我國(guó)義務(wù)教育減負(fù)政策的回顧與展望
——基于1949-2022年政策文本的NVivo12分析

●侯麗娜

中華人民共和國(guó)成立至今，黨和國(guó)家始終高度重視義務(wù)教育學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，陸續(xù)出臺(tái)了一系列的減負(fù)政策，為破解這一社會(huì)痼疾作出了巨大的努力。目前，減負(fù)工作雖然取得了一定成效，但并未真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，減負(fù)仍然任重而道遠(yuǎn)。本研究利用NVivo12質(zhì)性分析軟件，對(duì)我國(guó)1949-2022年的減負(fù)政策進(jìn)行文本分析，梳理政策的變遷及走向，剖析政策的效果及偏差，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化策略，以期為新時(shí)期義務(wù)教育學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理提供合理依據(jù)。

一、研究設(shè)計(jì)

(一)樣本來(lái)源

為了確保研究樣本的權(quán)威性，本研究主要從教育部官方網(wǎng)站、中國(guó)教育年鑒、中華人民共和國(guó)國(guó)史全鑒以及重要教育文獻(xiàn)選編中選取義務(wù)教育減負(fù)的相關(guān)政策。為了保證研究樣本的適切性和代表性，在篩選政策文本時(shí)堅(jiān)持了四個(gè)原則：一是發(fā)文時(shí)間處于1949-2022年之間；二是發(fā)文機(jī)構(gòu)為中共中央國(guó)務(wù)院及其直屬部門；三是政策文本以能充分代表政府行為的決定、指示、意見(jiàn)、通知為主；四是政策文本以義務(wù)教育減負(fù)專項(xiàng)型政策為主。按照上述原則，本研究共篩選出46份政策文本作為分析對(duì)象，包含指示類3份、意見(jiàn)類8份、決定類7份、通知類21份、報(bào)告類4份以及講話類3份。

(二)研究過(guò)程與工具

本研究選用NVivo12質(zhì)性分析軟件進(jìn)行文本分析，NVivo12是一款高效的處理非數(shù)量化、無(wú)結(jié)構(gòu)資料的分析軟件。[1]首先將篩選出的政策文本導(dǎo)入NVivo12中，然后對(duì)文件進(jìn)行編碼。本研究根據(jù)扎根理論，經(jīng)歷了開放式編碼、關(guān)聯(lián)式編碼和選擇式編碼三個(gè)階段。首先，反復(fù)閱讀政策文本，根據(jù)政策文本的書寫框架和內(nèi)容，形成基本概念感知。在開放式編碼階段，提取出478個(gè)開放編碼形成的初始概念群，整理后形成教育思想、教學(xué)質(zhì)量、課程計(jì)劃、課外活動(dòng)、學(xué)校布局、學(xué)校管理等45個(gè)初始概念。其次，采用關(guān)聯(lián)式編碼深入挖掘概念類屬之間的關(guān)系，使用NVivo12聚類分析功能，將具有相似選定特征的選定代碼聚集到一起，將較低層次的概念合并成高層次范疇，最終得到學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)危害、目標(biāo)價(jià)值取向、學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)歸因、學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)表現(xiàn)、學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)解決5個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。最后，比較5個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)價(jià)值取向、學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)歸因、學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)解決為三個(gè)核心類屬，共包含389個(gè)參考點(diǎn)，占所有參考點(diǎn)的86.2%，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)危害和學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)表現(xiàn)所含參考點(diǎn)數(shù)量較少，且少部分與三個(gè)核心類屬重復(fù)，將二者合并到三個(gè)核心類屬中。按照上述編碼程序，最終形成3個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，15個(gè)子節(jié)點(diǎn)，408個(gè)參考點(diǎn)。

