數(shù)字賦能城市基層治理的路徑探析

□田文波

人類發(fā)展的理想追求和共同夢(mèng)想就是實(shí)現(xiàn)公平和效率統(tǒng)一。由此需要運(yùn)用各種機(jī)制模式和方法手段以克服發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題。引入各種先進(jìn)的技術(shù)手段推進(jìn)發(fā)展問(wèn)題已是現(xiàn)代社會(huì)通行做法和普遍認(rèn)知。數(shù)字社會(huì)中的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用亦是如此。從初期的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到社會(huì)領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)正在改造延伸創(chuàng)新傳統(tǒng)治理以提升治理效能，應(yīng)對(duì)各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的安全挑戰(zhàn)，爭(zhēng)取公平和效率統(tǒng)一。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。”[1]從現(xiàn)實(shí)看，作為國(guó)家治理體系和治理能力重要組成部分的市域治理體系和能力現(xiàn)代化其數(shù)字賦能迫切性尤為凸顯。

城市是現(xiàn)代文明的成果，是國(guó)家繁榮發(fā)展的重要載體和支撐平臺(tái)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速變化演進(jìn)的復(fù)雜聚合體。實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的公平和效率統(tǒng)一必須提高市域社會(huì)治理能力，以市域社會(huì)治理現(xiàn)代化有效應(yīng)對(duì)不斷演進(jìn)的諸如人口調(diào)適、城市更新、公共安全、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局、資源競(jìng)爭(zhēng)等城市發(fā)展棘手問(wèn)題。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力?！盵2]加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化在理論和現(xiàn)實(shí)層面可行的方式之一就是數(shù)字賦能，通過(guò)廣泛應(yīng)用數(shù)字技術(shù)、建設(shè)數(shù)字政府、構(gòu)建城市治理平臺(tái)和智腦，推動(dòng)政府管理服務(wù)的理念更新、流程再造、模式創(chuàng)新。

基層作為市域社會(huì)治理的根基，一方面動(dòng)態(tài)感知匯集傳遞各種治理要素的變化，另一方面在政府統(tǒng)籌指揮下展開應(yīng)對(duì)。數(shù)字賦能基層是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化內(nèi)在要求和現(xiàn)實(shí)需求。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出：“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)?！盵2]新冠肺炎疫情防控所暴露的我國(guó)在城市基層治理的一些不足，一方面反映出突發(fā)狀態(tài)下我們基層治理的局限和短板，另一方面也反映出平時(shí)狀態(tài)下基層治理基礎(chǔ)性工作存在漏洞和欠缺。其核心在于基層治理精細(xì)化品質(zhì)化目標(biāo)與現(xiàn)代城市基層治理的復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)存在落差。依靠傳統(tǒng)治理手段方式，無(wú)論平時(shí)還是突發(fā)狀態(tài)下都難以彌合這種落差。解決的途徑之一，就是借助數(shù)字技術(shù)及理念，讓數(shù)字賦能基層治理，通過(guò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)基層治理科學(xué)性、系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性。作為城市治理“最后一公里”，數(shù)字賦能基層治理之路從過(guò)程和結(jié)果都有賴于數(shù)字資源和體系支撐，特別是突破傳統(tǒng)管理服務(wù)的物理局限，全方位提升其感知性、全面性、精準(zhǔn)性、前瞻性和科學(xué)性。這也是推進(jìn)城市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

一、我國(guó)數(shù)字賦能城市基層治理現(xiàn)狀及特點(diǎn)

現(xiàn)階段，我國(guó)城市數(shù)字賦能治理發(fā)展迅速。上海、北京、廣州、深圳、杭州等城市在數(shù)字政府發(fā)展中走在前列。北京的“接訴即辦”、廣州的行政審批改革、杭州城市大腦等數(shù)字化治理先進(jìn)案例走在全國(guó)前列。當(dāng)前，我國(guó)的城市數(shù)字賦能治理不僅促使數(shù)字技術(shù)嵌入政府科層制內(nèi)部以推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)再造、業(yè)務(wù)流程重塑和服務(wù)方式變革，還正在推進(jìn)構(gòu)建著新型政府—社會(huì)關(guān)系、政府—市場(chǎng)關(guān)系，以支撐數(shù)字社會(huì)建構(gòu)及數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。

