菲律賓軍事援助從2500萬(wàn)美元削減到1710萬(wàn)美元?！盵21]國(guó)會(huì)小組委員會(huì)以4票對(duì)2票通過(guò)了霍爾的修正案。支持這項(xiàng)修正案的參議員表示，此舉是為警告菲律賓政府，一些國(guó)會(huì)議員對(duì)其人權(quán)記錄不滿(mǎn)意，有權(quán)減少卡特總統(tǒng)的承諾。

卡特聞?dòng)嵙⒖滩扇⌒袆?dòng)，向國(guó)會(huì)強(qiáng)調(diào)菲律賓軍事基地的重要性，特別是蘇比克海軍基地的重要性。在眾議院外交委員會(huì)(Foreign Affairs Committee)舉行的聽(tīng)證會(huì)上，他強(qiáng)調(diào)菲律賓基地對(duì)維持西太平洋的力量平衡，支持美國(guó)在印度洋地區(qū)和中東地區(qū)的軍事行動(dòng)都具有重要意義?？ㄌ卣J(rèn)為，雖然菲律賓的人權(quán)記錄沒(méi)有達(dá)到美國(guó)政府期望的預(yù)期，但馬科斯和其他政府官員已經(jīng)知曉了美國(guó)的態(tài)度，并著手改進(jìn)?；魻柌剪斂艘苍庌q道，美國(guó)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)和軍事援助計(jì)劃幫助馬科斯在菲律賓鎮(zhèn)壓人民，安全支持援助計(jì)劃只是為了滿(mǎn)足菲律賓人民的需要。美國(guó)沒(méi)有向菲律賓警察或安全部門(mén)提供任何援助。“卡特為幫助馬科斯?fàn)幦≡龀隽俗畲蟮呐?，而馬科斯沒(méi)有明顯改善菲律賓的人權(quán)記錄。”[22]117菲律賓人權(quán)記錄的改善只存在于卡特政府官員自欺欺人的言辭中。

卡特政府的一系列“表演”使許多菲律賓人看清了其“人權(quán)”外交的本質(zhì)?！胺坡少e人民認(rèn)為美國(guó)與一個(gè)犯罪的獨(dú)裁政權(quán)聯(lián)系在一起，美國(guó)在菲律賓的政策都是圍繞基地展開(kāi)的，基地是美國(guó)每一個(gè)行為背后的動(dòng)機(jī)。”[22]110反基地人士認(rèn)為華盛頓對(duì)菲律賓內(nèi)部事務(wù)產(chǎn)生了決定性的影響，“如果不是美國(guó)因?yàn)榛貑?wèn)題對(duì)菲律賓內(nèi)政橫加干預(yù)，菲律賓人民已經(jīng)推翻了馬科斯獨(dú)裁政權(quán)?！盵23]45從這時(shí)起，在許多菲律賓人民眼中，基地不再受到歡迎。①

更嚴(yán)重的是，美國(guó)因基地問(wèn)題觸怒了相當(dāng)一部分菲律賓政治精英。在得知卡特政府繼續(xù)支持馬科斯時(shí)，前總統(tǒng)馬卡帕加爾(Macapagal)、前參議員阿基諾(Aquino)、薩隆加(Salonga)和塔納達(dá)(Tanada)等人紛紛發(fā)表宣言，對(duì)美國(guó)政府的行為給予強(qiáng)烈譴責(zé)?！昂笤诎⒒Z政府擔(dān)任參議長(zhǎng)的薩隆加表示，作為基地補(bǔ)償?shù)拿绹?guó)軍事援助計(jì)劃使馬科斯得以繼續(xù)執(zhí)政并長(zhǎng)期維持戒嚴(yán)令?！盵20]382菲律賓溫和派領(lǐng)導(dǎo)人也發(fā)表宣言，要求拆除基地，撤走美軍?！霸诜坡少e1980年1月的省級(jí)選舉中，全國(guó)團(tuán)結(jié)聯(lián)盟(National Unity Coalition)和全國(guó)民主聯(lián)盟(National Democratic Alliance)這兩個(gè)政治溫和派團(tuán)體都發(fā)布了強(qiáng)調(diào)民族主義和反殖民主義的政治綱領(lǐng)。”[20]487軍事基地的存在成為美國(guó)支持馬科斯獨(dú)裁政權(quán)的象征。

1991年《軍事基地協(xié)定》即將期滿(mǎn)，阿基諾總統(tǒng)傾向保留菲律賓軍事基地。然而，彼時(shí)的許多基地反對(duì)者已成為阿基諾政府的重要成員，他們反對(duì)重新簽署《軍事基地協(xié)定》。菲律賓參議院發(fā)揮了關(guān)鍵作用，參議院不僅可以直接參與談判，還有協(xié)定的批準(zhǔn)權(quán)。因此，議員們的態(tài)度對(duì)解決基地問(wèn)題至關(guān)重要。“而一半以上的議員堅(jiān)決反對(duì)延長(zhǎng)基地條約，哪怕是短期協(xié)定?！盵22]123最終，參議院以12:11票的結(jié)果決定不再與美國(guó)延續(xù)《軍事基地協(xié)定》，美國(guó)被迫關(guān)閉在菲律賓軍事基地。

四、結(jié)語(yǔ)

此次談判雖以馬科斯妥協(xié)告終，但菲律賓卻獲得了自1947年《軍事基地協(xié)定》簽署以來(lái)的最大勝利，菲律賓首次因基地問(wèn)題得到了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)“補(bǔ)償”。在談判陷入停滯時(shí)，美國(guó)兩次派遣高級(jí)官員前往調(diào)解。面對(duì)馬科斯糟糕的“人權(quán)”狀況，卡特政府又替其百般遮掩。這主要是菲律賓基地的戰(zhàn)略地位提升的緣故。20世紀(jì)70年代末，美國(guó)幾乎丟掉了在東南亞的所有戰(zhàn)略支撐點(diǎn)，保留菲律賓基地就成為了白宮對(duì)菲政策的中心議題?！皻v任美國(guó)總統(tǒng)都有一個(gè)原則，那就是始終以國(guó)家利益為圭臬。在美國(guó)歷史上沒(méi)有一個(gè)總統(tǒng)敢冒天下之大不韙在外交上悖逆美國(guó)的現(xiàn)實(shí)利益?！盵24]84在美國(guó)政府眼中，所有政策的制定都是為美國(guó)國(guó)家利益服務(wù)的，美國(guó)的國(guó)家利益必須放在首位。為維護(hù)美國(guó)國(guó)家利益可以使用一切手段，違背一切準(zhǔn)則。即使奉行“人權(quán)”外交的卡特也概莫能外,為維持菲律賓基地，毫不猶豫違背其極力倡導(dǎo)的“人權(quán)”外交準(zhǔn)則。這在菲律賓國(guó)內(nèi)引起了強(qiáng)烈反響，美國(guó)為自己制造了一大批基地反對(duì)者，最終于1992年被迫撤出菲律賓軍事基地。

[注 釋]

①馬科斯執(zhí)政初期，在菲律賓民眾中，有相當(dāng)一部分人支持保留基地，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，基地的存在是美國(guó)在菲律賓國(guó)家利益的象征，很多菲律賓民眾對(duì)美國(guó)人的離開(kāi)表示擔(dān)憂(yōu)。根據(jù)民意調(diào)查顯示，支持保留基地的民眾比率相當(dāng)高(2：1或更高)。