(三)研究的信度與效度

研究的信度與效度直接決定研究的質(zhì)量，本研究從共時(shí)信度、飽和度和相關(guān)度三個(gè)方面入手保證研究的信度和效度。共時(shí)信度主要考察不同研究者獲得的研究結(jié)果之間的相似性。[2]為了檢驗(yàn)共時(shí)信度，本研究對(duì)評(píng)定者間的信度進(jìn)行了檢驗(yàn)，由于質(zhì)性分析易受編碼者主觀因素的影響，本研究由兩位編碼人員對(duì)政策文本同時(shí)進(jìn)行編碼，再利用軟件進(jìn)行編碼比較查詢，所得Kappa值為0.68。Kappa值在0.4-0.75之間，這表明評(píng)定者信度良好，編碼準(zhǔn)確率較高。[3]接著，檢驗(yàn)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和子節(jié)點(diǎn)的飽和度。通過(guò)NVivo12的“詞頻”搜索功能，將文本最小長(zhǎng)度設(shè)定為2，分組標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為“完全匹配”，刪除無(wú)意義單詞，最后生成的詞頻匯總中排在前10位的關(guān)鍵詞分別是教學(xué)387次、教師295次、考試251次、活動(dòng)234次、培訓(xùn)218次、作業(yè)201次、社會(huì)188次、時(shí)間159次、質(zhì)量153次、素質(zhì)148次，高頻詞幾乎涵蓋于已有參考點(diǎn)和子節(jié)點(diǎn)中。此外，政策文本分析結(jié)果表明，受我國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程中關(guān)鍵事件的影響，政策文本具有明顯的階段性特點(diǎn)。基于此，以中華人民共和國(guó)成立(1949年)、十一屆三中全會(huì)召開(1978年)、“素質(zhì)教育”的提出(1998年)和“十八大”召開(2012年)為轉(zhuǎn)折點(diǎn)將我國(guó)減負(fù)政策劃分為“1949-1977年”“1978-1997年”“1998-2011年”和“2012年至今”四個(gè)語(yǔ)料庫(kù)。通過(guò)NVivo12以“單詞相似性聚類的節(jié)點(diǎn)”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聚類分析，得到4個(gè)語(yǔ)料庫(kù)的Pearson相關(guān)系數(shù),相關(guān)系數(shù)最小值為0.36，最大值為0.51。兩兩階段的Pearson相關(guān)系數(shù)在0.35-0.65之間，表明相關(guān)性不明顯，[4]不同階段的政策具有較好的區(qū)分度。

二、研究發(fā)現(xiàn)

通過(guò)NVivo12挖掘文本數(shù)據(jù)，在編碼的基礎(chǔ)上利用其探索功能，可以制作出關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和子節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)的層次圖表。層次圖表顯示，我國(guó)義務(wù)教育減負(fù)政策編碼主要聚焦于三個(gè)方面，分別是學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)解決、目標(biāo)價(jià)值取向、學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)歸因，其中“學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)解決”這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及子節(jié)點(diǎn)數(shù)目占全部參考點(diǎn)的1/2左右，“目標(biāo)價(jià)值取向”和“學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)歸因”關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及子節(jié)點(diǎn)數(shù)目各占1/4左右。下面將以這三個(gè)方面為主要切入點(diǎn)，結(jié)合上述劃分的四個(gè)語(yǔ)料庫(kù)，分析我國(guó)減負(fù)政策的變遷、效果與偏差。

(一)減負(fù)政策目標(biāo)價(jià)值取向變遷分析

政策的目標(biāo)價(jià)值取向是政策行為的核心，對(duì)政策主體自身、主體間關(guān)系以及其他主體均有著重大的影響。[5]通過(guò)編碼發(fā)現(xiàn)，“貫徹黨的教育方針”“糾正片面追求升學(xué)率傾向”“改善學(xué)生健康”“推進(jìn)素質(zhì)教育”“落實(shí)立德樹人”是我國(guó)義務(wù)教育減負(fù)政策的主要目標(biāo)價(jià)值取向。其中，“貫徹黨的教育方針”是減負(fù)文件的持續(xù)性價(jià)值取向，在不同的歷史時(shí)期，減負(fù)文件表現(xiàn)出不同價(jià)值取向的組合，但每個(gè)時(shí)期都有一個(gè)主導(dǎo)的價(jià)值取向。1949-1977年以“改善學(xué)生健康”為主，1978-1997年“糾正片面追求升學(xué)率傾向”特別突出，1998-2011年以“推進(jìn)素質(zhì)教育”為抓手，2012年至今以“落實(shí)立德樹人”為根本任務(wù)。

1955年，教育部頒布了新中國(guó)成立以后的首個(gè)專項(xiàng)型減負(fù)文件——《關(guān)于減輕中、小學(xué)學(xué)生過(guò)重負(fù)擔(dān)的指示》，提出“克服中小學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)過(guò)重的現(xiàn)象是關(guān)系到培養(yǎng)什么樣的人、建設(shè)什么樣的學(xué)校的重大問(wèn)題”，[6]可見(jiàn)減負(fù)文件特別關(guān)注減負(fù)與教育方針的關(guān)系。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，1949-2022年頒布的46份減負(fù)文件中，有31份文件、46處提及教育方針。