但從數(shù)字賦能基層治理實(shí)踐主流看，常態(tài)運(yùn)作的現(xiàn)狀仍然大體以科層功能為劃分實(shí)現(xiàn)職能的條塊化管理和服務(wù)。從系統(tǒng)科學(xué)角度，這種層級(jí)清晰架構(gòu)便于依托現(xiàn)有科層級(jí)建構(gòu)相對(duì)獨(dú)立和封閉的數(shù)字應(yīng)用模型和應(yīng)用。因此，我們可以看到數(shù)字技術(shù)應(yīng)用基層治理多集中單一體系的信息功能模塊或應(yīng)用，并由此實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)數(shù)字資源歸集保存、流轉(zhuǎn)使用，從而為決策、監(jiān)管、服務(wù)提供數(shù)據(jù)支撐，較好地提升了政府管理能力和服務(wù)水平。特別是基于數(shù)字應(yīng)用的一窗式、一站式等服務(wù)已經(jīng)廣為推廣運(yùn)用，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓百姓少跑腿”已經(jīng)成為趨勢(shì)，數(shù)字賦能基層公共服務(wù)初顯實(shí)效。從這個(gè)角度來(lái)看，數(shù)字賦能基層治理能夠一定程度范圍實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)場(chǎng)景的數(shù)據(jù)平移鏡像，優(yōu)化了管理和服務(wù)流程，提升了行政效能，滿足了居民需求。

在數(shù)字賦能基層治理的推進(jìn)過(guò)程中，其所蘊(yùn)含的特點(diǎn)也日益凸顯，表現(xiàn)為理念不斷創(chuàng)新，技術(shù)逐步深入，模式加速推廣。

理念上，表現(xiàn)為從單一數(shù)據(jù)采集到多元數(shù)據(jù)采集交互共享，從封閉獨(dú)享系統(tǒng)向開放互通體系，從簡(jiǎn)單數(shù)字化到綜合數(shù)字智慧化。隨著理念創(chuàng)新，數(shù)據(jù)采集來(lái)源呈現(xiàn)多元化，數(shù)據(jù)能夠得到比對(duì)清洗，一定程度避免了數(shù)據(jù)單一帶來(lái)的準(zhǔn)確性疑慮。隨著數(shù)據(jù)共享理念和制度性要求，原有相對(duì)封閉的數(shù)字應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)也得到釋放，更多數(shù)據(jù)得以交互共享。并且在共享基礎(chǔ)的數(shù)字資源應(yīng)用也突破了原有簡(jiǎn)單存儲(chǔ)和局部應(yīng)用，綜合性智慧化系統(tǒng)應(yīng)用使擴(kuò)展了數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景和效能。

技術(shù)上，從單一數(shù)據(jù)來(lái)源到大數(shù)據(jù)，從數(shù)據(jù)私有存儲(chǔ)到云存儲(chǔ)，從簡(jiǎn)單邏輯運(yùn)行到智慧化智能化，更多諸如區(qū)塊鏈、隱私計(jì)算等技術(shù)被運(yùn)用。得益于技術(shù)進(jìn)步，數(shù)據(jù)采集前移和接口多樣化便捷化，數(shù)據(jù)采集不局限于單一系統(tǒng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)被應(yīng)用于采集的各個(gè)場(chǎng)景。同時(shí)，云存儲(chǔ)被廣泛運(yùn)用，使公共數(shù)字資源安全性和公益性日益增強(qiáng)。越來(lái)越多基于人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)應(yīng)用提升了基層治理的智慧化智能化水平，為管理服務(wù)提供了數(shù)字支撐。

模式上，包含服務(wù)和管理兩方面。服務(wù)方式上，通過(guò)數(shù)字技術(shù)運(yùn)用服務(wù)方式走向一網(wǎng)通辦，讓“數(shù)據(jù)多跑路，讓百姓企業(yè)等主體少跑腿”已經(jīng)成為城市公共服務(wù)范式和前進(jìn)方向。管理樣式上，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)的一網(wǎng)統(tǒng)管，讓數(shù)據(jù)在多部門交互共享，減少部門信息孤島，實(shí)現(xiàn)城市管理的綜合指揮調(diào)度執(zhí)行體系化，最終實(shí)現(xiàn)城市智慧化。