1949-1977年的減負(fù)文件多以改善學(xué)生身體狀況為中心。《關(guān)于改善各級(jí)各類學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》(1951年)、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保證學(xué)生、教師身體健康和勞逸結(jié)合問(wèn)題的指示》(1960年)、《關(guān)于減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)、保證學(xué)生健康問(wèn)題的報(bào)告》(1965年)均以提升學(xué)生健康水平為首要目標(biāo)。改革開放以后，中國(guó)的教育事業(yè)逐漸回歸正途，1980年教育部頒發(fā)了《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》，重點(diǎn)中學(xué)政策加之高考政策的恢復(fù)，對(duì)增加升學(xué)壓力起到了推波助瀾的作用。因此，1978-1997年的減負(fù)政策以“糾正片面追求升學(xué)率傾向”為主導(dǎo)價(jià)值取向。1998年，伴隨著《關(guān)于當(dāng)前積極推進(jìn)中小學(xué)實(shí)施素質(zhì)教育的若干意見(jiàn)》的頒布，素質(zhì)教育成為時(shí)代主題。2000年伊始，時(shí)任教育部部長(zhǎng)陳至立在講話中指出“全面推進(jìn)素質(zhì)教育是中共中央的重大決策，減輕學(xué)生過(guò)重負(fù)擔(dān)是提高民族整體素質(zhì)的需要”[7]。接著，國(guó)家連續(xù)頒布了多份減負(fù)文件，每一份文件都把推進(jìn)素質(zhì)教育作為減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的重要價(jià)值導(dǎo)向。

黨的十八大后，基礎(chǔ)教育進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段，落實(shí)立德樹人成為基礎(chǔ)教育的根本任務(wù)。2014年，教育部頒發(fā)的《全面深化課程改革落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的意見(jiàn)》指出“落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，是適應(yīng)教育內(nèi)涵發(fā)展的重要表現(xiàn)，對(duì)于讓每個(gè)學(xué)生都能成為有用之才具有重要意義”[8]。隨后，陸續(xù)下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》《教育部等九部門關(guān)于印發(fā)中小學(xué)生減負(fù)措施的通知》等減負(fù)文件中，立德樹人成為重要指導(dǎo)思想。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》中指出“堅(jiān)持落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地作用，構(gòu)建良好教育生態(tài)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長(zhǎng)”[9]。

(二)減負(fù)政策學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)歸因變遷分析

學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)歸因指對(duì)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生原因的分析，看清學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)原因是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。教育歸因、政治歸因、思想歸因、經(jīng)濟(jì)歸因和環(huán)境歸因是我國(guó)減負(fù)政策表現(xiàn)出的主要?dú)w因方向。其中，教育歸因呈現(xiàn)在減負(fù)文件的各個(gè)階段中，不同時(shí)期文件的歸因側(cè)重點(diǎn)有所不同：改革開放之前，以政治歸因?yàn)橹?；改革開放以后十八大之前，呈現(xiàn)出以思想歸因和經(jīng)濟(jì)歸因?yàn)橹鞯奶攸c(diǎn)；十八大以后開始關(guān)注校外環(huán)境對(duì)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的影響，將家庭、校外機(jī)構(gòu)、社會(huì)環(huán)境等因素納入歸因范疇。

改革開放以前，我國(guó)減負(fù)政策從階級(jí)斗爭(zhēng)的角度對(duì)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的原因進(jìn)行了政治化的解讀。1963年，教育部頒布的《關(guān)于當(dāng)前中學(xué)教學(xué)工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》指出“中小學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)過(guò)重根本原因是仍然沿襲資產(chǎn)階級(jí)舊教育的一套”[10]，該文件直接將學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)冠以政治色彩。改革開放后，減負(fù)問(wèn)題被轉(zhuǎn)化為思想問(wèn)題，文件中多次指出“學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，是教育思想不端正的反映”[11]。伴隨著片面追求升學(xué)率思想的“升學(xué)教育”和“應(yīng)試教育”受到批評(píng)，相應(yīng)地“素質(zhì)教育”理念應(yīng)運(yùn)而生，這種轉(zhuǎn)化實(shí)際上也隱含著思想歸因問(wèn)題。[12]隨著教育內(nèi)逐利行為的顯現(xiàn)，1998年以后減負(fù)政策中多次提到了經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)是中小學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重的直接原因，主要表現(xiàn)為一些部門、社會(huì)團(tuán)體和學(xué)校追求經(jīng)濟(jì)利益，不斷向中小學(xué)生推銷各類教輔材料、圖書報(bào)刊等，這些行為不僅造成了學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，更是加重了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。黨的十八大之后，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)歸因更為廣泛，家庭、社會(huì)等環(huán)境因素也成為歸因的重要方向。2013年教育部辦公廳頒布的《關(guān)于開展義務(wù)教育階段學(xué)?！皽p負(fù)萬(wàn)里行”活動(dòng)的通知》中提到“要引導(dǎo)家長(zhǎng)形成‘適合孩子的學(xué)校就是最好的學(xué)校’的正確觀念”[13]。2014年頒布的《關(guān)于開展義務(wù)教育階段學(xué)?！皽p負(fù)萬(wàn)里行·第2季”活動(dòng)的通知》更是直接指出“減負(fù)需要面向社會(huì)宣傳，要讓全社會(huì)都能理解減負(fù)工作的復(fù)雜性，推動(dòng)社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)行業(yè)自律”[14]。隨后頒布的減負(fù)文件中也多次指出“一些校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展以‘應(yīng)試’為導(dǎo)向的培訓(xùn)，違背了教育規(guī)律”[15]“家長(zhǎng)要避免盲目攀比、跟風(fēng)報(bào)班或盲目給孩子請(qǐng)家教增加孩子的負(fù)擔(dān)”[16]“要嚴(yán)肅查處超標(biāo)超前培訓(xùn)行為，切實(shí)減輕中小學(xué)生過(guò)重課外負(fù)擔(dān)，形成校內(nèi)外協(xié)同育人的良好局面”，[17]這些要求都側(cè)面反映出家長(zhǎng)以及不良的社會(huì)環(huán)境成為了學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的主要原因。當(dāng)然，盡管不同階段減負(fù)政策的主要?dú)w因不同，教育歸因始終體現(xiàn)在減負(fù)文件中，教材內(nèi)容過(guò)深、教學(xué)方法不當(dāng)、課外作業(yè)繁重、考試方法不得法、隨意增減課時(shí)、故意壓縮教學(xué)進(jìn)度等是教育歸因的最主要方面。

(三)減負(fù)政策學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)解決路徑變遷分析

基于對(duì)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)歸因的分析，提出相應(yīng)的政策措施是減負(fù)政策的主體。減負(fù)舉措主要圍繞“規(guī)范辦學(xué)行為”“強(qiáng)化時(shí)間管理”“改革評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”“加強(qiáng)政府監(jiān)管”“實(shí)施綜合治理”五個(gè)方面開展。規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為是所有減負(fù)文件中都會(huì)提及的減負(fù)舉措，其他四方面的減負(fù)措施以關(guān)鍵事件為轉(zhuǎn)折點(diǎn)。新中國(guó)成立初期以強(qiáng)化時(shí)間管理為重點(diǎn)，改革開放后到十八大之前，著力改革評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及強(qiáng)化政府監(jiān)管，十八大以后減負(fù)進(jìn)入全方位綜合治理階段，減負(fù)政策頒發(fā)部門多元化，減負(fù)主體體現(xiàn)出多方協(xié)作態(tài)勢(shì)，減負(fù)領(lǐng)域兼顧校內(nèi)與校外、課內(nèi)與課外、線下與線上。

對(duì)校內(nèi)的治理即規(guī)范辦學(xué)行為是減負(fù)最重要的舉措，無(wú)論哪一個(gè)階段的減負(fù)政策都把校內(nèi)治理作為實(shí)現(xiàn)減負(fù)的重要抓手。如，要求學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行課程計(jì)劃和教學(xué)計(jì)劃，教學(xué)內(nèi)容要遵守課程標(biāo)準(zhǔn)(教學(xué)大綱)要求，不斷提升課堂教學(xué)質(zhì)量，減少和改進(jìn)課后作業(yè)，完善考試和評(píng)價(jià)制度，培養(yǎng)學(xué)生良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣等。