這些特點(diǎn)既是數(shù)字賦能基層治理的實(shí)踐探索，也是應(yīng)該長(zhǎng)期堅(jiān)持的目標(biāo)方向。在充分掌握各種資源的基礎(chǔ)上，數(shù)字賦能基層治理成果可期。但我們也要看到目前基層治理運(yùn)用數(shù)字技術(shù)現(xiàn)狀并不盡人意，認(rèn)識(shí)上存在一定誤區(qū)，數(shù)字化支撐還存在不少局限和短板，發(fā)展存在差異，數(shù)字賦能基層治理現(xiàn)代化道遠(yuǎn)行艱。推進(jìn)數(shù)字賦能城市基層治理必須把握其深層邏輯，從邏輯深處厘清發(fā)展中存在的問(wèn)題，明確前進(jìn)的路徑，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、數(shù)字賦能城市基層治理的深層邏輯

在中國(guó)語(yǔ)境中，基層是治理中承上啟下、落地見效的關(guān)鍵層級(jí)?；鶎诱c基層社會(huì)處于治理的同一場(chǎng)景中，彼此緊密相聯(lián)，互動(dòng)頻密。數(shù)字賦能基層治理直觀上就是要通過(guò)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用助力兩者的互動(dòng)，通過(guò)數(shù)字化優(yōu)化改進(jìn)治理過(guò)程，減少過(guò)程中的干擾和錯(cuò)配，提升彼此粘性和耦合效應(yīng)，促進(jìn)基層治理體系和能力的現(xiàn)代化躍升，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和安全。另一方面，數(shù)字技術(shù)雖然可以通過(guò)技術(shù)躍升實(shí)現(xiàn)基層治理的提升，但真正要實(shí)現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化躍升，需要理解和把握好基層政府和基層社會(huì)兩者互動(dòng)的深層邏輯。這種邏輯包含著雙方互動(dòng)的理想行為狀態(tài)即政府的有效回應(yīng)和社會(huì)的有序參與。

（一）政府視角：價(jià)值—需求—回應(yīng)

基層政府治理的價(jià)值皈依是實(shí)現(xiàn)良政善治，具體在我國(guó)的語(yǔ)境，就是要以人民為中心，堅(jiān)持人民至上，踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。基于這一價(jià)值目標(biāo)和要求，基層政府需要解構(gòu)自身需求和人民的期盼，并因應(yīng)提升響應(yīng)和滿足需求的能力和方式，實(shí)現(xiàn)價(jià)值與實(shí)踐相統(tǒng)一。

基層政府在價(jià)值目標(biāo)的基礎(chǔ)上解構(gòu)需求和期盼，可以從技術(shù)革新、公眾需求和精細(xì)化需求三方面探討。首先是技術(shù)革新的需求。從早期單體機(jī)、局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)到云計(jì)算、云存儲(chǔ)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)從無(wú)到有、簡(jiǎn)單到復(fù)雜、稚嫩到成熟，基于價(jià)值目標(biāo)，政府對(duì)技術(shù)革新的需求隨著技術(shù)發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。諸如人工智能、隱私計(jì)算等更多前沿科技被引入政府治理環(huán)節(jié)。其次是回應(yīng)公眾參與治理的需求。一方面，公眾對(duì)治理參與的廣度、深度認(rèn)知和行動(dòng)走向深入；另一方面，數(shù)字化提供了許多非傳統(tǒng)、便捷但更為復(fù)雜的參與形式和途徑，需求可能被進(jìn)一步放大。數(shù)字環(huán)境下公眾參與治理的需求更為多樣和復(fù)雜，政府回應(yīng)此類需求面臨更多的挑戰(zhàn)和不確定因素。例如公眾越來(lái)越多通過(guò)微信、微博、短視頻等數(shù)字媒介參與社會(huì)治理事項(xiàng)，導(dǎo)致魚龍混雜、泥沙俱下，政府需同時(shí)處理好線上線下復(fù)雜的利益表達(dá)。最后是精細(xì)化治理的需求。從效能角度看，治理越是精細(xì)化，治理效果與治理期望差距越小。同時(shí)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和社會(huì)的復(fù)雜演變對(duì)治理精細(xì)化帶來(lái)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。精細(xì)化期許和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，倒逼政府必須引入有助于實(shí)現(xiàn)治理精細(xì)化的理念和方式。數(shù)字化技術(shù)對(duì)精細(xì)化的助力先天優(yōu)勢(shì)明顯。例如通過(guò)數(shù)字化采集人口數(shù)據(jù)，有效破解人口高速流動(dòng)帶來(lái)的基層本底數(shù)據(jù)滯后缺失等問(wèn)題，政府治理精細(xì)化就有了扎實(shí)數(shù)據(jù)支撐。

基于以上的需求分析，數(shù)字賦能基層治理過(guò)程中，政府的回應(yīng)必須因應(yīng)做出適當(dāng)調(diào)適，使之發(fā)揮賦能優(yōu)勢(shì)。首先要避免技術(shù)主導(dǎo)治理，防止本末倒置。須結(jié)合現(xiàn)有治理現(xiàn)狀和資源，合理引進(jìn)數(shù)字技術(shù)，規(guī)避超前或低效技術(shù)應(yīng)用，把有限的資源用于切實(shí)管用的治理領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，讓賦能見實(shí)效。其次要聚焦公眾關(guān)切盼望的熱點(diǎn)難點(diǎn)需求，防止賦能形式化。須謹(jǐn)慎分析研判轄區(qū)百姓反映的需求，匯集、過(guò)濾、聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)熱點(diǎn)，結(jié)合傳統(tǒng)治理方式和數(shù)字賦能先天優(yōu)勢(shì)尋求破解之法，以數(shù)字賦能的實(shí)效回應(yīng)公眾的需求。最后要梳理影響治理精細(xì)化中的關(guān)鍵核心問(wèn)題，防止賦能泛化。須厘清基層治理不同層級(jí)、系統(tǒng)、領(lǐng)域、環(huán)節(jié)中影響精細(xì)化的堵點(diǎn)，避免數(shù)字賦能“蜻蜓點(diǎn)水”、面面俱到，爭(zhēng)取做到切中關(guān)鍵、直達(dá)重點(diǎn)。

（二）社會(huì)視角：價(jià)值—需求—參與

基層社會(huì)在社會(huì)治理中的價(jià)值皈依在于實(shí)現(xiàn)公平有效，具體在中國(guó)語(yǔ)境中，就是百姓要公平地享受發(fā)展成果，合理訴求能夠得到有效回應(yīng)，幸福感、獲得感、安全感穩(wěn)步提升?；谶@一價(jià)值追求和期許，基層社會(huì)需要分解并表達(dá)自己的需求，并通過(guò)有序參與治理以實(shí)現(xiàn)價(jià)值。

基于價(jià)值基礎(chǔ)上的基層社會(huì)需求可以從兩個(gè)層次理解。一是拓展利益表達(dá)需求的途徑和效能。數(shù)字技術(shù)能夠超越傳統(tǒng)線下實(shí)體物理、觀念等限制，發(fā)揮虛擬線上的優(yōu)勢(shì)，公眾能夠通過(guò)數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)多元、超越時(shí)空、超越傳統(tǒng)觀念限制的需求表達(dá)。這種表達(dá)跨越了傳統(tǒng)的層級(jí)，使各主體的需求在扁平的治理結(jié)構(gòu)中得到感知和認(rèn)知。也增進(jìn)了政民之間的實(shí)時(shí)互動(dòng)，便于政府利用數(shù)字技術(shù)深入挖掘不同主體需求內(nèi)容的差異性，為需求和供給的精準(zhǔn)、快速對(duì)接架起便利的橋梁。二是滿足整體性參與治理的需求。傳統(tǒng)個(gè)體在基層治理優(yōu)勢(shì)不多、劣勢(shì)明顯。通過(guò)數(shù)字賦能，公眾可以突破治理中的局限，避免單打獨(dú)斗，實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)取暖，將零散的單一需求上升為集中的共同需求，其成效和反饋彰顯。在這一過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了民意整合和規(guī)范，為治理的民主決策、管理等奠定了基礎(chǔ)，也避免因?yàn)閭€(gè)人勢(shì)單力薄可能導(dǎo)致社會(huì)需求的散漫與失序，提升了社會(huì)穩(wěn)定性。

基于以上基層社會(huì)在數(shù)字賦能基層治理中的需求分析，基層社會(huì)中的主體因應(yīng)有序參與數(shù)字賦能基層治理的各環(huán)節(jié)。首先要合理合法運(yùn)用表達(dá)途徑，防止為了效能最大化而突破邊界。需在法律許可范圍合理利用數(shù)字技術(shù)和方式，從積極正向方面加強(qiáng)與各方的溝通，降低消極影響。其次要通過(guò)有序參與實(shí)現(xiàn)整體利益表達(dá)，避免參與的失序和沖擊。