新中國(guó)成立初期，由于過(guò)多的活動(dòng)導(dǎo)致學(xué)生“體質(zhì)孱弱”，增加了學(xué)生的負(fù)擔(dān)，減負(fù)文件中尤為強(qiáng)調(diào)對(duì)時(shí)間的調(diào)控，要求控制學(xué)生每日上課、自習(xí)時(shí)間，增加學(xué)生午睡時(shí)間，限制學(xué)生參加社會(huì)活動(dòng)、會(huì)議和民兵訓(xùn)練的時(shí)間。1978年以后，減負(fù)工作以改革評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為抓手，多次強(qiáng)調(diào)“不要把升學(xué)率高低作為評(píng)價(jià)學(xué)校工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)”[18]“不得以考試成績(jī)或升學(xué)率為學(xué)校、教師、學(xué)生排名”[19]“堅(jiān)持正確的政績(jī)觀”[20]等。同時(shí)，不斷加大政府監(jiān)管力度。1994年，國(guó)家教委頒布《關(guān)于全面貫徹教育方針，減輕中小學(xué)生過(guò)重課業(yè)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》，明確要求“學(xué)生使用的教科書必須通過(guò)國(guó)家教委或省級(jí)教育行政部門審定”，并陸續(xù)頒布了一系列關(guān)于停辦奧林匹克學(xué)校、競(jìng)賽評(píng)獎(jiǎng)、英語(yǔ)等級(jí)考試的通知，通過(guò)停辦各種比賽，減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。黨的十八大以后，減負(fù)工作邁入了全方位綜合治理的新時(shí)期，國(guó)家多次呼吁減負(fù)是全社會(huì)共同的責(zé)任，需要政府、社會(huì)、學(xué)校、家庭各方參與，綜合實(shí)施，標(biāo)本兼治，聚焦“校內(nèi)提質(zhì)增效、校外嚴(yán)格管理”的工作目標(biāo)開啟了減負(fù)綜合治理的新篇章。2018年頒布的《中小學(xué)生減負(fù)措施的通知》從深化綜合改革、做好課后服務(wù)、開展減負(fù)督導(dǎo)等多方面強(qiáng)化了政府在減負(fù)工作中的主要職責(zé)。[21]2021年，國(guó)家陸續(xù)下發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)生睡眠管理工作的通知》《教育部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育學(xué)校作業(yè)管理的通知》《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)生體質(zhì)健康管理工作的通知》，從小切口入手，提出了校內(nèi)減負(fù)的有力舉措。在加強(qiáng)校內(nèi)監(jiān)管的同時(shí)，國(guó)家對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度也空前加大，2018年以后陸續(xù)頒布了《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》(2018年)、《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》(2018年)、《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》(2021年)等文件，教育部以及各省市教育行政部門設(shè)立專門校外監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)校外機(jī)構(gòu)的資格審批、教師聘用、超標(biāo)培訓(xùn)、培訓(xùn)時(shí)間等開展全面排查和整治。

三、研究討論與建議

(一)“減負(fù)”政策效果及偏差分析

縱觀我國(guó)義務(wù)教育減負(fù)政策的演變過(guò)程，減負(fù)政策在不同歷史時(shí)期的重點(diǎn)指向有所不同，呈現(xiàn)出了漸進(jìn)式發(fā)展的特點(diǎn)。從各個(gè)時(shí)期減負(fù)工作的重點(diǎn)指向上來(lái)看，似乎達(dá)成了一些階段性的目標(biāo)。但是，新中國(guó)成立至今教育行政部門一直致力于減負(fù)，這本身也說(shuō)明學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題仍然存在?；厩闆r是，減負(fù)政策頒布初期國(guó)家非常重視，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題就會(huì)有所緩解，待到減負(fù)的“光環(huán)”退卻，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題便會(huì)卷土重來(lái)。[22]這充分表明，從根本上說(shuō)義務(wù)教育的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決。因此，我們要在總結(jié)以往減負(fù)政策蘊(yùn)藏的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，反思和總結(jié)政策效果偏差的可能原因，改革再出發(fā)。

1.以工具性為主導(dǎo)的政策價(jià)值取向

一是為國(guó)家發(fā)展重于為人的發(fā)展。21世紀(jì)之前，很多減負(fù)政策文本表現(xiàn)出明顯地服從于國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向。文件中多次出現(xiàn)“減輕學(xué)生過(guò)重負(fù)擔(dān)關(guān)系到培養(yǎng)堅(jiān)強(qiáng)的有文化的勞動(dòng)的革命后代”[23]“學(xué)生健康關(guān)系到國(guó)家的前途和命運(yùn)”[24]“國(guó)力的強(qiáng)弱取決于勞動(dòng)者的素質(zhì)”[25]等表達(dá)。在一段時(shí)間內(nèi)，減負(fù)政策雖然以糾正片面追求升學(xué)率傾向?yàn)橹饕獌r(jià)值取向，但其根本目的是緩解當(dāng)時(shí)的升學(xué)壓力以及由教育逐利行為帶來(lái)的不良社會(huì)影響，政治性體現(xiàn)得仍然非常明顯。赫欽斯(R.M.Hutchins)認(rèn)為：“決策者選擇資助當(dāng)?shù)氐慕逃?，只是為了?guó)家的繁榮和經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，這是典型的工具性取向?！盵26]