三、現(xiàn)階段數(shù)字賦能城市基層治理的問(wèn)題和原因探析

通過(guò)分析以上數(shù)字賦能基層治理中深層邏輯，政府和社會(huì)有著其各自價(jià)值皈依，有著不同的需求，產(chǎn)生相一致的回應(yīng)和參與，從而產(chǎn)生關(guān)聯(lián)影響。這些影響滲透于數(shù)字賦能基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)和過(guò)程。

一般而言，現(xiàn)實(shí)中的各種要素要轉(zhuǎn)化成可應(yīng)用的數(shù)字資源，成為政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域使用的有價(jià)值資源，需要經(jīng)過(guò)采集、加工、應(yīng)用環(huán)節(jié)。缺少任一環(huán)節(jié)或者環(huán)節(jié)流程中出現(xiàn)問(wèn)題，都可能降低數(shù)字資源價(jià)值、影響其應(yīng)用效果。數(shù)字賦能城市基層治理亦是如此。其中，數(shù)據(jù)采集是基礎(chǔ)。沒(méi)有準(zhǔn)確完整的基層治理各方面原始數(shù)據(jù)，后續(xù)數(shù)據(jù)加工應(yīng)用將缺少堅(jiān)實(shí)的基石，就會(huì)出現(xiàn)底數(shù)不清、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)等問(wèn)題。數(shù)據(jù)加工是保障。采集回來(lái)的大量數(shù)據(jù)，需要分門別類、比對(duì)校真，否則可能泥沙俱下、云里霧里，導(dǎo)致基層治理決策失真、執(zhí)行失準(zhǔn)。數(shù)字應(yīng)用是關(guān)鍵。數(shù)據(jù)采集加工最終目的聚焦于應(yīng)用。數(shù)字應(yīng)用發(fā)揮基層治理能效，關(guān)鍵是讓數(shù)據(jù)反哺于治理的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，發(fā)揮數(shù)據(jù)全面精準(zhǔn)快捷的效力，助力基層決策和服務(wù)。

（一）數(shù)據(jù)采集高效規(guī)范、全面精準(zhǔn)有待改進(jìn)

一是采集效率問(wèn)題凸顯。源于層級(jí)管理、職能隸屬、行政慣性等的數(shù)據(jù)采集時(shí)限質(zhì)量矛盾依然突出，基層有限資源難以高效滿足各方限定時(shí)間內(nèi)對(duì)高質(zhì)量數(shù)據(jù)的需求。很多數(shù)據(jù)采集以剛性要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，缺乏基層工作的現(xiàn)實(shí)考量，導(dǎo)致采集質(zhì)量不高。例如上級(jí)政府快速?zèng)Q策時(shí)需要獲取流動(dòng)人口數(shù)據(jù)時(shí)，需要基層在短時(shí)間采集報(bào)送，忽視了基層的捉襟見肘的人力資源和人口動(dòng)態(tài)流動(dòng)的采集難度。二是采集規(guī)范性不足。各體系根據(jù)自身標(biāo)準(zhǔn)要求采集數(shù)據(jù)，采集規(guī)范不統(tǒng)一。既有的標(biāo)準(zhǔn)化權(quán)威數(shù)據(jù)沒(méi)有通過(guò)政務(wù)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享流轉(zhuǎn)，重復(fù)采集加重基層負(fù)擔(dān)導(dǎo)致最終數(shù)據(jù)口徑不一、質(zhì)量不高。例如需要采集房屋數(shù)據(jù)時(shí)，要求基層每戶上門核查，沒(méi)有考慮居民隱私和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)性，完全可以調(diào)用政府房屋數(shù)據(jù)底冊(cè)。三是采集覆蓋面不高。由于城市人口的流動(dòng)和企業(yè)變遷頻率較快，一方面依靠傳統(tǒng)手段很難實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)更新和補(bǔ)充，另一方面新的技術(shù)手段又面臨諸如法律規(guī)范、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全的約束，最終導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集覆蓋面與需求落差較大。例如流動(dòng)人口數(shù)據(jù)采集面臨采集權(quán)限不足，平均成本過(guò)高，精確性和效率都難以滿足需求。基層工作人員上門核查的頻率與最終結(jié)果存在天然誤差，難以保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和及時(shí)性。四是采集專業(yè)化程度不足。數(shù)據(jù)采集較多依賴基層工作人員上門采集、自主填報(bào)方式，人員差異化等干擾因素較多，基層數(shù)據(jù)采集非專業(yè)化與數(shù)據(jù)精準(zhǔn)完備需求不匹配。例如要前面提及的房屋房型數(shù)據(jù)，依靠基層人員目測(cè)測(cè)繪畫圖，其數(shù)據(jù)必然因人而異，標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏可用性。

（二）數(shù)據(jù)共享高質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、便捷有效尚待革新

一是共享品質(zhì)不高。源于權(quán)責(zé)劃分、數(shù)字安全、隱私保護(hù)等的數(shù)據(jù)壁壘仍然阻礙數(shù)字化共享使用。一些部門共享時(shí)采取選擇性過(guò)濾屏蔽。不少部門對(duì)自有核心數(shù)據(jù)共享顧慮較多、態(tài)度消極、主動(dòng)性不強(qiáng)，個(gè)別甚至有抵觸不配合。這些導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享質(zhì)量不佳，效果難以助力基層治理。例如公安系統(tǒng)數(shù)據(jù)具有高度敏感性，保密要求高，如何高效調(diào)取合法利用目前仍存在不少瓶頸。二是共享標(biāo)準(zhǔn)化制度和平臺(tái)欠缺。由于涉及不同層級(jí)、系統(tǒng)、領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，共享需要克服除了技術(shù)層面的標(biāo)準(zhǔn)化外更需要協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)差異化的需求和規(guī)則。雖然通過(guò)政數(shù)局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有一定進(jìn)展，但共享標(biāo)準(zhǔn)化依舊困難重重。三是共享便捷性問(wèn)題突出。由于基層置于科層架構(gòu)的底層，占有數(shù)據(jù)較為單一和局限。從這個(gè)意義上基層共享更多依賴于上級(jí)的數(shù)據(jù)開放和回流。但這種跨越不同層級(jí)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)阻礙重重，基層想要便捷獲取數(shù)據(jù)說(shuō)易行難。例如疫情防控過(guò)程中，數(shù)據(jù)流更多是上級(jí)根據(jù)需要向下流轉(zhuǎn)。當(dāng)基層防控需要提出申請(qǐng)時(shí)，數(shù)據(jù)向下流轉(zhuǎn)往往差強(qiáng)人意。四是共享數(shù)據(jù)有效性堪憂。缺乏基于全面大數(shù)據(jù)的底層交互碰撞比對(duì)，難以提供有效數(shù)據(jù)。共享數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新不足，難以滿足基層工作時(shí)效性需求。例如經(jīng)濟(jì)普查時(shí)存在數(shù)據(jù)政出多門的問(wèn)題，公安的數(shù)據(jù)與市場(chǎng)監(jiān)管的數(shù)據(jù)乃至街道的數(shù)據(jù)存在差異甚至互為沖突，影響了基層治理的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。

（三）數(shù)字應(yīng)用精煉集成、管用好用急需完善

一是應(yīng)用系統(tǒng)不夠精煉化?；鶎訑?shù)字應(yīng)用偏重于數(shù)據(jù)采集上報(bào)，由于科層架構(gòu)、職能分工、權(quán)力分割等現(xiàn)實(shí)條件，導(dǎo)致應(yīng)用過(guò)多過(guò)濫，維護(hù)更新疲于應(yīng)付。據(jù)調(diào)研，一些街道層級(jí)應(yīng)用系統(tǒng)達(dá)到上百個(gè)，一個(gè)人可能要同時(shí)負(fù)責(zé)十幾個(gè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。二是數(shù)字應(yīng)用集成化程度低。由于不同體系或同一體系內(nèi)不同層級(jí)應(yīng)用系統(tǒng)缺乏體系集成，表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)接口差異，數(shù)據(jù)匯集交互不足等問(wèn)題，導(dǎo)致多重填報(bào)、口徑不一等問(wèn)題，降低了基層治理數(shù)據(jù)的質(zhì)量。例如在登記市場(chǎng)主體時(shí)，公安、市場(chǎng)監(jiān)管、街道三個(gè)機(jī)構(gòu)各成體系，根據(jù)自身核查體系和更新時(shí)限錄入各自系統(tǒng)，經(jīng)常出現(xiàn)數(shù)據(jù)比對(duì)差異。三是應(yīng)用系統(tǒng)與基層需求不適配。如前所述，應(yīng)用系統(tǒng)偏重于數(shù)據(jù)采集上報(bào)，對(duì)基層與基層實(shí)踐需求對(duì)接不充分。系統(tǒng)的針對(duì)性、數(shù)據(jù)的指向性與基層治理存在偏差。四是應(yīng)用系統(tǒng)與基層治理實(shí)踐不契合。數(shù)字應(yīng)用過(guò)多聚焦于全局工作和對(duì)下考核，缺乏對(duì)基層治理實(shí)踐數(shù)字支撐和對(duì)應(yīng)功能支持，系統(tǒng)的便利性、即時(shí)性、交互性與基層工作存在錯(cuò)配。