二是管理監(jiān)督重于服務(wù)指導(dǎo)。減負(fù)政策話語(yǔ)體現(xiàn)出了明顯的國(guó)家、政治、權(quán)力深度介入的色彩。文件中多是對(duì)學(xué)校、社會(huì)的管理監(jiān)督，更多的是“不應(yīng)該做什么”，而不是“該怎樣做”。此外，文件中經(jīng)常體現(xiàn)“必須堅(jiān)決貫徹”“必須克服”“一律不準(zhǔn)”“必須糾正”等表達(dá)，政策話語(yǔ)意識(shí)形態(tài)色彩濃厚。

2.學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)歸因表面化

從已有的歸因來(lái)看，通常是當(dāng)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題成為普遍的社會(huì)現(xiàn)象后，針對(duì)呈現(xiàn)的問(wèn)題而進(jìn)行的現(xiàn)象性歸因，缺少根源性探索。[27]如，補(bǔ)習(xí)班泛濫、社會(huì)上存在的“搶跑文化”“超前教育”等現(xiàn)象只是表征學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的“標(biāo)”，而非“本”，只有找到問(wèn)題之“本”，才能標(biāo)本兼治。

首先，優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏引發(fā)的過(guò)度與無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)是“本”，教育內(nèi)追求短期效益的現(xiàn)象是“標(biāo)”。從某種程度來(lái)說(shuō)，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)實(shí)際上是優(yōu)質(zhì)教育資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)的具體表征。正是優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺導(dǎo)致的升學(xué)壓力給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可乘之機(jī)，他們販賣教育焦慮又導(dǎo)致“校內(nèi)減負(fù)、家長(zhǎng)增負(fù)”的不良局面。

其次，錯(cuò)誤的政績(jī)觀加之考試評(píng)價(jià)方式單一是“本”，片面追求升學(xué)率、題海戰(zhàn)術(shù)、刷題機(jī)器等教育異化現(xiàn)象是“標(biāo)”。傳統(tǒng)政績(jī)觀把分?jǐn)?shù)、升學(xué)情況作為評(píng)價(jià)學(xué)生、教師和學(xué)校的唯一標(biāo)準(zhǔn)。單一的考試評(píng)價(jià)方式使教師更偏愛(ài)立竿見(jiàn)影的死記硬背教學(xué)方法，不得不通過(guò)大量練習(xí)、考試、檢測(cè)提升學(xué)生考試成績(jī)。

最后，不科學(xué)的社會(huì)用人機(jī)制導(dǎo)致“唯學(xué)歷”“唯名校”的用人導(dǎo)向是“本”，中考、高考?jí)毫ν怀鍪恰皹?biāo)”。隨著高等教育的普及，大學(xué)門檻降低，升學(xué)的壓力轉(zhuǎn)移成為了就業(yè)的壓力，用人單位門檻水漲船高，教育內(nèi)卷越來(lái)越嚴(yán)重。在個(gè)人就業(yè)機(jī)會(huì)與學(xué)歷高低、學(xué)校實(shí)力高度正相關(guān)的前提下，為了尋求一份理想的工作，必然要追求高學(xué)歷、重點(diǎn)校。為此，家長(zhǎng)和學(xué)生在義務(wù)教育階段也絕對(duì)不敢輕談減負(fù)，這也是減負(fù)政策收效甚微的重要原因之一。