四、數(shù)字賦能城市基層治理的優(yōu)化路徑

從現(xiàn)有城市基層治理數(shù)字賦能的問(wèn)題分析，既有宏觀體制架構(gòu)層面問(wèn)題，也存在微觀標(biāo)準(zhǔn)操作問(wèn)題，涉及各個(gè)層級(jí)眾多部門，所以打破困局需要各級(jí)政府部門從數(shù)字政府全局謀劃，以市域大數(shù)據(jù)和智慧城市角度出發(fā)，聚焦城市治理大格局，厘清角色定位，劃分職能權(quán)責(zé)，跳出固化藩籬，敢于創(chuàng)新踐行，廣泛合理應(yīng)用各種數(shù)字技術(shù)，回應(yīng)基層關(guān)切，讓數(shù)字賦能基層治理見實(shí)效，實(shí)現(xiàn)基層治理的精準(zhǔn)化品質(zhì)化，以此推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。結(jié)合現(xiàn)有的實(shí)踐探索和發(fā)展趨勢(shì)，可以從以下路徑切入：

（一）加強(qiáng)頂層謀劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字化各環(huán)節(jié)責(zé)無(wú)旁貸

基層治理數(shù)字化涉及不同層級(jí)部門和體系，在組織上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方聚力尤為重要。特別針對(duì)采集的規(guī)范化、共享的標(biāo)準(zhǔn)化和系統(tǒng)應(yīng)用的集成化、精煉性等出現(xiàn)的問(wèn)題，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方，回應(yīng)不同的關(guān)切，找到平衡點(diǎn)。目前政數(shù)局已經(jīng)發(fā)揮了其在統(tǒng)籌數(shù)字政府工作職能，但由于架構(gòu)職能權(quán)責(zé)等現(xiàn)實(shí)原因，實(shí)踐中全面統(tǒng)籌仍然阻力重重?；诂F(xiàn)有決策架構(gòu)和行政效能，建立城市管理最高層級(jí)決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)推進(jìn)這項(xiàng)工作是比較可行和有效的方式?？梢試L試由政數(shù)局牽頭，會(huì)同相關(guān)職能部門和街道社區(qū)，開展基層治理數(shù)字化制度性規(guī)范化工作，涉及頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題呈報(bào)城市最高層級(jí)決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌謀劃再推進(jìn)落實(shí)。

（二）推進(jìn)制度完善，規(guī)范數(shù)字化全鏈條勢(shì)在必行

基于數(shù)字化流程底層運(yùn)行邏輯，完善的制度有利于規(guī)范數(shù)字采集、共享、應(yīng)用。當(dāng)前在諸如電子認(rèn)證、移動(dòng)政務(wù)服務(wù)規(guī)范化等方面有很多有益突破。但如前所述，在提升數(shù)據(jù)采集效率、規(guī)范采集行為、保障個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全等方面，在共享流程、標(biāo)準(zhǔn)流程等方面，在應(yīng)用集成、使用范圍等方面都存在制度不完善或缺失，導(dǎo)致數(shù)據(jù)難以互通融合，急需在制度方面補(bǔ)足短板。這是推動(dòng)數(shù)字賦能基層治理模式創(chuàng)新、流程再造的基礎(chǔ)工作。有必要分領(lǐng)域按職能分工由政數(shù)局會(huì)同數(shù)據(jù)所涉部門議定相應(yīng)的采集、共享、應(yīng)用制度規(guī)范，在城市管理最高層級(jí)決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下出臺(tái)規(guī)范性或制度性文件。

（三）完善應(yīng)用支持，推進(jìn)基層治理數(shù)字化與時(shí)俱進(jìn)

數(shù)字化賦能基層需要為基層切實(shí)可用的數(shù)據(jù)和基于此之上的應(yīng)用系統(tǒng)。如前所述，數(shù)字應(yīng)用于基層治理管用好用仍有差距，面向基層、滿足基層需求的數(shù)據(jù)供給和應(yīng)用支撐仍有巨大缺口。如果數(shù)字應(yīng)用和由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)供給沒(méi)有幫助基層提升治理能力、完善治理手段，顯而易見基層在數(shù)字化推動(dòng)工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性發(fā)揮就會(huì)打折扣，事實(shí)亦是如此。需要在既有系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，充分調(diào)研基層需求，抽絲剝繭、化繁為簡(jiǎn)，打造能夠?qū)由霞?jí)要求又滿足基層實(shí)際工作需要的體系化應(yīng)用平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源。需要各個(gè)部門不能僅聚焦于自己領(lǐng)域、層級(jí)的工作需求，要考慮如何與處在“最后一公里”的街道社區(qū)在數(shù)字應(yīng)用和數(shù)據(jù)協(xié)同領(lǐng)域同頻共振?？梢灶A(yù)見，有了管用好用的數(shù)字應(yīng)用系統(tǒng)，享受其便利和高效，基層自然會(huì)更加重視、投入更多資源于數(shù)字應(yīng)用各場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)應(yīng)用和數(shù)據(jù)效能最大化。

（四）提升應(yīng)用大眾化，倒逼基層治理數(shù)字化深入民心

數(shù)字賦能基層開發(fā)的應(yīng)用和數(shù)據(jù)除了滿足基層部門的需要，也需要聚焦服務(wù)城市居民，回應(yīng)群眾關(guān)切，解決群眾困難。當(dāng)前應(yīng)用已經(jīng)能夠極大明晰辦事規(guī)程、簡(jiǎn)化辦事流程，百姓切實(shí)感受到透明和便捷，但與群眾盼望實(shí)現(xiàn)的安全便捷高效仍有距離，特別是前面提及的共享質(zhì)量不高導(dǎo)致數(shù)據(jù)重復(fù)、錯(cuò)誤、更新滯后等一系列問(wèn)題，由此給居民帶來(lái)不便。需要在保證數(shù)據(jù)安全的前提下消除數(shù)據(jù)壁壘、整合數(shù)據(jù)。即通過(guò)應(yīng)用后臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的交互清洗、篩選更新，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化有效數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)共享，讓居民感受到數(shù)據(jù)交互共享的便捷和高效。同時(shí)基于此在前臺(tái)應(yīng)用統(tǒng)一平臺(tái)、簡(jiǎn)化操作，降低使用的技術(shù)門檻和時(shí)間成本，使群眾融入基層治理數(shù)字化進(jìn)程中，減輕管理服務(wù)壓力，提升政府公信力，實(shí)現(xiàn)基層治理共建共治共享目標(biāo)。

（五）加大資源保障，保持?jǐn)?shù)字化建設(shè)投入迫在眉睫

基層治理數(shù)字賦能過(guò)程中，在前端數(shù)據(jù)采集諸如動(dòng)態(tài)跟蹤和實(shí)時(shí)更新、專業(yè)化采集等方面，在數(shù)據(jù)共享諸如數(shù)據(jù)清洗、共享端口標(biāo)準(zhǔn)化、共享權(quán)責(zé)等方面，在數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)與完善，系統(tǒng)整合與平臺(tái)數(shù)據(jù)集成等方面都離不開技術(shù)投入和人才儲(chǔ)備。一方面，由于財(cái)權(quán)事權(quán)和政府公共預(yù)算差異，不同層級(jí)、區(qū)域、部門投入分化矛盾日益突出，基層治理數(shù)字化賦能方面投入普遍存在缺口。另一方面，當(dāng)前數(shù)字建設(shè)投入短期性、階段性問(wèn)題較為突出，缺乏系統(tǒng)長(zhǎng)期的布局和階段性清理，少數(shù)僵化系統(tǒng)和大量新生系統(tǒng)并存，耗費(fèi)了大量資源。有必要按層級(jí)、按領(lǐng)域進(jìn)行梳理整合，統(tǒng)籌資源，下沉資源，加大基層治理領(lǐng)域數(shù)字化投入，保證人財(cái)物投入覆蓋面、延續(xù)性和針對(duì)性，補(bǔ)足基層數(shù)字化短板?？梢钥紤]在基層采集專業(yè)化培訓(xùn)或引入購(gòu)買服務(wù)開展數(shù)據(jù)采集，同時(shí)加大與電信運(yùn)營(yíng)商等媒體合作投入，引入更多商業(yè)化資源。加大資源投入作好權(quán)益平衡，按照?qǐng)鼍?、事件、人口等畫像、需求整合多部門數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)清洗和更新，保證數(shù)據(jù)精準(zhǔn)和完備。