3.政策執(zhí)行的嵌入效應(yīng)導(dǎo)致政策難以有效落地

政策執(zhí)行的嵌入效應(yīng)指政策的運(yùn)行除了依賴于具體執(zhí)行的行政體系，還會(huì)嵌入到更廣泛的社會(huì)脈絡(luò)之中，必然會(huì)受到其他社會(huì)主體或社會(huì)因素的影響。[28]其他社會(huì)主體或社會(huì)因素與政策本身處于合理的互動(dòng)范圍內(nèi)，兩者將會(huì)呈現(xiàn)出良好的狀態(tài)，反之極易引發(fā)“脫嵌”的行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。我國(guó)減負(fù)政策執(zhí)行的嵌入性困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，國(guó)家教育行政部門政策價(jià)值目標(biāo)與地方教育行政部門以及中小學(xué)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突。國(guó)家教育行政部門以落實(shí)國(guó)家教育方針、促進(jìn)學(xué)生健康發(fā)展為旨趣制定減負(fù)政策，但地方教育行政部門以及中小學(xué)還存在著單純以考試成績(jī)、升學(xué)率評(píng)判優(yōu)劣的業(yè)績(jī)考核觀。在政策執(zhí)行過(guò)程中，同級(jí)政府“相互對(duì)標(biāo)”，以減少政策推進(jìn)中“不作為”的風(fēng)險(xiǎn)，一些學(xué)校趨利避害、虛假宣傳，被動(dòng)應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。

其次，減負(fù)政策的理性選擇與家長(zhǎng)的實(shí)際選擇存在障礙。減負(fù)政策的舉措從理性出發(fā)，從課堂教學(xué)到課后服務(wù)，從校內(nèi)減負(fù)到校外監(jiān)管，舉措全面且細(xì)致。但是，從家長(zhǎng)的實(shí)際選擇來(lái)看，真正響應(yīng)政策的較少，部分家長(zhǎng)受到升學(xué)、“名校效應(yīng)”的驅(qū)動(dòng)，還是做出了與減負(fù)政策背道而馳的選擇。

最后，對(duì)校外機(jī)構(gòu)的治理方式與政策執(zhí)行過(guò)渡期學(xué)生的教育需求存在隔閡。近幾年國(guó)家對(duì)校外機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度空前加大，為了引導(dǎo)校外機(jī)構(gòu)“出來(lái)”的學(xué)生回到“校內(nèi)”，提出了校內(nèi)提質(zhì)、課后服務(wù)等一系列舉措。這些舉措的貫徹落實(shí)均需要一定時(shí)間，這便產(chǎn)生了政策執(zhí)行期學(xué)校教育難以滿足學(xué)生需求的情形。如果一味地減壓校外機(jī)構(gòu)的數(shù)量，便會(huì)產(chǎn)生“地上轉(zhuǎn)地下”“線下轉(zhuǎn)線上”“大班轉(zhuǎn)一對(duì)一”的局面，帶來(lái)不良的社會(huì)影響。

(二)研究建議

1.秉承以人為本、民主服務(wù)的政策價(jià)值取向

第一， 政策價(jià)值取向由“工具價(jià)值”轉(zhuǎn)向“人本價(jià)值”。學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的根本問(wèn)題在于扭曲了教育的本質(zhì)，影響了教育的真正內(nèi)涵與品性。[29]因此，減負(fù)政策的制定必須樹立“以學(xué)生為本位”的價(jià)值取向，以實(shí)現(xiàn)立德樹人為根本使命，把學(xué)生置于政策主體地位，尊重學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律。

第二，政策話語(yǔ)由“監(jiān)督管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)指導(dǎo)”。政策的實(shí)施效果依賴于人的能動(dòng)性和參與的積極性，命令性工具的過(guò)溢使用易使政策剛硬有余、韌性不足，執(zhí)行政策者難免產(chǎn)生抵觸情緒。減負(fù)工作的實(shí)施需要管制，更需要引導(dǎo)，因此應(yīng)適度降低命令性工具的使用，充分發(fā)揮減負(fù)政策激勵(lì)、能力建設(shè)和系統(tǒng)變革的作用。[30]

2.持續(xù)推進(jìn)教育均衡及關(guān)鍵領(lǐng)域變革

減負(fù)政策推進(jìn)的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，優(yōu)質(zhì)教育資源配置不均導(dǎo)致教育質(zhì)量上的差距是引起學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的重要因素。因此，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)教育均衡，把投入的重點(diǎn)由重點(diǎn)學(xué)校轉(zhuǎn)到一般學(xué)校、薄弱學(xué)校中，給予他們經(jīng)費(fèi)、師資和生源等方面的支持，讓學(xué)生能享受同等的教育條件。除此之外，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村以及偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的財(cái)政幫扶，設(shè)置專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目，逐步改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件。當(dāng)然，推進(jìn)教育均衡，絕非朝夕之功，還需要積極尋求改革的“關(guān)鍵點(diǎn)”，通過(guò)關(guān)鍵領(lǐng)域的變革實(shí)現(xiàn)教育良性發(fā)展。

第一， 轉(zhuǎn)變教育政績(jī)觀。弱化重點(diǎn)校(班)，由建設(shè)“重點(diǎn)學(xué)?！毕蚪ㄔO(shè)“標(biāo)準(zhǔn)學(xué)?！鞭D(zhuǎn)變，設(shè)立義務(wù)教育學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在入口上阻斷由辦學(xué)條件差異帶來(lái)的教育均衡問(wèn)題。將促進(jìn)教育均衡、落實(shí)國(guó)家教育方針、提升教育教學(xué)質(zhì)量等納入政績(jī)考核范圍，以“增值性評(píng)價(jià)”理念為指導(dǎo)，關(guān)注區(qū)域、學(xué)校、教師和學(xué)生在特定時(shí)間內(nèi)的進(jìn)步情況而不是最終結(jié)果。

第二， 改革考試錄取制度。秉承“分類考試、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取”的原則，豐富考試形式，注重實(shí)踐操作。完善學(xué)生綜合評(píng)價(jià)，建立綜合評(píng)價(jià)信息管理系統(tǒng)，細(xì)化思想品德、學(xué)業(yè)水平、身心健康、藝術(shù)修養(yǎng)等方面的評(píng)價(jià)內(nèi)容。改善錄取方式，通過(guò)指標(biāo)調(diào)整，傾斜薄弱學(xué)校，力爭(zhēng)通過(guò)生源回流促使教育良性發(fā)展。

第三，建立科學(xué)用人機(jī)制。樹立科學(xué)的人才觀，克服唯名校、唯帽子、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)的頑瘴痼疾。加大對(duì)相關(guān)政策落實(shí)情況的監(jiān)管力度，鼓勵(lì)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)帶頭扭轉(zhuǎn)不良用人機(jī)制，重構(gòu)人才發(fā)展生態(tài)。同時(shí)，要大力發(fā)展職業(yè)教育，淡化普職差異，采取多種手段提升職業(yè)教育認(rèn)可度，舒緩學(xué)生升學(xué)壓力。

3.增強(qiáng)減負(fù)政策的科學(xué)制定和民主推進(jìn)

一是確保減負(fù)政策制定的科學(xué)性。美國(guó)學(xué)者T.B.史密斯認(rèn)為，理想化的政策是政策順利執(zhí)行的前提要點(diǎn)。[31]減負(fù)政策的科學(xué)制定要以尊重學(xué)生個(gè)體成長(zhǎng)規(guī)律和教育規(guī)律為基礎(chǔ)。從學(xué)生成長(zhǎng)的視角看，學(xué)生是未來(lái)社會(huì)的建設(shè)者，必須履行相應(yīng)的義務(wù)和職責(zé)，適當(dāng)?shù)呢?fù)擔(dān)是必要的。此外，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)指一定學(xué)習(xí)量后所產(chǎn)生的壓力和感受。每個(gè)人對(duì)負(fù)擔(dān)的感知和體驗(yàn)是不同的，對(duì)負(fù)擔(dān)承受的閾限和能力也不同，應(yīng)避免“一刀切”式的政策推進(jìn)方式。

二是政策在實(shí)施的過(guò)程中應(yīng)采用民主推進(jìn)的方式。一方面，要減少“命令性”和“禁止性”政策，給予政策執(zhí)行相關(guān)者理解政策和執(zhí)行政策的時(shí)間。同時(shí)，要抓住“校內(nèi)減負(fù)”這一主陣地，學(xué)生只有在校內(nèi)學(xué)好、學(xué)飽，才不會(huì)到校外機(jī)構(gòu)去補(bǔ)習(xí)。對(duì)于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，要通過(guò)“宣傳”“引導(dǎo)”“指導(dǎo)”等方式，使其走上正規(guī)的良性發(fā)展之路，防止由于政策推行過(guò)快導(dǎo)致校外機(jī)構(gòu)突然倒閉或捐款逃跑等現(xiàn)象發(fā)生，給家長(zhǎng)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失。另一方面，公共意志把握的唯一途徑是教育政策相關(guān)主體的廣泛參與。國(guó)家應(yīng)為基層行政部門、學(xué)校、家長(zhǎng)、社會(huì)機(jī)構(gòu)等減負(fù)利益相關(guān)者提供合理訴求的機(jī)會(huì)。同時(shí)，要構(gòu)建民意反饋機(jī)制，將處理的意見(jiàn)及時(shí)反饋給民眾，逐步引導(dǎo)民眾轉(zhuǎn)變觀念，開創(chuàng)減負(fù)工作的新局面。